林业发展战略

中国林业发展战略

主要内容中国林业发展定位中国林业发展战略林业战略重要对策建议中国林业重点工程

森林保护大地的绿色屏障森林是大自然的卫士，是生态平衡的支柱。它能维持空气中二氧化碳和氧气的平衡，还能清除空气中的有毒有害的气体，因此被人们成为“地球之肺”。森林也是制造氧气的“工厂”。据测定，一亩森林每一天产生氧气，能满足65个人一天的需要。森林也能够吸收有害物质。一公顷的柳衫林，每天可吸收二氧化硫60公斤。森林还能保持水土。20厘米厚的表土层，如果被雨水冲刷干净，林地需要57.7万年，草地需要8.2万年，耕地是46年。而裸露的土地只要18年。这说明缺乏森林植被会使土壤侵蚀加剧。森林能涵养水源。树冠像一把张开的伞，可以截留10~20%的雨量，5万亩森林的贮水量，相当于一个100立方米的小型水库，我国一向有“山上多栽树，等于修水库”的说法。此外，树木还具有防风固沙，降低噪音等功能。沙尘中的北京1998年长江洪水肆虐的图片经历沙尘暴后的汽车—厚厚积尘全副武装，防沙尘暴党的十五大明确提出了到21世纪中叶基本实现现代化的阶段目标：“展望下世纪，我们的目标是，第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过十年的努力，到建党100年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到本世纪中叶建国100年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家”。当前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的历史发展阶段。制定中国可持续发展林业战略已是一项十分紧迫的任务。2001年6月，温家宝同志在全国林业科技大会上，从国民经济和社会发展的全局出发，提出了当前林业发展的若干重大战略问题，做出了加强林业宏观战略研究的部署。三点指示：战略的失误是最大的失误林业战略研究是中国可持续发展的战略研究，不是林业部门内部的一个规划，要从国家的角度而不是部门的角度出发。我只抓了水利和林业两项战略研究。水利战略研究在先，有很激烈的交锋，最后得出的结论是：“中国只能走节水型社会的道路”，正贯彻到国家战略中去，期待林业得出些什么。为此，国家林业局成立了项目领导小组和专家领导小组，由院士、专家领衔，开始了跨部门、多学科可持续发展林业战略研究，历时两年余。参加这项研究的包括两院院士和国家有关部门的资深专家近60人，研究队伍近300人，涉及林学、林业工程学、农学、生态学、环境学、生物学、法学、经济学和社会学等40多个学科。研究分25个专题，总报告分四册，260多万字。温家宝副总理称赞林业战略研究“有深度，有创新，有突破”。其中一些重要成果已经被中央采纳，并被写入“中共中央国务院关于加快林业发展的决定”。林业基本矛盾和主要矛盾的相互作用决定了我国林业正处在由以木材生产为主向以生态建设为主转变的新历史时期，肩负着改善生态、促进发展的双重使命。十一五"中国林业发展格局初定2005年6月9日8时36分在中国绿化基金会第五届理事会上，国家林业局局长周生贤指出，“十一五”期间林业发展基本格局已经明确，即根据不同地区林业发展的现状和影响林业发展的因素，形成以生态建设为主线、重点工程为载体、发展与保护相协调的林业发展新态势，在全国形成“东扩、西治、南用、北休”的林业发展基本格局。

周生贤在陈述最近五年中国林业所取得的变化时说，根据近年完成的四大调查监测结果显示，从１９９８年到２００３年的５年间，我国森林面积从２３．８亿亩增加到２６．２亿亩，森林覆盖率从１６．５５％提高到１８．２１％，活立木蓄积量从１２４．９亿立方米增加到１３６．２亿立方米，相当于五年中林业为每个中国人增加了一立方米木材。

周生贤阐述了“东扩、西治、南用、北休”的林业发展基本格局，“东扩”就是要在沿海地区和东部、中部平原，大力加强沿海防护林建设，预防海洋灾害对沿海地区的不良影响。建立高效的农田防护林体系，适度发展用材林和经济林，并促进林业向农区、城区和下游产业延伸，扩展林业发展的领域和空间。“西治”就是要在“三北”、西南和青藏高原等地区，加强生态保护的同时，加大对风沙源区、大江大河源区和高寒地区的生态治理，增加林草植被，改善生态。“南用”就是要在南方集体林区，发挥地域和机制的优势，推进用材林、工业原料林和经济林等商品林基地建设，发展林纸一体、木材加工、林产化工等林业产业。“北休”就是要在东北林区，充分利用“东北振兴战略”实施的契机，加强天然林保育，推进天保工程纵深发展，让林区继续得到休养生息。这一历史性转变以六大林业工程的全面启动，以及森林生态效益补偿制度开始实施为标志天然林资源保护工程退耕还林还草工程京津风沙源治理工程三北和长江中下游地区等重点防护林工程野生动植物保护及自然保护区建设工程重点地区速生丰产用材林基地建设工程这些工程是对原有十七个林业工程项目的系统整合，覆盖全国97%以上的县，规划造林任务超过11亿亩，工程规划总投资达7300多亿元，堪称“世界生态工程之最”。2、中国林业的五大转变中国是世界上最大的发展中国家，也是世界林业大国。作为一个对世界生态环境建设负责任的大国，必须适应世界林业发展的客观规律和新世纪加强生态建设的时代需求。全球可持续发展潮流和国际林业进程，从某种意义上讲，预示着新世纪我国林业的发展方向。即以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。转变一：以木材生产为主向以生态建设为主的转变这是对新时期林业的定性定位和指导思想进行重大调整，林业认识上的巨大飞跃。这一转变是其它几个转变的核心和根本，其他转变是推动这一转变的重要力量。转变二：以采伐天然林为主向以采伐人工林为主的转变天然林在调节气候、涵养水源、保持水土、保护生物多样性、维持生态平衡等方面，具有人工林所无法比拟的重要作用，是无可替代的可再生资源。我国的天然林大部分处于大江大河的源头，在维护国土生态安全方面发挥着巨大的作用，保护这些宝贵的天然林资源刻不容缓。要保护我国的天然林资源，必须加大人工林培育，逐步实现由采伐人工林代替采伐天然林，解决木材供需矛盾，真正保护好天然林。转变三：由毁林开荒向退耕还林的转变毁林开荒在中国延续了几千年，1999年，国家抓住有利时机，做出了以粮食换生态，实施退耕还林工程的重大决策，启动了这一历史性转变。实施退耕还林，恢复以森林为主体的植被，从近期看，又是调整农村产业结构，增加农民收入的有效途径；从长远看，是治理水土流失和土地沙漠化的根本措施。转变四：由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的转变长期以来，人们无偿使用森林的生态效益，森林经营者得不到价值回报。这一转变，有利于调动森林经营者营林护林的积极性，解决林业发展的动力问题；同时也使森林生态效益进行市场交易成为可能，建立起新时期林业发展的良性循环机制。转变五：实现由部门办林业向社会办林业的转变六大林业工程的启动，使林业成为一项民众参与程度高、各方面大力配合和支持的社会性工程。调动一切积极因素，动员全社会力量共同参与，促进林业的持续快速健康发展。五大转变是我国林业发展史上的重大转变，是新时期我国林业发展阶段特征的集中体现和总体要求，是顺利实施六大工程、加快林业发展的可靠保证。其中最根本的转变是以木材生产为主向以生态建设为主的转变。3、中国林业发展的定位综上所述，从林业的历史和现实中正在发生的转变，以及世界林业的发展趋势，中国林业在当前及相当长的一个历史阶段的定位应有一个根本性的变化。林业是经济和社会可持续发展的重要基础，是生态建设最根本、最长期的措施。必须把林业建设放在更加突出的位置：在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。第二节

中国林业发展战略

第一部分总体战略思路一、战略思想21世纪上半叶中国林业发展战略思想：确立以生态建设为主的林业可持续发展道路；建立以森林植被为主体的国土生态安全体系；建设山川秀美的生态文明社会。简称“三生态”林业战略思想林业发展战略思想的核心是“生态建设、生态安全、生态文明”。“三生态”战略思想的相互关系生态建设是生态安全的前提生态安全是生态文明的基础和保障生态文明是生态建设和生态安全所追求的最终目标“三生态”的具体内涵可以界定为：生态建设为主，走林业可持续发展道路是根据新时期经济社会发展对林业主导需求的变化，实现可持续发展目标而提出的全新林业发展思路。体现了林业对社会的适应。生态安全是国家安全的重要组成部分，是维系一个国家经济社会可持续发展的基础。我国是一个多山的国家，森林资源匮乏，生态环境脆弱。林业生态体系是国土安全体系的主体。生态文明是全面建设小康社会和可持续发展的重要标志，也是先进文化的重要象征。从原始文明、农业文明、工业文明到生态文明。生态文明是生态良好，社会经济发达，物质生产丰厚的基础上所实现的人类文明高级形态。建设山川秀美、人与自然和谐相处的生态文明社会，要求人们价值观念、发展方式、消费方式的生态化。这一新的战略思想，体现了对传统林业发展观和森林价值观的深刻变革。建国以来，我国客观上走了一条以木材生产为中心，以牺牲森林生态、社会效益为代价的发展道路。二、战略方针严格保护，积极发展，科学经营，持续利用严格保护天然林、野生动植物以及湿地等典型生态系统；积极发展人工林、林产品精深加工、森林旅游等绿色产业；高新技术与传统技术相结合，加强森林科学经营；实现森林木质和非木质资源以及生态资源的持续利用。（一）严格保护天然林、野生动植物以及湿地等典型生态系统通过严格保护，积极培育，保育结合，休养生息，加快天然林以木材利用为主向生态利用为主转移的步伐，实现天然林资源有效保护与合理利用的良性循环。近期以保护为主，让天然林休养生息，尽快扭转天然林生态系统处于逆向演替的局面，森工企业完成战略性转移；中期以培育为主，利用封山育林、人工造林等措施，促进天然林生态系统的恢复和加速其顺向演替的进程。与此同时，提升林区经济结构和产业结构，积极培育林区后续产业，适度利用林内资源；长期以合理利用为主，完善保育体系，实现森林生物多样性愈益丰富、森林生态系统良性循环和生态产业健康发展、森林资源可持续经营。加大野生动植物资源、湿地等典型生态系统的保护及发展。大力开展珍稀濒危野生动植物种专项保护工程。以就地保护为主、迁地保护为辅，保护、恢复和扩大野生动植物栖息地，显著提高我国生物多样性保护的规模、水平和成效。（二）积极发展商品林等绿色产业以商品林的大发展带动林业产业的大发展，以林产加工业的大发展带动森林资源培育业的大发展，以森林旅游业的大发展带动森林服务业的大发展，满足经济社会发展和人们生活对森林产品及服务日益增长的需求。在立地条件好，不会造成水土流失的地区，结合区域特色，建立产业带。加快速生丰产林建设步伐，逐步实现以采伐天然林为主向采伐人工林为主的转变。积极培育工业原料林、经济果木林、竹藤花卉等商品林。大力发展林产品的精深加工、林浆纸一体化以及可再生、可降解的木质及非木质新型复合材料，提高森林资源综合利用率，实现国内林产品供需平衡。加速推进森林旅游等服务业的发展（三）科学经营，实现森林木质和非木质资源以及生态资源可持续利用按照分类经营和比较优势原则，采取定向培育，高新技术与传统技术相结合，加强森林科学经营，实现木质和非木质森林资源以及生态资源的可持续利用。林业可持续发展的基础是森林资源的可持续经营。21世纪的林业发展趋势是森林可持续经营，保障森林三大效益可持续协调发挥。保护是为了更好地利用科学合理地利用，能有效地促进保护。三、战略布局根据新的林业战略思想和方针的指导，在以往林业建设成效的基础上，进行林业生产力结构、布局的重新配置，形成以重点工程为中心，生态建设主线突出的林业生产力布局。总体布局以六大林业工程为框架，构建“点、线、面”结合的全国森林生态网络体系，实现森林资源在空间布局上的均衡、合理配置。以全国城镇绿化区、森林公园和周边自然保护区及典型生态区为“点”以大江大河、主要山脉、海岸线、主干铁路公路为“线”以东北内蒙古国有林区，西北、华北北部和东北西部干旱半干旱地区，华北及中原平原地区，南方集体林地区，东南沿海热带林地区，西南高山峡谷地区，青藏高原高寒地区等七大区为“面”（二）区域布局1、东北林区以实施天然林保护工程为契机，促进林区由采伐森林为主向管护森林为主转变，通过休生养息恢复森林植被2、西北、华北北部和东北西部干旱半干旱地区实行以保护为前提、全面治理为主的发展策略。以实施防沙治沙工程和退耕还林工程为核心，严格保护现有森林植被3、华北及中原平原地区发展混农林业或种植林业4、南方集体林地区主要任务是有效提高森林资源质量，建设优质高效用材林基地、经济林基地、水果产业。5、东南沿海热带林地区的主要任务是在保护好热带雨林和沿海红树林资源的前提下，发展具有热带特色的商品林业在策略上主要实施天然林保护工程、沿海防护林工程和速生丰产用材林基地建设工程。在适宜的山区和丘陵地带大力发展集约化速生丰产用材林、热带地区珍稀树种大径材培育林、热带水果经济林、短伐期工业原料林，尤其是热带珍稀木材和果品，发展木材精深加工和林化产品。6、西南高山峡谷地区的主要任务是建设生态公益林，改善生态环境确保大江大河生态安全7、青藏高原高寒地区主要任务是保护高寒高原典型生态系统四、战略目标及任务目标到本世纪中叶，基本建成资源丰富、功能完善、效益显著、生态良好的现代林业，最大限度地满足国民经济与社会发展对林业的生态、经济和社会需求，实现我国林业的可持续发展。力争到２０１０年，使我国森林覆盖率达到１９％以上，大江大河流域的水土流失和主要风沙区的沙漠化有所缓解，全国生态状况整体恶化的趋势得到初步遏制，林业产业结构趋于合理；到２０２０年，使森林覆盖率达到２３％以上，重点地区的生态问题基本解决，全国的生态状况明显改善，林业产业实力显著增强；到２０５０年，使森林覆盖率达到并稳定在２６％以上，基本实现山川秀美，生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。——“中共中央国务院关于加快林业发展的决定”五、战略途径中国是最大的发展中国家，林业建设的任务是长期而又十分艰巨；另一方面，经济社会发展对林业的迫切需求，又不允许我国再继续走世界多数发展中国家生态环境先破坏、后治理，边破坏、边治理的老路。中国林业发展战略途径以六大林业工程为载体，以科技创新为先导，以体制改革为动力，推动林业跨越式发展，使之从以木材生产为主跨入以生态建设为主的新阶段，最终实现中国林业的可持续发展。第二部分重大战略性问题项目进行了全方位、深层次、宽领域、开放式的宏观战略研究。围绕新时期林业发展亟待解决的重大问题，主要研究成果集中体现在六个方面。增加森林资源总量，实现国家生态盈余。改善生态环境，实现生态盈余，必须建立在森林资源总量保证、布局均衡、结构合理的基础上，以区域林业的协调发展促进全国林业的可持续发展。森林资源总量要达到一定面积提高森林植被质量充分发挥森林天然群落特有的生态效能以林业重点工程为框架，构建“点、线、面”结合的森林生态网络体系，实现森林资源在空间布局上的均衡、合理配置。恢复和重建退化生态系统，保障国土生态安全我国生态系统的退化主要表现为天然林资源减少和质量下降、荒漠化扩大、水土流失加剧、湿地萎缩等。退化生态系统的恢复和重建是一项长期而艰巨的工作，事关国土生态安全。天然林退化生态系统的恢复和重建，要严格保护，积极培育，保育结合，休养生息，实现资源有效保护与合理利用的良性循环。荒漠化防治要以防为主，保护优先，积极治理，合理利用，恢复植被，协调发展。保护和恢复退化湿地资源，要重点实施退田退牧还湖、还泽、还滩、还草。保护生物多样性，维持生态平衡建立和完善各级各类自然保护区是保护生物多样性的重要手段。对湿地类自然保护区，要以保护自然湿地为主，辅以对湿地进行示范性生态恢复、重建，建立健全相关法律制度，保护和恢复湿地生物多样性及栖息地；对野生动植物类保护区，要加强野生动植物栖息地的保护、恢复和扩大，实现濒危重要种质资源的充分保存与典型生态系统的有效保护，维护和丰富森林生物多样性。发挥森林植被水文功能，合理配置生态建设用水过去只有生产用水、生活用水，现在提出生态用水。要充分发挥森林植被在涵养水源、调节水量、改善水质中的重要作用将林业生态建设用水（生态用水）纳入国家用水结构，分区安排生态用水规模，保证生态用水占全国水资源总量的比例达到30%以上，特别是西北等生态环境脆弱地区，生态用水的比例应达到50%以上。同时，要建设为森林植被生态用水需求提供生态服务的水利配套设施。加快农村林业发展，有效解决“三农”的问题发展农村林业是解决“三农”问题的有效途径，实施退耕还林还草将极大地促进农村林业的发展。退耕还林到期之后怎么办？根本问题是机制问题，如补偿问题、产权问题。退耕还林还草要以恢复林草植被、治理水土流失为重点，与生态移民、能源建设、农业产业结构调整、乡村发展相结合，完善相关政策，逐步建立长期稳定的生态效益价值补偿机制，确保“退得下，还得上，稳得住，不反弹”。林业区域布局与农业区划相结合，发展区域间优势互补的农林复合经营和特色林业，发挥林业的产业功能效益。发展现代林业产业，增强林业综合实力商品林的大发展促进林业产业的大发展，以林产工业的大发展带动资源培育业的大发展，以森林旅游业的大发展带动森林服务业的大发展。加强用材林、名特优经济林、竹藤、花卉等以森林资源培育为基础的第一产业；调整、巩固和提高以木竹加工、木浆造纸、林产化工和森林食品精深加工等为重点的第二产业；积极发展以森林旅游为重点的第三产业及林区多种经营，重点加强森林公园、自然保护区以及国有林区、国营林场内的旅游基础设施建设与服务。第三节

林业战略重要对策建议

为了使我国林业尽快走上可持续发展的道路，我们必须从实际出发，解放思想，与时俱进，对制约林业发展的体制、机制和政策进行重大调整和改革，尽快建立并不断完善适应社会主义市场经济和林业自身发展规律的管理体制、运行机制和保障体系。深化林业体制改革，增强林业发展活力。实行林业分类经营，对公益林业和商品林业实行不同的经营管理体制；改革国有林区管理体制，实行林业行政主管部门、国有森林资源经营机构、林业企业“三权分离”的运行机制，进行林业企业重组；进一步完善林业产权制度，改革和完善林木采伐限额制度，维护经营者的合法权益。建设以公共财政为主的林业投入机制建立稳定的以各级公共财政投入为主的林业投入体系，加大公共财政预算对林业生态建设和其它公益性事业的支持力度；开展森林资产价值核算，逐步建立绿色GDP体系，将生态建设指标列入国民经济和社会发展重要指标；对林业实行轻税赋政策，改革育林基金征收管理制度，切实减轻林农负担，加大对贫困地区中央财政转移支付力度，加强对林业发展的金融支持。建设有中国特色的林业法治体系加强法治建设，抓紧制定天然林保护、湿地保护、林业重点工程建设等法律法规；加大执法力度，严格森林和野生动植物资源保护管理；搞好林业普法工作和生态道德教育，加大林业执法监管力度。强化科教兴林发展新知识、新理论、新技术和新技能。如生态效益计量等。新的规程、规范全面依靠科技进步和提高劳动者素质。动员全社会力量办林业广泛动员社会力量参与林业建设，鼓励各种社会主体投资发展林业；采取承包租赁、股份合作等多种形式，放手发展非公有制林业，进一步明确非公有制林业的法律地位和相关政策；简化商品林采伐管理程序，培育和规范活立木市场；推进农业和农村经济结构战略性调整，增加农民收入。加快推进我国林业国际化进程积极应对经济全球化的挑战，充分利用两种资源、两个市场，加强海外林业开发，增加高附加值林产品出口份额，全面提高林业的国际竞争力；积极开展森林认证，加强林业可持续发展的能力建设；认真履行相关国际公约，重点加强生态保护领域的国际交流与合作，进一步扩大林业对外开放。中国林业重点工程天然林保护工程“三北”、长江中下游等防护林工程退耕还林还草工程环北京地区防沙治沙工程野生动植物保护及自然保护区建设工程速生丰产用材林基地建设工程天然林资源保护工程1998年开始试点，2000年12月全面启动了全国的天然林资源保护工程。2001-2010年为第一期，涉及17个省（自治区、直辖市）734个县（市、区、旗）167个森工局，造林任务共1273.13万公顷。总投资：1000多亿元。目的：解决这些区域天然林资源的休生养息和恢复发展问题。建设内容：全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林采伐；大幅度调减东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量；保护好其他地区的天然林资源资料：我国天然林按其退化程度可以大致分为原始林、过伐林、次生林和疏林。我国现有原始天然林约1400万公顷，主要分布在自然保护区及人为活动尚未到达的深山区。过伐林一般是由原始林强度择伐后残余的林分，这种林分缺少目的树种，林分结构不尽合理，但仍具有较好的防护功能，有希望较快地恢复到原始林状态。我国目前约有1400万公顷过伐林。原始林经过反复破坏或严重破坏后可能变成疏林或无林地。我国目前有1800万公顷疏林，植被恢复较困难，其生态功能显著降低。在自然状态下，疏林有两种可能的演化前景：一种是由于植被反复大面积破坏造成立地条件退化，这种地区在相当长的时期内都难以恢复原生植被；另一种是在条件较好地区较小面积疏林，由天然更新而形成次生林。我国有次生林约5900万公顷。次生林一般由先锋树种组成，郁闭度较低，大多丧失原始林的森林环境，生态稳定性和生态功能差。如果没有人为干预，依靠森林自身的演替，次生林恢复较好的群落结构，需要几十年到近百年，恢复到原始林则需要更长的时间。第五次全国森林资源清查统计，全国天然林面积10696.54万公顷，占全国森林面积的69.92%；天然林蓄积：90.73亿m3，占森林蓄积总量的89.96%。我国天然林资源的分布退耕还林还草工程我国林业建设史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂、群众参与度最高的生态建设工程。目的：解决重点地区的水土流失问题。主要是将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地停止耕种，本着宜林则林，宜草则草的原则，恢复林草植被。自1999年在四川、陕西、甘肃3省率先启动退耕还林工程试点，2002年在全国中西部25个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团全面启动，涉及1887个县（市、区、旗）。基本思路：退耕还林、封山绿化、以粮以赈、个体承包。“三北”和长江流域等防护林体系建设工程主要解决三北地区的防沙治沙问题和其他区域各不相同的生态问题。三北防护林体系建设工程是在生态环境最为恶劣、建设条件最为艰苦、经济欠发达的地区进行的一项范围广、周期长、规模大的工程，在西部大开发战略中具有重要的战略和基础地位。工程涉及三北地区13个省（区、