第六章 行政组织的类型

第六章行政组织的类型行政组织的类型划分划分目的。影响划分的因素（影响行政组织活动的因素）。四个方面。1、行政组织在行政体系中所起的作用。这影响着组织承担的职责内容和行为方式，并对不同组织活动的结果产生不同的要求，有的侧重于对效率的考察，有的更强调对其社会效益的评估。2、行政组织在行政活动中所扮演的角色。这决定了在行政活动流程中所起的作用大不相同。这些组织的工作方式、工作目标、绩效评价就各不相同。3、行政组织的法律地位。这种不同的地位影响其本身的设置、撤销以及权限的大小，也规定了它与其他行政组织的关系。4、行政组织在行政层级中所处的位置。这决定了它职权职责的范围，并影响其工作的重点和工作方式。第一节按功能划分的类型功能——行政组织在行政体系中所起的作用。据此，可以分为领导组织、业务组织、辅助组织和顾问组织四种类型。一、领导组织统率组织，行政体系中发挥领导作用的组织。首长负责制，领导组织——行政首长。作为统率机关，领导组织对本系统的行政活动从整体上承担责任，包括对社会承担的政治责任和对政府承担的行政责任。领导组织是各级行政组织的指挥与决策中心，主要职责：1、计划决策。包括制定本地或本部门行政工作计划，并负责就本地或本部门行政工作中的重大问题做出决定。2、组织指挥。包括下达行政命令和指挥、协调、监督下属机构完成本级政府或本部门的行政任务。3、人员管理。通过人员任免、调动和考核奖惩，充分利用本级政府或本部门的人力资源，充分发挥组织成员在工作中的主动性、积极性和创造性。4、预算编制和管控。决策权、指挥权、人事权、财政权。二、业务组织是指在行政首长领导下具体执行政策、方案与计划的组织，是对外进行某项业务管理或提供某种相关服务的组织。各级政府所设的职能部门。根据管理对象的不同，业务组织分为：专业性业务组织（各部）和综合性业务组织（国家发改委）。专业性业务组织是对某一方面的事务承担管理职责，管理对象比较单一。综合性业务组织管理的对象涉及多方面的事务，其职责常具有协调、指导、控制和监督性质。业务组织在一级政府中为数最多，但地位并不相同，有的是政府组成部门，有的是政府直属机构。三、辅助组织是指为行政领导组织和业务组织实现行政目标，完成工作任务，履行职责而提供协助和服务的组织。性质和地位：是参谋机构而不是决策机构，是事务机构而不是执行性机构，是辅助机构而不是公共管理机构。服务对象是组织系统内部的机构、部门和成员，除个别机构外，大都不与组织外部发生直接的行政关系。总之，它本身并没有独立地位，既没有指挥权、也没有执行权，只是起到承上启下、协调咨询、后勤服务等辅助作用。根据辅助组织的工作性质，可以分为几种类型：1、事务性组织，指那些协助行政首长处理各种日常事务的综合性办事机关，如各级人民政府的办公厅（室）、机关事务管理局等。2、内部管理组织，指协助行政首长完成内部管理工作的机关，如人事、编制部门。3、技术性组织，指利用其特殊知识、技术与经验，协助行政首长处理某些特殊问题的组织，如统计局等。4、咨议性组织，指为行政首长提供咨询或主动向行政首长提供建议的组织，如政研室、参事室和法制研究部门。5、监督性组织，指协助行政首长从事督导、视察、考核等活动的组织，如监察、审计部门等。地位视工作性质和重要性而有所不同。人社部、监察部、审计署——政府组成部门。统计局、参事室——直属机构。四、顾问组织咨询组织，是为首长决策提供服务的组织，主要职责在于确保行政决策的科学性，包括提供建议、与民众沟通等内容。有的组织属于政府机构（幕僚组织中的咨议性组织），有的则不属于正式的政府机构（顾问委员会、咨询委员会）。通常由专家组成或由有经验的专家、学者、政府组织代表、民众代表组成。职能：调查、预测、分析、论证、出谋划策、提供咨询和决策方案等。第二节按行政活动特点划分的类型根据行政组织活动环节的不同特点，可以分为决策组织、执行组织、监督组织、信息组织、咨询组织。一、决策组织是指在一个行政系统的行政活动中承担决策职责的组织，主要职能是做出决定、制定规划、发布命令和指挥调度等。也是功能类型划分中的领导组织。行政的决策组织所需的制度环境：建立有效的监督体制——以便及时制约决策权力的不当行使；制定严格的法定程序——防止决策过程的失误；建立完善的辅助体系——保证决策的科学性。此外，决策组织的建设也需要不断提高决策者的素质。二、执行组织是指执行决策组织所做出的决定、命令，实施贯彻决策组织意图的组织。行政执行的特点：执法活动；公权力活动；产生社会效果的活动。行政执行组织的建设：需要树立为民服务的社会公益意识；组织内部建立完善的规章、制度、程序和行为守则，实现法治化；形成有法可依的行政执行责任追究制度。三、监督组织是指在决策付诸实施的执行过程中，协助首长对执行活动进行监督、控制的组织。行政监督的提法：行政的监督和对行政的监督（我们所指）。行政的监督：工商行政管理局——监督企业经营活动的合法性，技术监督局——监督产品的质量标准。从行政活动过程看，属于执行组织。对行政的监督——外部（强调行政活动的社会效益）、内部（强调行政活动的效率，包括时间和金钱）行政监督组织存在于内部监督情况下。内部监督分为三种情况：上级对下级的监督；职能组织的职能监督（财政部门、人事部门）；特设组织的专门监督（监察部门、审计部门）。监督组织职责需要达到的两个目的：第一，确保一切行政活动的进行，都符合法律规定，实现依法行政和行政主体的法治化。第二，确保一切行政活动的进行都是合理的，特别是在资金使用上，实现行政活动的节约高效，杜绝奢侈浪费。——合理、合法四、信息组织是为决策组织提供信息服务的组织，职责主要是对信息的收集、整理、分析、保存和传递（包括主动提供和被动咨询）。信息组织的重要地位。信息是否可靠、及时、准确、完整直接影响到决策的正确与否。如何选择和利用有价值的信息是一件重要而复杂的工作。多种信息组织：收集各种数据的统计组织（统计局、资料室、信息中心等）；了解民情的信访组织（信访办）；收集各种资料为制定政策提供参考的研究组织（政策法规办公室等）。信息组织的建设：重视现代科技手段和工具的利用，提高速度，及时获取和传递信息；重视信息的提供，主动积极地向有关部门和公众提供（），发挥信息的作用。 满足人民的知情权成为政府的责任新闻发布会和新闻发言人制度，互联网。五、咨询组织参谋机关、智囊团、思想库，主要是为决策组织提供意见和建议，在功能分类中称为顾问组织。产生的原因——首长负责制充分发挥咨询组织作用所需的两个条件：一是咨询机关的人员必须具备较高的素质，二是要保证咨询机关在具体工作中的相对独立性。前者是根本，后者是保障。除了政府的正式咨询组织外，还有为政府服务的非政府机构，私人的或半官半民性质的专业性咨询组织——由专家组成，如美国的“兰德公司”、英国的“伦敦战略研究所”等。优势——智能和身份超脱的特殊地位。目前，为美国联邦政府服务的咨询机构达700多个，日本政府各部门的参谋咨询机构有200多个。第三节按法定行政地位划分的类型根据行政组织在行政体系中的法定行政地位分类。类型不同，行政组织的设置、撤销、职责权限、工作方式都有所不同。以中国最高国家行政机关——国务院所属的机构为例。包括国务院的组成部门、直属机构、办事机构、附属机构、议事协调机构和临时机构等。一、国务院组成部门《国务院组织法》：国务院由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。由各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长所领导的机构就是国务院的组成部门。设立、撤销、合并以及其行政首长的任免，经总理提出，由全国人大或其常委会决定。在国务院统一领导下，负责领导和管理政府某一方面的行政事务，并相对独立地行使某一方面的国家行政权力。按照这些机构担负的职能和管理领域，可以分为5大类。1、宏观经济管理部门。主要职责。包括国家发改委、财政部、商务部和中国人民银行。2、专业经济管理部门。主要职责。包括交通部、住建部、农业部、水利部、工信部。3、社会公共事务管理部门。主要职责。包括人社部、国家卫生和计划生育委员会、民政部、国土资源部。4、国家政务管理部门。主要职责。包括外交部、国防部、司法部、公安部、国家安全部、国家民族事务委员会、监察部和审计署。5、文化、教育、卫生、科技管理部门。主要职责。包括文化部、教育部、科学技术部。国务院办公厅——综合性日常办公机构。主要职责。二、国务院直属机构《国务院组织法》：国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务。业务具有独立性特点，不便于划归各部委管辖。直属机构具有独立的行政管理职能，设立、撤销、合并，由国务院常务会议讨论决定，其行政首长需经国务院常务会议讨论决定，由国务院总理任免。与国务院组成部门相比，直属机构的工作量较小或者比较单一，在行政地位上低于国务院组成部门机构，其行政级别一般为副部级，称为“总局”的直属机构则为正部级。18个直属机构：中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家工商行政管理总局、国家新闻出版总署、国家林业局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。国务院所属的国有资产监督管理委员会，是由全国人大决定设置的非国务院组成部门机构，因而被单列为“直属特设机构”。三、国务院办事机构这是国务院内部设立的、以协助总理办理专门事项为职责、直接向总理负责的工作机构。没有公共管理职责，不能对外发布规范性文件。级别一般等同于部、委，为正部级。设立、合并、撤销，由国务院决定。其行政首长由国务院总理任免。6个办事机构：华侨事务办公室；港澳事务办公室；法制事务办公室；国务院研究室；台湾事务办公室；新闻办公室。四、国务院附属机构是指由部、委管理的独立机构。依据设置直属机构应遵循精简的原则，国务院将行政事务与一些部、委的职能有联系的某些独立机构，交由相应的部、委对其进行管理。具有独立的法律地位，具有依法行使某项专门事务的行政职权。是国务院序列内机构，既接受有关部委的领导，又具有相对的独立性，不是部委的内设机构。由国务院部委管理的国家局：信访局、粮食局、烟草局、外专局、海洋局、测绘局、邮政局、文物局、中医药局、外汇局、档案局、保密局。五、国务院临时机构这是国务院为解决某一临时性或专门性问题而设置的机关，一旦任务结束，机构将随之撤销，如国务院三峡工程建设委员会，国务院南水北调工程建设委员会。六、国务院直属事业单位这是在国务院的领导下，办理特定事项的工作单位。不列入国务院行政机构序列，一般也没有行政职能。但经过国务院的授权，也可以具有某些行政职能。设立、变更、撤销由国务院决定。14个直属事业单位：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会。七、合署办公机构这是指一个机构挂两块牌子，从事内容相同或基本相同的工作。分为两种情况：一种是出于中国的特定国情，党政合署办公的机构，如国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室等，采用“一个机构、两块牌子”的模式，列为中共中央直属机关的下属机构。另一种是基于精简政府机构数量而形成的，如文化局挂文物局牌子，新闻出版局挂版权局牌子等。第四节按行政层级划分的类型根据行政组织在行政体系中所处的行政层级，可以分为中央行政组织与地方行政组织，还可分为派出组织（一级政府内的层级组织）和分支组织（一级政府职能机构内的层级组织。一、中央行政组织是指一国的中央行政机关及其下属的行政机构。活动范围涉及全国，一个国家的最高行政机关，领导全国各级地方行政机关，管理职责是那些必须把一个国家作为整体来进行管理的国家事务和一些虽然要分地域实施，但管理不当会危及政治稳定和国家统一的社会事务。中国的国务院，朝鲜的政务院、英国的内阁等。各国中央行政组织拥有的权限大体相同，中国国务院的职权包括：1、行政领导权。2、行政立法权（行政法规和行政措施）。3、行政提案权。4、行政监督权。5、人事行政权。6、建制权。7、宣布进入紧急状态权。8、全国人大及其常委会授予的其他职权。二、地方行政组织是指活动范围只涉及国家部分地域范围的行政组织。地方行政组织可以分为三种情况：作为下级行政组织的一级地方人民政府及其所属的行政机构，如中国的地方各级人民政府及所属的厅、局、委、处、科等。不是下级行政组织的一级地方政府及其所属的行政机构，如英国、日本等国的各级地方自治体的行政机关及其所属的行政机构。不是一级地方政府的下级行政组织，如法国中央政府各部在各省设置的机构。地方行政层级。（基层、高层、中间层）职责主要是管理与当地居民的日常生活直接相关的社会事务，并为此提供服务。职责的具体配置：采用地方自治体制的国家（“职能分工”）和存在行政上下级关系的政府（“分级管理”）行政目标——形成当地良好、安定的社会秩序。三、派出组织代表组织，是上级政府根据工作需要，在其所辖区域内，设立代表它行使权力，指挥下级完成行政任务的组织。产生原因：同国家体制和一级政府辖域情况有关。实现有效管理。职权范围与权力大小，由派出它的政府根据设置目的和工作需要决定。派出组织行使的