操作流程与案例教材

二零一五年三月PPP操作流程与案例分析目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议PPP概念

Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。PPP概念

公私合作

公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求

利益共享

政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）

提高效率

采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式--物有所值评价

风险分担

考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。PPP的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》建立特许权经营法规建立收费机制解决联网/联合收费问题解决土地、动拆迁问题监管服务质量、价格政府市场政府投资公司与民营

企业争流量、争线路、争市场政府提供预期回报，承担

市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。PPP的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。PPP的特征政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后一定比例的资金一定比例的资金项目为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。PPP的适用范围PPP模式分类投资人承担责任小

政府承担责任大

投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOOPPP模式分类收费定价机制制（BOT/BOO/BLT）运营效率（BOT/BLT）风险结构（PPP/BOT）融资需求（BOT/TOT）财政补贴（DBT/DBOT）其它PPP模式的选择PPP有多种运作方方式，但其基基本的框架结结构如图所示示：特许经营直接协议PPP的基本框架政府授权部门门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资运作主体的确确立——设立PPP项目公司；收益保障——项目经营收益益、政府运营营补贴补、政政府服务购买买；项目再融资方式——特许经营权融资，信贷融融资、保险、、基金等；市场风险或购购买方风险分分担机制———采用诸如最最小供应量、最低购买量量、保证交通流量量、竞争性项目附附条件、审批限制等；价格机制，调调价规则；特许经营协议议——指定特许许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及及时排除行使使权利的障碍碍的义务；股东权利转让让限制——建建立灵活的、便于后期转让让的投资结构构；特许经营期末末资产处置方方式；监管安排；PPP的基本框架PPP风险管理风险识别风险评价风险分担PPP模式下风险管管理过程可分分为风险识别别、风险评价价、风险应对PPP风险管理——风险识别政治风险法律及合同风风险金融风险建设风险市场运营风险险PPP风险管理——风险识别—政治风险政府信用风险险1机制风险2政府决策与审审批风险3政府干预4公众反对5政治不可抗力力事件6PPP风险管理——风险识别—法律风险法律及监管体体系不完善法律变更第三方违约风风险税收调整合同及文件风风险12345PPP风险管理过程——风险识别—金融风险132利率风险通货膨胀风险险外汇风险PPP风险管理过程——风险识别—建设风险洛阳：市政道道路和污水处处理打包PPP项目，计划向向亚开行贷款款1亿美金。哈尔滨：既有有建筑技能改改造PPP项目，职业技技术学院职教教基地实训项项目，计划向向亚开行融资资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等PPP风险管理—风险识别—市场运营风险险收益不足长时间停工供给不足运营成本增加加1234PPP风险管理——风险应对风险分担机制制风险由对其最最有控制力的一方承担降低了风险发发生概率和风险控制成本本承担的风险程程度与所获得收益相匹配配有效调动了风风险承担方的积极性承担的风险要要有上限避免了一方承承担过多的风险分配原则执行效果PPP风险管理——风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保PPP项目的监管主主要分两个阶段：一是项目的立项项和特许经营营者选择时期期的准入监管，目的在于剔除不能实现现物有所值（（ValueforMoney）的PPP项目方案和特特许经营者，，以提高效率。二是项目建设运运营时期的绩绩效监管(包括质量、价价格、服务水水平和财务等等方面的监管管)，目的在于解决市场失灵灵、普遍服务务和绩效不符符要求等重要要问题，以保保护公众利益益。PPP政府监管准入监管的内内容一是立项监管，，制定基础设设施和公用事事业的发展规规划，考察项项目的必要性性（可采用我我国现有可行行性研究制度度），以及是是否适用于PPP模式（物有所值评评价）二是对特许经营营者选择的监监管，通过政府购买买选择一家（或几家家组成的联合合体）最优秀秀的企业授予予其特许经营营权。PPP政府监管绩效监管的内内容与主体PPP政府监管项目发起PPP运作流程PPP在国内的发展展历程第一阶段：1995年至2003年从1995年开始，在国国家计委的主主导之下，广广西来宾B电厂、成都自自来水六厂及及长沙电厂等等几个BOT试点项目相继继开展。2002年，北京市政政府主导实施施了北京市第第十水厂BOT项目目。。以吸吸引引外外商商投投资资为为主主要要目目的的项项目目操操作作理理念念，摸着着石石头头过过河河的的心心态态，，很很大大程程度度上上决决定定了了与与此此相相关关的的顶顶层层设设计计难难以以推推动动及及完完成成。。国务务院院及及相相关关部委委就就外商商投投资资特特许许权权项项目目或或与与之之有有关关的的若若干干事事宜宜发发布布规规章章或或规规范范性性文文件件：《关关于于试试办办外外商商投投资资特特许许权权项项目目审审批批管管理理有有关关问问题题的的通通知知》》（（计计外外资资〔〔1995〕1208号））、、《《对对外外贸贸易易经经济济合合作作部部关关于于以以BOT方式式吸吸收收外外商商投投资资有有关关问问题题的的通通知知》》（（〔〔1994〕外外经经贸贸法法函函字字第第89号））、、《《国国家家计计委委关关于于加加强强国国有有基基础础设设施施资资产产权权益益转转让让管管理理的的通通知知》》（（计计外外资资〔〔1999〕1684号））、、《《城城市市市市政政公公用用事事业业利利用用外外资资暂暂行行规规定定》》（（建建综综〔〔2000〕118号）。在阶段段后后期期，，建建设设部部及及各各地地建建设设行行政政主主管管部部门门开开始始在在市市政政公公用用事事业业领领域域试试水水特特许许经经营营模模式式，，合合肥肥市市王王小小郢郢污污水水处处理理厂厂资资产产权权益益转转让让项项目目运运作作中中，，项项目目相相关关各各方方对对中中国国式式PPP的规规范范化化、、专专业业化化及及本本土土化化进进行行了了尝尝试试，，形形成成了了相相对对成成熟熟的的项项目目结结构构及及协协议议文文本本，，为为中中国国式式PPP进入入下下一一个个发发展展阶阶段段奠奠定定了了良良好好的的基基础础。。PPP在国国内内的的发发展展历历程程第二二阶阶段段：：2004年至2013年2004年，建设设部部颁颁布布并并实实施施了了《《市市政政公公用用事事业业特特许许经经营营管管理理办办法法》》（（下下称称“126号令令”），，将将特特许许经经营营的的概概念念正正式式引引入入市市政政公公用用事事业业，，并并在在城城市市供供水水、、污污水水处处理理及及燃燃气气供供应应等等领领域域发发起起大大规规模模的的项项目目实实践践。这一一阶阶段段，，计计划划发发展展部部门门不不再再是是PPP模式式的的唯唯一一主主导导方方，，包包括括建建设设、、交交通通、、环环保保、、国国资资等等行行业业主主管管部部门门，，以以及及地地方方政政府府在在内内的的人人员纷纷纷披披挂挂上上阵阵。。无无论论黑黑猫猫白白猫猫，，只只要要能能够够顺顺利利捕捕获获“社会会资资本本”这只只精精灵灵鼠鼠，，似似乎乎就就是是好好猫猫。供水水及及污污水水处处理理行行业业的的成成功功经经验验，，经经过过复复制制与与改改良良，，被被用用于于更更加加综综合合、、开开放放和和复复杂杂的的项项目目系系统统，，而而不不再再限限于于一一个个独独立立的的运运作作单单元元，，项项目目参参与与主主体体和和影影响响项项目目实实施施的的因因素素也也趋趋多多元元，如如北京京地地铁铁四四号号线线和和国国家家体体育育场场两两个个项项目目。。广泛泛、、多多元元的的项项目目实实践践，，促促进进了了PPP理论论体体系系的的深深化化和和发发展展。。实实践践与与理理论论共共识识初初步步成成型型，，政政策策法法规规框框架架、、项项目目结结构构与与合合同同范范式式在在这这个个阶阶段段得得到到基基本本确确立立。。PPP在国国内内的的发发展展历历程程第三三阶阶段段：：2014年开始始中共共十十八八大大确确定定的的落落实实“允许许社社会会资资本本通通过过特特许许经经营营等等方方式式参参与与城城市市基基础础设设施施投投资资和和运运营营”改革革举措措。2014年3月，，财财政政部部副副部部长长王王保保安安在在政政府府和和社社会会资资本本合合作作（（PPP）培培训训班班上上发发表表讲讲话话，，对对推推广广PPP模式的的原因因、任任务和和方式式予以以系统统阐述述，并并提出出要从从组织织、立立法和和项目目试点点等三三个层层面大大力推推广PPP模式。。2014年5月，财财政部部政府府和社社会资资本合合作（（PPP）工作作领导导小组组正式式设立立；国家发发改委委推出出80个鼓励励社会会资本本参与与建设设营运运的示示范项项目，，范围围涉及及传统统基础础设施施、信信息基基础设设施、、清洁洁能源源、油油气、、煤化化工、、石化化产业业，且且项目目模式式不局局限于于特许许经营营。特许经经营立立法工工作的的重新新启动。PPP模式的的顶层层设计计逐步完完善，，中国式式PPP进入规范化化发展展阶段段。PPP在国内内的复复兴具体行行动2014年3月，财财政部部组织织了全全国财财政系系统干干部、、金融融机构构和大大型企企业业业务骨骨干人人员进进行PPP专题培培训班班。2014年5月26日，财财政部部成立立PPP工作领领导小小组，，王保保安副副部长长担任任领导导小组组组长长，办办公室室设在在金融融司。2014年5月8日，财财政部部干部部教育育中心心在财财政部部内部部举办办了2014年第一一期财财政改改革与与发展展论坛坛。2014年8月，江江苏省省财政政厅举举办首首批政政府和和社会会资本本合作作（PPP）试点项目目培训暨推推介会，公公布全省15个PPP试点项目。。2014年11月30日，财政部发文文公布30个PPP示范项目，，涉及供水水、供暖、、污水处理理、垃圾处处理、环境境综合整治治、交通、、新能源汽汽车、地下下综合管廊廊、医疗、、体育等多多个领域。PPP在国内的相相关政策演演进2000年，建设部部《城市市政公公用事业利利用外资暂暂行规定》2004年，建设部部《市政公用事事业特许经经营管理办办法》2005年，建设部部《关于加强市市政公用事事业监管的的意见》2005年，国务院院《关于鼓励支持和和引导个体体私营等非非公有制经经济发展的的若干意见》，即旧非公公36条2010年，国务院院《鼓励支持非公有有制经济发发展的若干干意见》2013年，国务院院《关于加强城市基基础设施建建设的意见》2014年，国家发发改委《关于发布首首批基础设设施等领域域鼓励社会会投资项目目的通知》2014年，财政部部《关于政府和和社会资本本合作模式式有关问题题的通知》2014年，财政部部《关于政府和和社会资本本合作示范范项目实施施有关问题题的通知》2014年，财政部部《关于政府和和社会资本本合作模式式操作指南南（试行））的通知》国际PPP的发展历程程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用

PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。二十世纪八十年代二十世纪九十年代二十一世纪纪以来阶段二阶段三阶段一•制定政策框框架•确立其合法法性•确立项目流流程•发展基础概概念•实施了一些些项目•开始建立了了市场地位位•引进立法性性改革•出台政策和和实践指导导性意见•建立专门的的PPP部门•优化PPP模型•不断培育市市场•向新部门拓拓展•利用新的基基金来源•建立了完整整的复杂的的系统•法律上的障障碍消除•确立了新的的PPP模型•风险分担更更为复杂、、合理化•有保证的项项目流•长期的政治治上的许可可•全方位的基基金来源•养老基金和和私人股权权基金参与与•市民服务很很多采用PPP国际PPP发展国际PPP的市场成熟曲线国际PPP的应用领域域从经济基础础设施到社社会基础设设施，从项项目业态从从硬到软，，PPP的应用在不不断扩展。。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区服务环保机构经济社会硬软经济基础设设施向工商商业界提供供关键的中中间业务，，其主要功功能在于提提高生产率率，推动自自主创新。。社会基础设设施向居民民提供基础础服务，其其主要作用用是改善他他们的生活活质量及福福利，特别别面向那些些资源贫乏乏的人群。目录PPP认识一二三PPP运作流程程解析四PPP运作的典典型案例例基础设施施项目运运作模式式建议项目发起起PPP运作流程程项目发起起PPP项目识别别项目发起起政府和社社会资本本合作项项目由政政府或社社会资本本发起，，以政府府发起为为主。(1)政府发起起。政府府和社会会资本合合作中心心应负责责向交通通、住建建、环保保、能源源、教育育、医疗疗、体育育健身和和文化设设施等行行业主管管部门征征集潜在在政府和和社会资资本合作作项目。。行业主主管部门门可从国国民经济济和社会会发展规规划及行行业专项项规划中中的新建建、改建建项目或或存量公公共资产产中遴选选潜在项项目。(2)社会资本本发起。。社会资资本应以以项目建建议书的的方式向向政府和和社会资资本合作作中心推推荐潜在在政府和和社会资资本合作作项目。。项目发起起PPP项目识别别项目筛选选政府和社社会资本本合作项项目由政政府或社社会资本本发起，，以政府府发起为为主。财政部门门（政府府和社会会资本合合作中心心）会同同行业主主管部门门，对潜潜在政府府和社会会资本合合作项目目进行评评估筛选选，确定定备选项项目。财财政部门门（政府府和社会会资本合合作中心心）应根根据筛选选结果制制定项目目年度和和中期开开发计划划。对于列列入年年度开开发计计划的的项目目，项项目发发起方方应按按财政政部门门（政政府和和社会会资本本合作作中心心）的的要求求提交交相关关资料料。新新建、、改建建项目目应提提交可可行性性研究究报告告、项项目产产出说说明和和初步步实施施方案案；存存量项项目应应提交交存量量公共共资产产的历历史资资料、、项目目产出出说明明和初初步实实施方方案。。投资资规规模模较较大大、、需需求求长长期期稳稳定定、、价价格格调调整整机机制制灵灵活活、、市市场场化化程程度度较较高高的的基基础础设设施施及及公公共共服服务务类类项项目目，，适适宜宜采采用用PPP模式式。。项目目发发起起PPP项目目识识别别物有有所所值值评评价价财政政部部门门政政府府和和社社会会资资本本合合作作中中心心会会同同行行业业主主管管部部门门，，从从定定性性和和定定量量两两方方面面开开展展物物有有所所值值评评价价工工作作。。定定量量评评价价工工作作由由各各地地根根据据实实际际情情况况开开展展。。定性性评评价价重重点点关关注注项项目目采采用用政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式与与采采用用政政府府传传统统采采购购模模式式相相比比能能否否增增加加供供给给、、优优化化风风险险分分配配、、提提高高运运营营效效率率、、促促进进创创新新和和公公平平竞竞争争等等。。定量量评评价价主主要要通通过过对对政政府府和和社社会会资资本本合合作作项项目目全全生生命命周周期期内内政政府府支支出出成成本本现现值值与与公公共共部部门门比比较较值值进进行行比比较较，，计计算算项项目目的的物物有有所所值值量量值值，，判判断断政政府府和和社社会会资资本本合合作作模模式式是是否否降降低低项项目目全全生生命命周周期期成成本本。。项目目发发起起PPP项目目识识别别财政政承承受受能能力力论论证证为确确保保财财政政中中长长期期可可持持续续性性，，财财政政部部门门应应根根据据项项目目全全生生命命周周期期内内的的财财政政支支出出、、政政府府债债务务等等因因素素，，对对部部分分政政府府付付费费或或政政府府补补贴贴的的项项目目，，开开展展财财政政承承受受能能力力论论证证，，每每年年政政府府付付费费或或政政府府补补贴贴等等财财政政支支出出不不得得超超出出当当年年财财政政收收入入的的一一定定比比例例。。项目发起起PPP项目准备备组织实施施机构按照地方方政府的的相关要要求，明明确相应应的行业业管理部部门、事事业单位位、行业业运营公公司或其其他相关关机构，，作为政政府授权权的项目目实施机机构，在在授权范范围内负负责PPP项目的前前期评估估论证、、实施方方案编制制、合作作伙伴选选择、项项目合同同签订、、项目组组织实施施以及合合作期满满移交等等工作。。考虑到PPP运作的专专业性，，通常情情况下需需要聘请请PPP咨询服务务结构。。项目组织织实施通通常会建建立项目目领导小小组和工工作小组组，领导导小组负负责重大大问题的的决策、、政府高高层沟通通、总体体工作的的指导等等，项目目小组负负责项目目公司的的具体开开展，以以PPP咨询服务务机构为为主要组组成。项项目实施施结构需需要制定定工作计计划，包含工作作阶段、、具体工工作内容容、实施施主体、、预计完完成时间间等内容容。项目发起起PPP项目准备备尽职调查查项目内部部调查项目实施机机构拟定调研提提纲，应至少从法法律和政策策、经济和和财务、项项目自身三三个方面把把握，主要包括括政府项目的的批文和授授权书、国国家、省和和地方对项项目的关于于土地、税税收等方面面的优惠政政策、特许许经营和收收费的相关关规定等；社会经济发发展现状及及总体发展展规划、与与项目有关关的市政基基础设施建建设情况、、建设规划划、现有管管理体制、、现有收费费情况及结结算和调整整机制等；项目可行性研究究报告、环境影响响评价报告告、初步设设计、已形形成的相关关资产、配配套设施的的建设情况况、项目用用地的征地地情况等。外部投资人人调查根据项目基基本情况、行业现状状、发展规规划等，与潜在投投资人进行行联系沟通通，获得潜在投投资人的投投资意愿信信息，并对各类投资人人的投资偏偏好、资金金实力、运运营能力、、项目诉求求等因素进进行分析研究，，与潜在合合适的投资资人进行沟沟通，组织织调研及考考察。项目发起PPP项目准备实施方案编编制通过前期的的调查研究究及分析论论证，完成成项目招商商实施方案案编制。招招商实施方方案主要内内容：（一）项目目概况项目概况主主要包括基基本情况、、经济技术术指标和项项目公司股股权情况等等。（二）风险分配基基本框架。。按照风险分分配优化、、风险收益益对等和风风险可控等等原则，综综合考虑政政府风险管管理能力、、项目回报报机制和市市场风险管管理能力等等要素，在在政府和社社会资本间间合理分配配项目风险险。（三）PPP运作模式PPP运作模式主要包括委委托运营、、管理合同同、建设-运营-移交、建设设-拥有-运营、转让让-运营-移交和改建建-运营-移交等。选择适合的的模式至关关重要！项目发起PPP项目准备（四）交易易结构交易结构主主要包括项项目投融资资结构、回回报机制和和相关配套套安排。项项目投融资资结构主要要说明项目目资本性支支出的资金金来源、性性质和用途途，项目资资产的形成成和转移等等。项目回报机机制主要说说明社会资资本取得投投资回报的的资金来源源，包括使使用者付费费、可行性性缺口补助助和政府付付费等支付付方式。（五）合同同体系合同体系主主要包括项项目合同、、股东合同同、融资合合同、工程程承包合同同、运营服服务合同、、原料供应应合同、产产品采购合合同和保险险合同等。。项目合同同是其中最最核心的法法律文件。。（六）监管管架构。监管架构主主要包括授授权关系和和监管方式式。授权关关系主要是是政府对项项目实施机机构的授权权，以及政政府直接或或通过项目目实施机构构对社会资资本的授权权；监管方方式主要包包括履约管管理、行政政监管和公公众监督等等。（七）采购购方式选择择采购方式包包括公开招招标、竞争争性谈判、、邀请招标标、竞争性性磋商和单单一来源采采购。项目目实施机构构应根据项项目采购需需求特点，，依法选择择适当采购购方式。项目发起PPP项目准备实施方案审审核为提高工作作效率，财政部门应应当会同相关部门及外部专家家建立PPP项目的评审机制，从项目建建设的必要要性及合规规性、PPP模式的适用用性、财政政承受能力力以及价格格的合理性性等方面，，对项目实实施方案进进行评估，，确保“物有所值”。评估通过的的由项目实施施机构报政政府审核，审核通过过的按照实实施方案推推进。项目发起PPP项目采购项目预审项目实施机机构应根据据项目需要要准备资格格预审文件件，发布资资格预审公公告，邀请请社会资本本和与其合合作的金融融机构参与与资格预审审，验证项项目能否获获得社会资资本响应和和实现充分分竞争，并并将资格预预审的评审审报告提交交财政部门门（政府和和社会资本本合作中心心）备案。。项目有3家以上社会会资本通过过资格预审审的，项目目实施机构构可以继续续开展采购购文件准备备工作；项项目通过资资格预审的的社会资本本不足3家的，项目目实施机构构应在实施施方案调整整后重新组组织资格预预审；项目目经重新资资格预审合合格社会资资本仍不够够3家的，可依依法调整实实施方案选选择的采购购方式。资格预审公公告应包括括项目授权权主体、项项目实施机机构和项目目名称、采采购需求、、对社会资资本的资格格要求、是是否允许联联合体参与与采购活动动、拟确定定参与竞争争的合格社社会资本的的家数和确确定方法,以及社会资资本提交资资格预审申申请文件的的时间和地地点。提交交资格预审审申请文件件的时间自自公告发布布之日起不不得少于15个工作日。项目发起PPP项目采购项目采购文文件编制项目采购文文件应包括括采购邀请请、竞争者者须知（包包括密封、、签署、盖盖章要求等等）、竞争争者应提供供的资格、、资信及业业绩证明文文件、采购购方式、政政府对项目目实施机构构的授权、、实施方案案的批复和和项目相关关审批文件件、采购程程序、响应应文件编制制要求、提提交响应文文件截止时时间、开启启时间及地地点、强制制担保的保保证金交纳纳数额和形形式、评审审方法、评评审标准、、政府采购购政策要求求、项目合合同草案及及其他法律律文本等。。项目发起PPP项目采购响应文件评评审项目PPP运作需建立立方案评审审小组。评审小组由由项目实施施机构代表表和评审专专家共5人以上单数数组成，其其中评审专专家人数不不得少于评评审小组成成员总数的的2/3。评审专家家可以由项项目实施机机构自行选选定，但评评审专家中中应至少包包含1名财务专家家和1名法律专家家。项目实实施机构代代表不得以以评审专家家身份参加加项目的评评审。项目发起PPP项目采购谈判与合同同签署项目实施机机构应成立立专门的采采购结果确确认谈判工工作组。按按照候选社社会资本的的排名，依依次与候选选社会资本本及与其合合作的金融融机构就合合同中可变变的细节问问题进行合合同签署前前的确认谈谈判，率先先达成一致致的即为中中选者。确确认谈判不不得涉及合合同中不可可谈判的核核心条款，，不得与排排序在前但但已终止谈谈判的社会会资本进行行再次谈判判。确认谈判完完成后，项项目实施机机构应与中中选社会资资本签署确确认谈判备备忘录，并并将采购结结果和根据据采购文件件、响应文文件、补遗遗文件和确确认谈判备备忘录拟定定的合同文文本进行公公示，公示示期不得少少于5个工作日。。公示期满无无异议的项项目合同，，应在政府府审核同意意后，由项项目实施机机构与中选选社会资本本签署。需需要为项目目设立专门门项目公司司的，待项项目公司成成立后，由由项目公司司与项目实实施机构重重新签署项项目合同，，或签署关关于承继项项目合同的的补充合同同。项目发起PPP项目执行项目公司设设立社会资本可可依法设立立项目公司司。政府可可指定相关关机构依法法参股项目目公司。项项目实施机机构和财政政部门（政政府和社会会资本合作作中心）应应监督社会会资本按照照采购文件件和项目合合同约定，，按时足额额出资设立立项目公司司。项目融资管管理项目融资由由社会资本本或项目公公司负责。。社会资本本或项目公公司应及时时开展融资资方案设计计、机构接接洽、合同同签订和融融资交割等等工作。财财政部门（（政府和社社会资本合合作中心））和项目实实施机构应应做好监督督管理工作作，防止企企业债务向向政府转移移。项目发起PPP项目执行绩效监测与与支付社会资本项项目实施机机构应根据据项目合同同约定，监监督社会资资本或项目目公司履行行合同义务务，定期监监测项目产产出绩效指指标，编制制季报和年年报，并报报财政部门门（政府和和社会资本本合作中心心）备案。。项目合同同中涉及的的政府支付付义务，财财政部门应应结合中长长期财政规规划统筹考考虑，纳入入同级政府府预算，按按照预算管管理相关规规定执行。。项目实施施机构应根根据项目合合同约定的的产出说明明，按照实实际绩效直直接或通知知财政部门门向社会资资本或项目目公司及时时足额支付付。中期评估项目实施机机构应每3-5年对项目进进行中期评评估，重点点分析项目目运行状况况和项目合合同的合规规性、适应应性和合理理性；及时时评估已发发现问题的的风险，制制订应对措措施，并报报财政部门门（政府和和社会资本本合作中心心）备案。。项目发起PPP项目移交项目移交时时，项目实实施机构或或政府指定定的其他机机构代表政政府收回项项目合同约约定的项目目资产。项目合同中中应明确约约定移交形形式、补偿偿方式、移移交内容和和移交标准准。移交形形式包括期期满终止移移交和提前前终止移交交；补偿方方式包括无无偿移交和和有偿移交交；移交内内容包括项项目资产、、人员、文文档和知识识产权等；；移交标准准包括设备备完好率和和最短可使使用年限等等指标。项目实施机机构或政府府指定的其其他机构应应组建项目目移交工作作组，根据据项目合同同约定与社社会资本或或项目公司司确认移交交情形和补补偿方式，，制定资产产评估和性性能测试方方案。社会资本或或项目公司司应将满足足性能测试试要求的项项目资产、、知识产权权和技术法法律文件，，连同资产产清单移交交项目实施施机构或政政府指定的的其他机构构，办妥法法律过户和和管理权移移交手续。。社会资本本或项目公公司应配合合做好项目目运营平稳稳过渡相关关工作。项目移交完完成后，财财政部门（（政府和社社会资本合合作中心））应组织有有关部门对对项目产出出、成本效效益、监管管成效、可可持续性、、政府和社社会资本合合作模式应应用等进行行绩效评价价，并按相相关规定公公开评价结结果。目录PPP认识一二三PPP运作流程解解析四PPP运作的典型型案例基础设施项项目运作模模式建议PPP运作的典型型案例案例一襄樊市城市市污水治理理BOT项目襄樊市城市污水水治理BOT项目项目背景襄樊是鄂西西北重要的的交通枢纽纽和区域中中心城市，，流经襄樊樊市的汉江江就是南水水北调中线线的水源地地。从1994年开始，襄襄樊市政府府就着手开开始治理城城市污水，，保护汉江江水体水质质，解决城城市污水对对汉江环境境的污染问问题。襄樊市城市市污水治理理BOT项目包含两两个子项目目，即襄樊樊市襄城污水处处理厂（10立方米/日）BOT项目和襄樊樊市渔梁洲污水水处理厂（20立方米/日）BOT项目，于2004年开始前期期的筹建工工作，包括括厂区部分分和配套的的污水截污污管道，总总处理规模模为30立方米/日，处理后后的城市污污水能达到到《城镇污水处处理厂污染染物排放标标准》（GB08918-2002）的要求。。项目目标缓解政府投投资压力，，增强水务务建设投资资的后续能能力更换运营机机制，激发发企业活力加快污水处处理建设步步伐，配合合南水北调调中线工程程建设缓解政府投投资压力，，增强水务务建设投资资的后续能力襄樊市城市污水水治理BOT项目关键问题分分析纳入招商的的资产范围围。经财务务测算，最最终确定招招商资产范范围是：渔渔梁洲项目目，将渔梁梁洲污水处处理厂预处处理设施、、厂外出水水管及清河河口泵站委委托给项目目公司运营营，项目公公司承担二二级处理设设施的建设设；襄城项项目由项目目公司负责责污水处理理厂内所有有设施（含含厂区内管管网）建设设及厂内污污水提升泵泵站及尾水水排放管道道的建设。。招商模式。。本项目采采用由投资资申请人就就污水处理理基本单价价进行竞争争报价的模模式。土地问题。。政府应确确保项目公公司在特许许经营期内内合法有效效的使用项项目场地，，项目公司司需补偿政政府前期所所发生的征征地拆迁、、有关公用用设施费用用，且项目目公司不得得以土地使使用权进行行融资及任任何处分。。项目特许经经营期限。。本项目特特许经营期期限定为25年，含建设设期和运营营期。襄樊市城市污水水治理BOT项目交易结构支付污水处处理费并经经财政支付付给授权机机构政府授权部部门政府授权机构项目公司污水处理厂厂及部分管管网社会公众投资方/联合体授权委托授权委托监督考核支付污水处处理费特许经营营协议运营维护投入资本并并完成融资及建设设提供服务进行监督特许经营权权的授权主主体是经政政府授权的的市政公用用事业管理理部门或行行业监管部部门。特许经营权权的授予对对象是由投投资者组建建的项目公公司，而不不是单个投投资者或投投资联合体体。授权机构代代表政府向向项目公司司购买污水水处理服务务并支付相相应的污水水处理服务务费，同时时履行服务务监管职能能。襄樊市城市污水水治理BOT项目投融资结构构投资者/联合体申请支付项目公司财政部门政府授权管管理部门授权监管机机构污水处理厂厂银行/银团建设期承担担连带保证证责任授权监督购买污水处处理服务根据考核结结果支付运营偿还贷款提供资金项目公司自自有资本金金比例不低低于项目投投资总额的的30%。运营期间，，对项目公公司的运营营质量进行行考核，根根据考核结结果按预先先确定的考考核细则结结算污水处处理服务费费。安排临时监监管机制。。襄樊市城市污水水治理BOT项目法律结构服务接受者者政府建筑承包商商项目公司债权人运营商商股东保险公公司承包合合同服务协协议特许协协议运营维维护贷款协协议保险协协议股东协协议襄樊市城市市污水水治理理BOT项目法律结结构《投资竞竞争人人须知知》中的有有关内内容：：1、相关关协议议的签签署主主体。。根据据襄樊樊市政政府职职能机机构设设置，，《特许经经营协协议》签署主主体为为襄樊樊市建建设委委员会会，《污水处处理服服务协协议》签署主主体为为襄樊樊市城城市污污水治治理公公司。。2、投资资竞争争保证证金。。为保保证投投资竞竞争人人严格格按照照本招招商程程序及及其在在投资资建议议书中中的承承诺履履行各各项义义务，，同时时考虑虑项目目的资资产总总量及及类似似项目目经验验，确确定投投资竞竞争保保证金金为五五百万万元。。3、评审审的组组织。。本次次招商商工作作的评评审将将按照照“公公开、、公平平、公公正””的原原则进进行，，投资资竞争争人提提交投投资建建议书书后，，成立立评审审小组组，小小组领领导由由项目目领导导小组组和相相关专专家组组成。。4、评审审因素素权重重设置置。对对投资资人提提交的的投资资建议议书实实行百百分制制评审审，要要求建建议书书中提提交四四个方方案（（技术术与运运营方方案、、财务务方案案、法法律方方案））和一一个报报价，，并根根据本本项目目的目目标设设置四四个因因素的的权重重。项目法律结结构主主要包包括：：《投资竞竞争人人须知知》、《特许经经营协协议》、《污水处处理服服务协协议》。襄樊市城市市污水水治理理BOT项目法律结结构《特许经经营协协议》中的有有关内内容：：特许经经营协协议规规定了了项目目公司司与政政府在在项目目开发发和运运营过过程中中的权权利和和责任任，确确定了了在协协议各各方中中分担担风险险的方方式和和范围围，以以及一一旦在在项目目续存存期内内发生生不测测事件件，政政府方方提供供的支支持和和各方方应采采取的的行动动。《污水处处理服服务协协议》中的有有关内内容：：本协议议是项项目公公司与与服务务接受受方/监督方方之间间的权权利义义务约约定，，主要要解决决项目目公司司运营营期间间相关关问题题。襄樊市城市市污水水治理理BOT项目风险管管理风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议环境风险公共政策及法律法规变化风险有关市政公用基础设施项目的监管政策（譬如国家或地方明确的特许权制度规定出台）涉及污水处理的土地、水务、环保标准等方面的法律法规的不利变化规定明确的补偿机制或协商谈判原则与机制招商方/投资人特许经营协议国有化风险国家决定在特许期届满前收回特许经营权，实行国有化约定国家收回特许经营权时的补偿机制，及投资人救济方法招商人特许经营协议通货膨胀风险包括电力、药剂、工资及管理费用等在内的综合物价费用的上涨调价公式招商方/投资人服务协议金融风险利率、汇率变化签订固定利率远期贷款合同，购买远期汇率产品投资人贷款协议不可抗拒的自然风险地震、台风、冰雹等造成项目停运或影响项目运转效率购买财产一切险、机器停运险等商业保险保险公司保险合同核心风险政府支付风险无法按时支付污水处理服务费明确招商人污水费来源和支出专向特征；建立污水费特别账户；按月付费、按年结算招商人服务协议非竞争性风险地方政府在邻近地区建设另一座类似处理设施的风险明确对同一区域内的竞争性项目不予审批，并作出非竞争性承诺招商人特许经营协议风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议核

心风险污水水量风险污水进水水量因为管网建设进度延后，服务区域的季节性流动导致的水量变动给予投资人水量承诺招商方服务协议污水水质风险污水进水水质浓度超过本项目的工艺处理能力作为不可抗力事件，投资人免于履约的是由招商人服务协议融资风险无法按计划的利息成本、进度和金额完成项目融资提前接触银行等融资机构，尽早开始项目评估投资人贷款协议运营风险（1）由于运营技术管理不到位，导致污水出水不达标；（2）机器维养无法达标，导致设备加速损耗，提前进入重置期；（3）厂内发生火灾等人为灾害严格运营管理，加强人员培训；定期实施资产完备性检查；投保商业保险投资人贷款协议襄樊市城市市污水水治理理BOT项目风险管管理襄樊市城市市污水水治理理BOT项目政府监监管1、监管管依据据及监监管体体系。。本项项目的的主要要监管管依据据为《关于加加强市市政公公用事事业监监管的的意见见》等相关关法律律法规规，及及监管管机构构与特特许经经营者者签署署的““特许许经营营协议议”和和“污污水处处理服服务协协议””，监监管体体系如如图所所示。。2、监管管原则则：持持续、、公正正、有有效、、透明明。3、监管管办法法：日日常监监测、、抽查查、评评估、、专项项调查查、公公众监监督等等。政府监监管行业监监管体制监监管政策策监监管管运营营监监管管国有有资资产产监监管管公司治治理结结构监监管PPP运作的的典型型案例例案例三三徐州市市自来来水总公司司PPP项目徐州市市自来来水总总公司司项目目徐州自自来水水总公公司为全民民所有有制企业，，负责责徐州州市区区自来来水建建设运运营。。PPP运作现现状:（1）徐徐州市市自来来水总总公司司的供供水能能力远远远不不能满满足城市发发展需需要；（2））新新建建水水厂厂和管管网网改改造造资资金金缺缺乏乏，新新建建60万万吨吨骆骆马马湖湖水水厂厂所所需需1.58亿亿资资金金都无法法解解决决；（3））经经营营管管理理技技术术落落后后，，日伪伪时时期期水水泥泥管管网网较较多多，，漏损损严重重。。项目目概概况况徐州州市市自自来来水水总总公公司司项项目目关键键问问题题十三三大大关关键键问问题题分分析析4、、合合理理选选用用价价值值评评估估方方法法7、、公公司司治治理理结结构构及及股股权权结结构构10、、实实行行特特许许经经营营，，完完善善行业业监监管管机机制制9、、员员工工安安置置方方案案8、、土土地地处处置置方方案案12、、保保障障供供水水安安全全，，满满足足城市市持持续续发发展展1、、明明确确改革革目标标2、、确确定定纳纳入入合作作的资资产产范范围围3、债债权权债债务务处处置置5、、合合理理设设计计交交易易结结构构确保保国国资资保保值值增增值值6、、股股权权转转让让价价款款的的合合理理分分配配13、、公开开性性竞竞争争进进入入的的问问题题11、、水水价价调调整整机机制制徐州州市市自自来来水水总总公公司司项项目目徐州首创水务战略投资人行业主管部门1.44亿现金出资80%持股派出管理代表经营管理支付价款政府经营层社会公众3600万实物出资20%持股提供供水服务公众监督行业监管授权特许经营权自来水公司国资委交易易结结构构1.82亿元元收收购购自自来来水水公公司司资资产产徐州州市市自自来来水水总总公公司司项项目目法律律关关系系徐州市国资办与投资者的合资协议关系徐州市公用事业局与合资公司的特许经营权协议关系合资公司与工程总承包商的工程建设协议关系合资公司和国内外贷款银行之间的贷款协议关系政府与合资公司的自来水价格约束关系徐州州市市自自来来水水总总公公司司项项目目法律律关关系系合资资协协议议。。由由徐徐州州市市国国资资办办与与投投资资者者就就合合作作的的资资产产范范围围、、出出资资比比例例、、未未来来合合资资公公司司的的投投资资、、管管理理、、运运营营、、双双方方的的权权利利与与义义务务等等方方面面进进行行明明确确的的规规定定，，签签订订合合资资协协议议，，是是项项目目成成立立的的核核心心部部分分。。特许许经经营营权权协协议议。。由由徐徐州州市市公公用用事事业业局局与与合合资资公公司司签签署署，，赋赋予予合合资资公公司司在在规规定定的的区区域域范范围围内内享享有有独独家家提提供供供供水水服服务务和和负负责责供供水水设设施施的的建建设设、、经经营营、、维维护护和和更更新新的的权权利利。。市市政政府府同同意意在在特特许许经经营营期期内内不不再再批批准准任任何何个个人人和和企企业业进进入入特特许许经经营营区区域域从从事事供供水水服服务务，，以以确确保保合合资资公公司司实实现现排排他他性性经经营营。。工程建设设协议。。由合资资公司与与工程总总承包商商就合资资公司未未来的扩扩建、新新建工程程分别达达成工程程承包合合同。贷款协议议。由合合资公司司和国内内外贷款款银行之之间就公公司贷款款建设水水厂项目目及担保保安排等等达成协协议。价格约束束。按《江苏省水水价调整整暂行办办法》，以市政政公用事事业局为为主体，，进行必必要的自自来水价价格调整整可行性性研究，，上报政政府及其其授权机机构，由由政府及及其授权权机构审审核，进进行相关关调整后后确定自自来水售售水价格格。目前的徐州首首创，管管理团队队优秀、、员工队队伍稳定定、经营营效益良良好，已已成为苏苏北地区区运营和和管理首首屈一指指的混合合所有制制供水企企业。基基于企业业的经营营效益、、管理能能力、业业务标准准、设施施状况等等主要方方面形成成的综合合评价，，已基本本达到国国内前20名，省内内前3名的地位位。这是江苏苏省第一个将将公用事事业企业业改革和和引进资资金同步步操作、、引进资资金最多多的项目目，圆满满实现了了国有企企业的转转制和职职工身份份的平稳稳转换。。实现了“引资资、引制制、引智智”改革革目标实现了国国有资产产的保值值增值实现了企企业改革革和职工工的平稳稳过渡实现了政政府和社社会资本本的合作作共赢徐州市自自来水总总公司项项目取得的成成效PPP运作的典典型案例例案例三南京长江二桥桥PPP项目南京长江江二桥PPP项目

南京长江二桥PPP前基本情况二桥工程于1997年10月开工，2001年3月26日建成通车。工程总投资35.7947亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元(年支付利息1.26亿元)通车两年来累计通行860多万辆，收费2.57亿元，支付利息2.19亿元。2003年起可做到逐步还贷。办公室计划工程处财务审计处开发经营处行政处罚处组织宣传处管理中心房地产开发公司旅游开发公司物业管理公司下属公司司二桥管理理机构组组织结构构图二桥管理理局（二桥公公司）机关处室室南京长江江二桥PPP项目管理