有关公共管理的绩效评估

第五讲公共部门的绩效评估主要内容1.公共部门绩效评估的背景与意义2.公共部门绩效评估的指标设计3.国外关于绩效评估的方法借鉴4.公共部门绩效评估的存在问题1.

1背景一是政府管理环境发生变化。社会公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质的服务。二是新公共管理运动的兴起。自20世纪70-80年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行了“以新公共管理运动”为取向的政府改革运动。美国政治学家盖伊彼得斯说：“不管是最富裕的西欧各国或最贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革，人们最普遍假设提供政府组织效率的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚制”。1.2公共部门绩效评估含义涵义：公共部门在履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所产生的社会效果。特征：绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performancemeasurement）。（2）绩效监控（performancemonitoring）。（3）绩效评估（performanceevaluation）。公共部门绩效评估：从“三E”到“六E”经济（economy）：指政府取得物质和人力资源的成本和条件；效率（efficiency）：是指政府所提供的产品和服务与所使用的资源之间的关系；效益（effectiveness）：政府完成既定的任务或工作项目的程度与其全部目标之间的关系。道德（Ethics）公平（Equity）环保（Environment）讨论1：公共部门的绩效评估与私营部门的绩效评估，有何区别？1.3意义公共部门绩效评估提供了新的公共责任的实现机制；公共部门绩效评估为提高公共管理绩效提供了动力机制；公共部门绩效评估有助于改进政府公共部门与公众之间的信任关系。2.公共部门绩效评估的指标设计2.1价值取向是影响绩效评估指标设计的重要因素。具体而言，在当时环境下，人们采用什么样的道德标准、从哪些角度来评价公共部门责任的履行情况。阿尔蒙德(1982)在《发展中的政治经济》一文中指出，评价政治经济发展的四个指标包括政府能力(权力)、人民参政情况(民主化)、经济增长(财富)和分配(福利)。在这四项指标中，前两个属于政治变量，后两个属于经济变量：政府能力是人民参政的前提，而经济增长是分配的基础。政府能力是指政府机构从社会吸取资源(税收、劳力、物资等)的能力和规范人民社会生活的能力；人民参政指的是社会普通成员参与政府决策的程度;经济增长是指人均国民生产总值或国民生产总值；分配或福利是指人们分享物质产品的办法。亨廷顿（1993）在《发展的目标》一文中则提出，增长、公平、民主、稳定和自主是发展学说中居核心地位的五项目标。增长：即经济增长，应以国民生产总值的提高来衡量;公平：包含减少绝对贫困和减少不平等这两个方面;民主：主要专注于民主的先决条件和民主制的发展:稳定：主要强调政治秩序与政治稳定;自主：涉及依附理论的研究，关注于发展中国家摆脱全球性资本主义秩序的束缚问题。在这五个目标中，亨廷顿认为，增长和公平是经济目标，民主和稳定是政治目标，而自主不仅是经济目标也是政治目标。2.2指标体系设计的要求系统性：绩效评价的指标体系要能够全面、系统地反映评价的价值取向—增长、公平、民主和稳定；定量指标与定性指标相结合：纯粹的定性评价，会使评价完全依赖于评价者的主观判断；而一味强调定量指标，也不能保证评价的科学和客观，因为政府部门所提供的公共产品和公共服务所具有的特征(如产品的无形性、价格的缺失，等等)；可测性：主要包括评价指标本身的可测性和指标在评价过程中的现实可行性两方面；可比性和相对稳定性；时限性。2.3公共部门绩效指标的体系构成考核方向指标内容经济增长GDP、人均值和增长率产业结构就业率与失业率人民生活人均收入及其增长率基尼系数社会保障实施情况科技进步教育发展文化事业卫生与防疫计划生育生态环境社会治安其他指标重大案件和事故施政成本公众满意度讨论如果要对学校教务部门的服务绩效做个评估，应该设计哪些指标体系？案例：地方政府合作的绩效评估一级指标二级指标三级指标法治化协议的合法性合宪性合法性统筹区域协调发展区域统筹协调发展的情况合作协议的履行合作目标的实现情况违约责任承担情况社会效益改善民生福利改善生活条件提高收入水平缩小贫富差距人的全面发展经济权利的实现社会权利的实现文化权利的实现政治权利的实现社会建设公共服务体系建设社会保障体系建设社区治理体系建设社会组织发展生态效益生态恢复治理污染生态治理环境保护环保标准生态建设经济效益资源要素的配置环境行政审批市场进入市场退出市场机制的基础性作用市场自由交易市场在资源配置中的作用市场主体的地位市场中介组织、行业协会的地位政府在市场中的作用政策协调市场监管区域一体化空间形态一体化市场一体化产业一体化交通设施一体化信息一体化生态环境一体化制度一体化市场基础设施建设交通体系建设物流体系建设水利基础设施建设区域经济综合竞争力自主创新产业集群经济实力整体提升2.3.1政府履行公共责任能力的评价指标1.反映公务员素质的指标：可以“本科以上学历者所占比例”2.反映政府财政能力：①预算盈余/赤字；②负债率；③偿债率。3.反映政府成本与行政效率的指标：（1）反映政府直接显性成本的指标：公务员占总人口比重、行政管理费用占GDP比重、政府部门固定资产占全社会固定资产的比重、政府固定资产年折旧额。（2）反映政府决策成本的指标：可以采用“政府决策失误造成的损失金额”；（3）反映政府浪费情况的指标：（4）反映政府勤政廉政水平的指标：如：公众对政府机关工作态度的投诉次数(包括来访、来电、来信);公众对政府机关工作效率的投诉次数(包括来访、来电、来信);政府腐败案件数或腐败金额；腐败案件涉案人数占行政人员比例;公众对政府勤政廉政建设的满意度。（5）反映政府预算遵循性的指标。2.3.2经济层面的公共绩效评价指标体系1.反映经济发展现状的评价指标：

(1)反映经济总量及其增长的指标，主要包括GDP总量及其增长率、人均GDP及其增长率。（2)反映居民收入的指标，主要包括城镇居民人均可支配收入及其增长率、农民人均纯收入及其增长率。（3)反映居民消费的指标，主要包括社会消费品零售总额及其实际增长率(扣除物价因素)、人均消费支出增长率。

(4)反映国有资产增长的指标，主要包括国有资产利税增长率、国有资产保值增值率。2.反映经济可持续性发展的评价指标

(1)反映经济增长过程健康程度的指标：物价弹性指数、劳动就业弹性系数、能源消费弹性系数、万元GDP水资源消耗量、万元GDP工业“三废”(废水、废气、废弃物)排放量等。（2）反映产业结构合理程度的指标：可以用“第三产业产值占GDP的比重”或者“第三产业就业人数占社会劳动者的比重”来反映；(3)反映经济增长潜能的指标：研发强度、人均科研经费支出及其变化、科技成果转化应用率等2.3.3政治层面的绩效评价指标体系1.反映政府民主建设的指标(1)反映基层民主建设的指标(2)反映政府对民意机关议案落实情况的指标(3)群众信访办结率(4)反映党外人士政治参与性的指标(5)财政透明度2.反映政府法治建设的指标(1)反映政府行政立法绩效的指标，包括反映政府在制定、废止相关规章方面的绩效的指标；(2)反映行政执法效率与服务质量的指标(3)反映政府在促进法治基础建设方面的绩效的指标2.3.4社会层面绩效的指标1、反映社会稳定的指标(1）反映社会公平的指标：基尼系数、贫困人口比例、地区收入差距的指标、城镇化比率、城乡居民收入比；(2)反映社会保障发展情况的指标：基本社会保障覆盖率、失业保险覆盖率、社会保障支出占财政支出比重。(3)反映公共安全的指标：2.反映居民生活质量的指标(1)反映居民生活质量的综合性指标：恩格尔系数、平均预期寿命；(2)具体反映政府在保障居民的衣食住行方面绩效的指标；3.反映教育文化卫生体育事业发展状况的指标4.反映生态环境质量及其治理情况的指标3.国外公共部门绩效评估的借鉴

瑞士洛桑国际管理发展学院(InternationalInstituteforManagementandDevelopment,IMD)是评价国际竟争力的专业机构。该学院从1989年起，每年发布一次《国际竞争力年度报告》(WorldCompetitivenessYearbook)，对世界上主要国家和地区的国际竞争力进行评价和排序。目前，该年度报告己经成为世界公认的具有广泛影响的国际竞争力评价报告。从2001年起，该报告采用的评价指标简化归并为以下4个方面:经济表现(EconomicPerformance)、政府效率(GovernmentEfficiency)、企业效率(BusinessEffciency)和基础设施(Infrastructure)。政府效率评价指标(一)公共财政：此类指标涉及到中央政府预算盈余/赤字、中央政府国内外负债、中央政府总负债实际增长率、利息支付额、公共财政的管理、国家总储备和一般政府支出等各个方面。(二)财政政策：IMD是从税收总收入、个人收入税、雇员/雇主的社会保障缴款、实际个人税、对利润征收的平均公司税率、公司税、实际公司税、资本和财产税、间接税和逃税等方面来评价各国的财政政策的。(三)组织机构：主要从以下中央银行、狭义政府效率、公平与安全等三个方面展开。关于狭义的政府效率，指标涉及到关于政策方向的一致性、法律体系、新立法、政府经济政策、政府决策、政治团体、透明度、公共服务、官僚主义、受贿和腐败等各个方面。(四)企业法规：包括开放度、竞争法规、劳动法规、资本市场法规等各方面。(五)教育：教育类指标主要涉及到全部公共教育支出、教育评价、教育体系、大学教育、文盲率、经济知识普及、教育基金、合格工程师、知识转让等诸多方面。英国审计委员会

公共部门全面绩效评价指标体系英国审计委员会(AuditCommission)在2002年出台了公共部门全面绩效评价(ComprehensivePerformanceAssessment，CPA)的基本框架，并依照此框架对一级制政府和郡政府进行严格考核。CPA主要包括三个部分:一是资源利用评价(Useofresources);二是服务评价(Serviceassessment):三是市政当局评价(Corporateassessment)

。(一)资源利用评价1.财务报告指标，如年度财务报告是否依照法律设定的标准和格式建立;是否在政府网站或以其它合适方式公开财务报告和审计报告;2.财务管理指标，财政支出是否通过摘要或报告的形式进行公开、合理解释;预算过程是否有高级官员及其它相关人的充分参与和讨论等。3.财政信用指标，如财政支出是否量入为出，收支基本平衡;是否各项财务指数良好，并有真实、完整的追踪记录;所有财政活动是否均在既定的政策范围内进行等。4.内部控制指标，如重大投资项目是否实行第三方参与的风险管理;是否成立了合适的财务风险控制委员会，内部责任划分明晰;公职人员是否遵守职业道德规范和行为操守，自觉抵制欺诈与腐败等。5.投资效益指标，如成本和提供服务的范围、水平、质量等是否基本相称;重大的额外支出是否已经被识别并采取措施加以控制;是否实行了内部成本效益审查制度等。(二)服务评价1.环境服务指标，是否创造了更好的环境，环境管理是否出色，以及是否为后代保持优良环境。2.住房服务指标，市政房屋的管理与维修，为无房户、无家可归者提供住房或政策支持，以及房屋市场的调控。3.文化服务指标，机会、参与、质量和投资效益。4.消防服务指标。评价指标包括每万人之间发生的重大火灾，住宅火灾未能扩散的比例等。(三)市政当局的评价1.抱负指标。拥有明确而富有挑战性的区域及社区发展战略；2.优先发展战略指标。区域的优先发展战略明确并体现进取心、通过强有力的战略措施实现优先发展战略等；3.能力指标。如具有明晰的责任和明确的决定支持政府提供服务和改进管理、市政当局和伙伴机构具有适应变化和实现战略的能力。4.内部管理指标:（1）具有一致、严格、开放式的内部绩效管理方法;（2)市政当局和伙伴机构明确它们的行为是否偏离了预定目标（3）绩效评价信息促进了工作结果的持续不断的改进。5.成就指标。如市政当局在改进当地居民的生活质量、解决迫切问题中取得的进展;在促进经济、社会、生态的和谐发展，建设可持续发展的社区中取得的成就等。4.公共部门绩效评价实践存在问题

第一，绩效评估的技术困境；第二，评估对象的策略性行为；第三，受到官僚主义的抵抗。(1)缺乏制度法律保障。绩效评价多处于自发状态，没有相应的制度和法律保障，评价程序没有规范化，存在很大随意性。(2)评价主体具有单向唯一性的特点。不仅忽视政府内部的自我评价，还缺乏人民代表大会和民间中介机构对政府的评价。(3)评价目标不明确，长官意志明显。想不评价就不评价，而没有很好地与建立服务型责任政府这一目标联系起来。(4)评价指标体系设计不合理。过于强调增长数量，忽视对增长质量及人民生活水平的反映。(5)绩效评价技术和方法还比较落后。绩效评价仍然以定性考评为主，定量考评极为欠缺，大大影响了评价的准确性和有效性。(6)政府信息不透明，从而导致绩效评价缺乏必要