第次第章公管理的理论发展

公共管理学

（2016-2017学年第2学期）第二章

第二章公共管理的理论发展

本章重点：公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容第2章

公共管理的理论发展关键术语和复习思考题本章小结第二节现代公共管理理论的发展第一节公共行政理论的演进第二章作业课后复习题：P52-53的第1或第6题选做一题第一节公共行政理论的演进

一、公共行政理论的初创1.威尔逊的“政治—行政”二分法社会公共事务增多；政府应当明确该承担的任务；要有效率。2.韦伯的官僚制理论合理-合法化组织；要建立官僚组织-分层规文非培人3.泰勒的科学管理理论目标+标准+程序+对人的机械化控制二、传统公共行政理论的构建

1.怀特的系统化行政理论怀特(1891---1958)美国人.代表作<<行政学导论>>将公共行政学的研究对象畀定为四个方面:组织原理;人事行政;财务行政;行政法规.另外还研究了行政环境、伦理、协调等。他有四个假定：共性、基础性、科学性、重要性2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则古利克提出七项管理职能POSDCORB，厄威克进一步拓展计划,组织.人事.指挥,协调,报告,预算.3.福莱特的动态化行政管理理论

科学管理与行为科学管理理论之间的桥梁。管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作。三、传统公共行政理论的转型

1.西蒙的批评与公共政策学派的出现对行政谚语批判，对二分法中执行之前决策忽视的批判

2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起沃尔多批判的三个方面:第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；第二，沃尔多也批评了传统行政学组织范式。不能过分强调组织的共性或原则，原则实际上规定了事物应有的存在方式。另外，对非正式组织、社会情感等不能忽视第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法，这会导致无道德。HerbertA．Simon，1916～2001，行政行为：行政组织决策过程研究

DwightWaldo，1913－2000

，行政国家：美国公共行政的政治理论研究（1948）西沃之争

沃尔多在1952年第1期《美国政治科学评论》上发表了一篇题为《民主行政理论的发展》论文。

两人围绕公共行政学的学科定位、研究方法、价值取向展开了激烈的争论。新公共行政学的兴起

（以乔治弗雷德里克森为代表）（1）沃尔多的批评（2）新公共行政理论的基本内容:第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政。反对所谓理性模式，提出效率就是积极满足大众需求。第二，倡导社会公平的公共行政价值。公平就是政治权利、经济福利转向缺乏政治、经济资源支持，处于劣势的人们。第三，突破“政治—行政”二分法。应当着重研究政策决策或制定。第四，强调动态、开放的组织观念。顾客导向，应变灵活第二节现代公共管理理论的发展

一、公共选择理论(1940年代，詹姆斯布坎南)1.经济人的人性假设与公共选择（1）人是自利的、理性的、追求效用最大化的，没有理由认为人在经济市场上利己，而在政治市场上利他（2）用经济学方法和假设来统一分析人的经济和政治行为，拆除了经和政的壁垒。非市场的集体决策理论有三个规定性：集体性、规则性、非市场性（市场不能对政府、社会团体、国际、教育、环保等进行有效配置）（3）政治上交易的对象是规章、政策等公共物品，须通过集体选择来实现，其媒介是投票、利益集团、代议制、政党和政府等；主体是各利益集团；过程具有不平等性和强制性。A公共决策失失效：即公公共政策失失效原因：（1）不存在作为为政府决策策目标的公公共利益，，阿罗定理理已经证明明它只是一一个利益之之间的缔约约（2）即使存在在公共利益益，多数人人原则也使使少数人利利益被忽视视和漠视（3）信息不完完全（4）选民的短短见效应（5）选民的理理性无知：：选择成本本高而搭便便车B政府工作机机构的低效效率（1）缺乏竞争争性压力：：官僚机构构垄断公共共物品的供供给，少数数人被选举举出之后，，任命了很很多领导，，监督他们们的、选举举出的参众众两院的人人很少。（2）没有降低低成本的激激励机制（3）缺乏信息息监督C政府寻租活活动：非生产性的的追求既得得经济利益益的活动，，最原始的寻寻租是偷窃窃和盗取，，特点是利利用行政、、法律手段段改变既得得利益所有有者的产权权，将国民民收入私吞吞。2、政府规模模扩张与公公共选择政府规模扩扩张是一个个历史的过过程，西方方学者从不不同角度对对于政府规规模扩张的的成因进行行了阐述:（1）瓦格纳定定理（（2）帕金森定定律（3）公共选择择理论政府的内部部性与扩张张政府部门及及其官员追追求自身利利益或目标标（如增加加工资、提提升）而非非公共利益益或社会福福利。内部性是非非市场缺陷陷及政府失失灵的基本本原因。扩张：部门人员增增加、部门门支出增长长——原因（布坎南）在许多公共物品供供给领域，，政府既是是运动员又又是裁判；；更主要的的，政府府官员的目目标是公共共物品供给给规模的最最大化，以以增加升迁迁机会和势势力。公共选择理理论提出解解决问题的的主张包括括：第一，组织织类型的理理性选择；；第二，市场场机制与个个人选择；；第三，分权权化；第四，公共共服务组织织小规模化化；第五，自由由化。二、新公共共管理理论论克里斯托弗弗·胡德——1991年.新公共管理理的名称，，如“管理主义”、“企业化化政府”、、“后官僚僚体制模式式”、“以以市场为导导向的公共共行政”等等。因此，，新公共管管理理论与与公共选择择理论一样样，都尊崇崇市场力量量、市场作作用、市场场机制。新公共管理理与公共选选择理论不不同的是：：公共选择关关注的焦点点是政府府与与市市场场和和社社会会的的关关系系，，主主张张减减少少政政府府干干预预，，充充分分发发挥挥市市场场的的力力量量解解决决政政府府面面临临的的困困境境；；新公公共共管管理理关关注注的的重重点点仍然然是是政政府府公公共共部部门门内内部部，，主主张张通通过过引引进进市市场场机机制制来来完完善善政政府府公公共共组组织织。。新公公共共管管理理的的基基本本理理念念：：第一一，，管管理理的的自自由由化化。。由于于公公共共管管理理人人员员是是““被被制制度度束束缚缚的的人人””，，因因此此，，为为改改进进公公共共官官僚僚制制的的绩绩效效，，管管理理者者必必须须从从政政府府的的繁繁文文缛缛节节的的枷枷锁锁中中解解放放出出来来，，政政治治家家和和其其他他人人必必须须““让让管管理理者者来来管管理理””。。第二，管理的的市场化。市场取向的管管理有两个基基本概念，一一是竞争，二二是私营部门门管理的普遍遍化。因此,新公共管理理理论在其风靡靡欧美等西方方国家之时也也遭到了来自自多方面的质质疑，尤其是是，有不少学学者对作为其其思想精髓的的企业家政府府理论提出了了尖锐批评。。企业家政府理理论：1992年，改革政府——企业精神如何何改革着公营营部门盖布勒奥斯本“企业家政府理理论”的概概念：企业家政府理理论是一种旨旨在运用企业业精神，来对对政府进行重重新塑造的公公共管理理论论。“企业家政府理理论”的十十大原则：1、掌舵而不是划划桨；2、授权而不是是服务；3、把竞争机制制引入到提供供服务的过程程中；4、改革按章办办事的组织；；5、按产出而不不是按投入拨拨款；6、满足顾客的的需要，而不不是官僚的需需要；7、有企业家精神神即赚钱精神神的政府：收收益而不是小小心地花钱最最终导致浪费费；8、有预见性的的政府：预防防而不是治疗疗；9、分权的政府府：从层级制制到参与和团团队协作；10、以市场导向向的政府：通通过市场杠杆杆进行改革。。对企业家政府府的批评：查尔斯·古德塞尔教授授的十大原则则：1、政府应是由人人民通过选出出的代表来控控制的，而不不是企业家；；2、政府应该为公公共利益服务务，而不是满满足企业家的的自我；3、政府必须按照照宪法和法律律活动，而非非依据目标或或任务；4、政府应该与私私营企业的主主要股东合作作而非任何一一种合伙人；5、政府应该灵活活、富有创造造性，但同时时也必须具有有公共责任心心；6、政府活动的社社会效果固然然重要，但也也必须尊重那那些为政府服服务的雇员；7、在政府中，采采取私营企业业的管理模式式必须不违背背机会平等和和公众监督的的原则；8、简化繁文缛节节是对的，但但不能破坏基基本规范和法法定程序；9、减轻财政负担担的设想是可可行的，但不不能无视行政政工作本身对对公共开支的的要求；10、处理公共问题题应该具有创创造性，但不不能让少数人人中饱私囊。三、公共治理理理论1.公共治理理论论的兴起“政治-行政”二分法法基础上的官官僚行政发展展到20世纪70年代末，行政政效率低下、、财政支出严严重增长和公公众对政府不不信任等公共共管理问题的的日益凸显，，公共治理理理论是伴随着着西方福利国国家出现的管管理危机和市市场与等级制制的调解机制制发生的危机机，以及公民民社会的不断断发育和众多多社会组织集集团的迅速成成长，而出现现的一种新型型的公共管理理理论。西方发达国家家以治理理论论为指导，重重新调整国家家与社会、政政府与市场的的边界，关注注国家的竞争争力、政府的的合法性和公公共部门对公公众的回应力力，掀起了行行政改革的浪浪潮。2.公共治理的含含义治理是指官方方的或民间的的公共管理组织织在一个既定的的范围内运用公共权威威维持秩序和实实现公共利益益最大化，以以满足公众的的需要，治理理的目的是要要在各种不同同的制度关系系中运用权力力去引导、控控制和规范公公民的各种活活动，以最大大限度地增进进公共利益。。因此，公共治治理是一种公公共管理活动动、过程和方方式，它包括括必要的公共共权威、管理理规则、管理理运行机制和和管理方式。。3.公共治理理论论的内容作为一种新型型公共管理理理论，公共治治理理论是对对以往老的公公共行政理论论进行反思和和批判，并且且对新公共管管理理论和新新公共服务理理论之合理内内核进行整合合的结果，核心观点:是主张通过合作、协商、、伙伴关系，确定共同的的目标等途径径，实现对公公共事务的管管理。主要内容包括括：第一，公共治理是由由多元的公共共管理主体组组成的公共行行动体系；第二，公共管理的责责任边界具有有相当的模糊糊性；第三，多元化的公共共管理主体之之间存在着权权力依赖和互互动的伙伴关关系；第四，治理语境下的的公共管理，，是多元化的的公共管理主主体基于伙伴伴关系进行合合作的一种自自主自治的网网络管理；第五，治理语境下下的政府在社社会公共网络络管理中扮演演着“元治理理”角色。4.公共治理理论论的意义公共治理理论论是当代国际际社会科学领领域出现的前前沿理论之一一，它所提倡倡的一些价值值日益具有普普遍性。合作网络的治治理是一种新新型的治理模模式，强调了了治理的主体体不只是政府府一个中心，，社会的治理理是多中心，，每一个主体体都是一个中中心。合作网网络为处理公公共事务引入入了新的机制制，也为集体体行动提供了了新的途径。。因此，公共治治理理论对于于创新中国公公共管理体制制，整合公共共资源，提高高公共管理水水平，健全党党委领导、政政府负责、社社会协同、、公众参与的的社会公共管管理格局，具具有一定的借借鉴意义。四、新公共服服务理论1.新公共服务理理论的含义新公共服务理理论是以美国国著名公共管管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批批公共管理学学者基于对新新公共管理理理论的反思，，特别是针对对作为新公共共管理理论之之精髓的企业业家政府理论论缺陷的批判判而建立的一一种新的公共共管理理论。。新公共服务理理论认为，公公共管理者在在其管理公共共组织和执行行公共政策时时应该集中于于承担为公民民服务和向公公民放权的职职责，他们的的工作重点既既不应该该是为为政府府航船船掌舵舵，也也不应应该是是为其其划浆浆，而应该该是建建立一一些明明显具具有完完善整整合力力和回回应力力的公公共机机构。。2.新公共共服务务理论论的内内容第一，，政府府的职职能是是服务务而不不是掌掌舵；；协调调政策策、问问题第二，，公共共利益益是目目标而而非副副产品品；第三，，思想想上要要具有有战略略性，，行动动上要要具有有民主主性；；第四，，为公公民服服务，，而不不是为为顾客客服务务；第五，，责任任并不不简单单，公公共行行政官官员有有责任任通过过担当当公共共资源源的管管理员员，公公共组组织的的监督督者，，公民民权利利和民民主对对话的的促进进者，，社区区参与与的催催化剂剂以及及基层层领导导等角角色来来为公公民服服务；；第六，重视视人，而不不只是重视视生产率；；第七，公民民权和公共共服务比企企业家精神神更重要。。课后练习题题—、单项选择择题（选择择符合要求求的答案，，并将答案案前的字母母写在括号号内）1.提出“政治治一行政””二分理理论的人物物是（）A.威尔逊B.韦伯C.泰勒a西蒙2.组织成员对对命令的服服从仅仅是是基于领导导者个人的的感召力和和煽动力的的组织是是（ ）A.神秘化组织织B.传统组织C合理一合法法化组织D.商业组织3.第一次运用用理论的研研究方法对对公共行政政学问题进进行了系统统的研究，，首次将将公共行政政学思想系系统化、理理论化，使使之成为一一门比较完完整的学科科体系的学学者是A.福利特B.厄微克C.福莱特D.伦呐德-D-怀特4.揭示了政府府机构不断断膨胀的两两太动力：：“‘一是是官员想要要增加的是是下属而不不是对手；；二是官员员们相互之之间制造工工作”这一一理论的是是（）A.帕金森定律律B.公共选择理理论C.瓦格纳的理理论D.马斯格雷夫夫和罗斯托托的理论5.提出政府在在社会公共共网络管理理中扮演着着“元治理理”角色的的理论是（（）A.新公共管理理理论B.新公共服务务理论C.公共治理理理论D.传统的行政政管理理论论6.提出公民的的需要就像像“顾客””的需要的的公共管理理理论是（（）A.传统的行政政管理理论论B.新公共管理理理论C.公共治理理理论D.新公共服务务理论7.新公共管理理运动的矛矛头直接指指向（1A.公共经济范范式下的公公共管理实实践B.公共行政政范式下下的公共共管理实实践C.公共服务务范式下下的公共共管理实实践D.公共责任任范式下下的公共共管理实实践8.新公共管管理运动动的理论论基础主主要是()A.产权理论论、演化化理论和和公共选选择理论论B.产权理论论、交易易费用理理论和公公共选择择理论C.演化理论论、委托托一代理理理论和和产权理理论D.公共选择择理论、、委托一一代理理理论和交交易费用用理论9.英国新公公共管理理运动最最明显的的动因是是（)A.政府和社社会的需需要B.政府和财财政的需需要C.社会和经经济的需需要D.财政和经经济的需需要10.英国新公公共管理理运动初初期的改改革对象象主要是是（）A.政府内部部管理的的模式和和方法B.公共部门门私有化化C.公共服务务代理化化D.建立公共共部门和和私人部部门的伙伙伴关系系11.““新公共管管理”最最初在很很大程度度上是一一种欧洲洲现象，，其起源源可以追追溯到行行政改改革实践践中的（（）A。政治途途径B。法律途途径C管理主义义D.宪政主义义一、单项项选择参参考答案案：1A2A3D4A5C6B7B8D9D10A11C二、多项项选择题题（选择择符合要要求的答答案，并并将答案案前的字字母写在在括号内内）1新公共管理蕴蕴涵的两大管管理基本理念念是（ ）A.管理的自由化化B.管理的市场化化C管理的多元化化D.管理的政府垄垄断化2.随着政府职能能与支出的不不断扩张，公公共选择理论论提出解决问问题的主张包包括A.组织类型的理理性选择B.市场机制与个个人选择C.分权体政府D.自由化3下列学者中，，没有提及公公共治理理论论的学者是（（ ）A.詹姆斯•N•罗泽瑙（JamesN.Rosenau)B.R.罗茨（R.Rhods)C.H.西蒙（H.Simon)D.格里*斯托克（GerryStoker)4新公共服务理理论的内容包包括（）A政府的职能是是服务而不是是掌舵B为公民服务，，而不是为顾顾客服务C重视人，而不不只是重视生生产率D公民权和公共共服务比企业业家精神更重重要5公共治理关于于多元公共管管理主体之间间的关系包括括（）A.权力依赖关系系B-互动的伙伴关关系C.互相的监督关关系D.权力的层级关关系6.传统公共行政政理论的理论论建构包括（（)A.怀特的系统化化行政理论B.古利克和厄威威克的科学化化行政管理原原则C.福莱特的动态态化行政管理理理论D.公共选择理论论一、单项选择择参考答案：：1AB2ABCD3BCD4ABCD5AB6ABC三、名词解释释1.新公共行政学学参考答案：所所谓“新公共共行政学”是是相对于“传传统公共行政政学”而言的的，它是西西方行政学界界为了回应20世纪60年代末、70年代初以美国国为代表的西西方国家连连续出现的一一系列社会、、经济与政治治危机和此起起彼伏的政府府改革呼声，，特别是传传统公共行政政理论面临的的严峻挑战而而形成的一个个运用全新的的研究方法并并且强调以公公共行政的的“公共”部部分为研究重重心的公共行行政理论流派派。2.公共选择理论论参考答案：既既是一个独立立的学术领域域，又可以被被视为公共管管理中的一个个思潮或学学派。公共选选择理论运用用经济学的分分析方法来分分析集体行动动，也即非市市场的决策策，将政治与与市场放在同同一历史的大大视角下来分分析问题，认认为社会在本本质上是一种种选择过程程，个人在经经济市场上进进行私人选择择，也同样在在政治市场上上进行公共选选择。3.新公共管理理理论参考答案：新新公共管理理理论推崇私营营机构的管理理技术，认为为分权、放松松规制、委委托等是医治治公共管理机机制僵化痼疾疾的组织原则则，主张“政政府有限”，，认为必须须以市场解救救政府失灵的的现象，将私私营部门的管管理策略用于于公共部门，，以形成一一个“企业化化政府。”4.公共治理参考答案：治治理概念的基基本含义是指指官方的或民民间的公共管管理组织在一一个既定的的范围内运用用公共权威维维持秩序和实实现公共利益益最大化以满满足公众的需需要，治理理的目的是要要在各种不同同的制度关系系中运用权力力去引导、控控制和规范公公民的各种种活动，以最最大限度地增增进公共利益益。因此，治治理是一种公公共管理活活动、过程和和方式，它包包括必要的公公共权威、管管理规则、管管理运行机制制和管理方方式。5.新公共共服务务参考答答案：：新公公共服服务理理论是是以美美国著著名公公共管管理学学家罗罗伯特特•登哈特特为代代表表的一一批公公共管管理学学者基基于对对新公公共管管理理理论的的反思思，特特别是是针对对作为为新公公共管管理理理论论之精精髓的的企亚亚家政政府理理论缺缺陷的的批判判而建建立的的一种种新的的公共共管理理理论论。在在新新公共共服务务理论论家看看来，，公共共管理理者在在其管管理公公共组组织和和执行行公共共政策策时应应该集集中中于承承担为为民服服务和和向公公民放放权的的职责责，他他们的的工作作重点点既不不应该该是为为政府府航船船掌掌舵，，也不不应该该是为为其划划桨，，而应应该是是建立立一些些明显显具有有完善善整合合力和和回