05 第5章 城市政策过程-城市管理学

城市管理学杨宏山编著第5

章城市政策过程21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学重点问题公共政策的概念内涵公共政策的特征和功能政策过程的主要环节政策议程的两种形式政策有效执行的前提公共政策评估的分类21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1公共政策的含义1.政策科学的发端1951年，《政策科学：范围和方法的最近发展》一书被视为政策科学诞生的标志。美国的“政策科学运动”21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.1

政策科学的兴起5.1公共政策的含义2.政策科学的特征（1）政策科学充分利用迄今为止人类所创造出来的各种科学知识和方法，这种跨学科综合性研究有助于将社会科学知识与解决社会问题更加紧密地联系起来。（2）政策科学以公共政策为研究对象，以改进政策系统、提高政策质量和执行效果为追求目标，不是纯理论和基础研究，而是具有很强实践性的应用性学科。（3）政策科学不仅是描述性学科，而且具有明确的价值取向和价值判断。政策分析不仅关心事实描述，而且关心价值判断。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.1

政策科学的兴起5.1公共政策的含义3.政策科学的发展政策科学自从诞生以后，迅速走过了一条学科化——组织化——产业化的发展之路，并从其发源地美国很快传播到其他国家，成为当代社会科学中的一门显学。近年来，在中国，公共政策领域的学术团体、学术杂志和学术活动也快速兴起并发展起来，已经成为公共管理研究的新景象。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.1

政策科学的兴起5.1公共政策的含义1.国外学者的概念界定哈罗德·拉丝韦尔&亚伯拉罕·卡普兰托马斯·戴伊詹姆斯·安德森戴维·伊斯顿21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.2

公共政策的概念5.1公共政策的含义2.中国学者的概念界定具有代表性的定义有：（1）公共政策“是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”

（2）公共政策“是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南”

21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.2

公共政策的概念5.1公共政策的含义2.中国学者的概念界定具有代表性的定义有：（3）公共政策“是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”

（4）“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程所产生的策略”21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.2

公共政策的概念5.1公共政策的含义3.公共政策的概念内涵公共政策是公共权力部门经由政治过程所选择和制定的正式行动规则。公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施（激励和惩罚）机制，界定人们的行为选择空间，规范人们之间的相互关系，从而减少社会环境中的不确定性，减少社会行为的交易费用，保护个人自由和财产权利，促进社会合作与发展。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.2

公共政策的概念5.1公共政策的含义1.公共政策是对社会利益的权威性配置2.公共政策具有明确的价值目标导向性3.公共政策的制定需经由一定的政治过程4.公共政策表现为一系列正式的行为规则21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.3

公共政策的特征5.1公共政策的含义1.目标导向功能2.利益分配功能3.行为调控功能4.冲突化解功能21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.1.4

公共政策的功能5.2公共政策的制定1.政策过程的概念所谓政策过程，即某一既定的公共政策在其整个“生命周期”中所经历的功能性时期或阶段。根据拉斯韦尔的界定，政策过程即某一既定的公共政策被提议、检验、执行以及最后被终止的程序。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.1

政策过程的含义5.2公共政策的制定1.政策过程的概念政策学者加里·布鲁尔提出，政策过程大体包括以下六个阶段：创始（initiation）、预评（estimation）、选择（selection）、执行（implementation）、评估（evaluation）、终止（termination）。这六个阶段之间可能存在着相互融合，每一个阶段都有单独存在的价值。政策过程框架的提出，大大拓展了政策科学的研究视野。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.1

政策过程的含义5.2公共政策的制定2.政策过程的流程（1）政策问题的确认（2）政策议程的建立（3）政策目标的确定（4）备选方案的提出（5）政策方案的评估（6）政策方案的选择（7）政策方案的执行（8）政策效果的评估（9）政策内容的调整（10）政策内容的终结21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.1

政策过程的含义5.2公共政策的制定1.政策制定的主体称公共政策主体，是指直接或间接参与公共政策制定的个人、团体或组织。它可以分为官方决策者和非官方决策者：官方决策者是指那些具有制定公共政策合法权力的个人、团体和组织非官方决策者，是指那些参与了公共政策制定过程而自身却不拥有制定公共政策合法权力的个人、团体和组织21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.2

政策制定的含义5.2公共政策的制定1.政策制定的主体西方国家城市管理的官方决策者，主要包括议会、行政机关和法院。当代中国城市管理的官方政策制定主体主要有执政党、人民代表大会、行政机关和司法机关。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.2

政策制定的含义5.2公共政策的制定2.政策制定的过程社会问题主要通过如下途径进入政策议程：（1）政治领导人；（2）危机或者引人注目的事件；（3）抗议活动；（4）大众传播媒介。一般而言，社会问题进入政策议程有两种最基本的形式：（1）公众议程，是指某个社会问题引起了公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决；（2）政府议程，是指某些社会问题已经引起了决策者的深切关注，他们感到必须采取一定的行动，并把这些问题列入政府的议事日程。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.2

政策制定的含义5.2公共政策的制定2.政策制定的过程位阶较高的公共政策，需经议会讨论通过；位阶较低的公共政策，则由领导决策会议讨论通过，由行政首长签署发布。现代法治国家在议会立法过程中遵循三读程序，此外，立法听证制度、决策咨询制度、政务信息公开制度、公民参与制度、社会协商制度等，都是政策合法化的有效制度安排。政策合法化实际上渗透于政策制定过程的各个环节。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.2

政策制定的含义5.2公共政策的制定3.公共政策的类型（1）元政策，即制定政策的政策，是规范与引导政策制定行为本身的准则与指南。元政策决定着哪些组织和个人按照怎样的程序、原则和方法制定政策，涉及整个政策过程和政策系统。（2）基本政策，是指制定政策的基本指导方针，它规范了在一定时期内制定具体政策所应遵循的基本态度、基本假设和指导原则。（3）具体政策，是指针对具体社会问题所制定的解决办法和行为准则。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.2.2

政策制定的含义5.3公共政策的执行政策执行是政策过程中的重要环节，是指通过各种措施和手段作用于公共政策对象，将政策目标转化为现实结果的行动过程。为了实现政策目标，政策执行需要建立一定的组织结构，并运用各种政策资源和具体行动，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等方式和手段，把政策内容转变为现实结果。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.3.1

政策执行的含义5.3公共政策的执行（1）执行目标的导向性（2）执行方式的务实性（3）之性行为的法治性（4）执行过程的动态性（5）执行手段的多样性21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.3.2

政策执行的特点5.3公共政策的执行公共政策执行的主要环节：（1）政策颁布（2）实施准备（3）政策宣传（4）政策实验（5）全面推行21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.3.3

政策执行的程序5.3公共政策的执行（1）高质量的公共政策（2）必要的组织保障（3）必要的执行资源（4）恰当的执行方法（5）有效的沟通和协调（6）有效的监督和控制21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.3.4

政策有效执行的前提5.4公共政策的评估公共政策评估是对已经付诸实施的公共政策的得失作出的评价和估量，以判断公共政策实现预期目标的程度、被有效执行的情况以及带来的政策效应和影响。广义的政策评估，不仅包括对政策执行的评估，还包括对政策方案的评估。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.4.1

政策评估的含义5.4公共政策的评估从评估机构的地位看，政策评估分为内部评估和外部评估。内部评估是由政府内部的评估者实施的评估。外部评估是由政府之外的评估者实施的评估。从评估的活动形式看，政策评估分为正式评估和非正式评估。正式评估是指事先制定完整的政策评估方案，由专门的评估者进行的评估。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.4.1

政策评估的含义5.4公共政策的评估（1）了解公共政策的内容和背景（2）确定公共政策的利益相关方（3）界定公共政策目标（4）设计政策评估方案（5）公共政策评估的实施21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.4.2

政策评估的过程5.4公共政策的评估政策评估将政策执行情况及执行中遇到的问题等信息，反馈给政策制定者和执行者，可以及时调整和优化政策方案，改进政策执行行为，提高政策执行效果。政策内容的调整是根据政策执行评估的结果，对公共政策进行调整和修正，以更好地实现政策目标。在政策调整问题上，存在着建构的秩序和自发的秩序两种思路。自发的秩序以经验事实为基础，它认为，不断丰富的实践经验将使人们有机会发现既定公共政策的不妥之处，并在不断试错和学习过程中发现更为有效的公共政策。建构的秩序以抽象的逻辑原则为基础，它热衷于进行大规模的政策体系建构。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.4.3

政策内容的调整5.4公共政策的评估这里所探讨的政策调整，在秩序观上显然属于自发的秩序。在自发的秩序看来，每一次政策调整只是通过点滴建设来改进以前的公共政策，而不是要刻意去追求最佳的公共政策，不是彻底否定现有的公共政策。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.4.3

政策内容的调整5.4公共政策的评估政策内容终结是政策过程的最后环节，是指决策者在对某项公共政策进行评估后，认为没有再继续执行的必要，而采取措施停止执行该项公共政策的行为。公共政策终结，主要是终止那些过时、多余、不必要或无效的公共政策。政策终结发生在政策执行评估之后。有两种情况可能导致政策终结：一是通过政策执行评估，发现政策目标已经实现，特定社会问题已获解决，既定政策已经成为多余的摆设，没有继续执行的必要性；二是通过政策执行评估，发现某项政策处于无效或失败状态，无法解决实际存在的政策问题，需要制定新政策取而代之。政策终结的方式多种多样。主要有替代、合并、分解、缩减四种。21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学5.4.4

政策内容的终结关键术语公共政策政策科学社会利益利益分配政策过程