教育政策执行模式

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在教育政策执行走向市场化、社会化的前提下，仍然由教育行政机构独自承担教育政策的执行任务，必然导致教育政策执行系统层级设置与部门增多。教育政策执行的官僚组织模式实际上是教育事业由政府包揽一切，本来应该由非政府社会公共组织承担的一些教育社会化的管理职能也全部由政府和教育行政部门承担下来，必然使教育行政机构臃肿、人浮于事。教育资源浪费严重等随着社会主义文明程度的提高，教育管理的范围日益广泛，任务更加繁重，专业分工更加细密，但是教育政策执行主体的单一化使政府的管理机构越来越臃肿，工作效率越来越低。在权力高度集中、统一行使的教育政策执行的官僚模式中，政府是惟一的公共教育的生产者和提供者。优质教育供给上无竞争性和非价格性，引发了教育政策执行人员在执行中的不计成本行为，教育经费的浪费严重。第三，教育功利性过强而公益性不足。某些教育政策执行者逐步接受了本位主义的政绩得失观念，即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益，而不是把国家利益、全局利益和长远利益作为判断政绩和领导者个人价值的标准，似乎强调集中、强调全国一盘棋的思想己不合时宜是传统计划经济的观念，是思想不够解放。于是为地方、部门、小团体争利益跃为领导者执行政策的重要目标。例如地方保护主义和部门保护主义。改革开放以来，还有一种被广泛接受的观念，就是功利主义和实用主义的价值观。把实用主义美化为“务实”，把片面追求功利看成有经济头脑。这必然带来教育政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向，而忽视了教育政策执行的社会公益性特点。3、官僚组织模式存在问题的原因分析我国正处于计划经济向市场经济的转型时期，“改革二十年间社会结构的急剧分化、不同社会力量的角逐、社会规范的片面化、新社会要素的不断生成、这些新要素与旧社会要素的尖锐对立和冲突，以及由此而导致的巨大张力的蓄积，使整个社会的进一步发展摇摆不定;各种发展潜能和发展方向的同时存在导致基本的社会安排难以定型”①，必然导致各种社会利益集团增多，社会矛盾日趋复杂，同时随着“科教兴国”理念的深入人心，教育政策成为国家管理教育事业的重要工具，因而教育政策尤其是国家制定的教育政策逐渐成为凝聚各种社会利益和矛盾的焦点，在教育政策执行过程中各种利益之间的冲突日益增多和复杂。要反思我国教育政策执行的主导性模式—官僚组织模式的问题产生的原因，必须从构成教育政策执行模式的三个因素：人、机构和制度各自存在的问题来分别进行分析。由于我国国家制定的教育政策众多，既有综合性的教育政策，也有单一性的教育政策。而研究教育政策执行模式必须结合实证材料，方能了解现实中教育政策执行存在的问题，进而分析官僚组织模式的弊端。第一，从“人”的因素分析官僚组织模式问题产生的原因(1)教育政策执行者的个人素质不高。首先，教育政策执行者的管理知识欠缺和实践经验不足。如果教育执行者本身的教育管理知识欠缺和对教育政策执行的实践经验不足，就会对教育政策认知不足，理解上就会存在偏差，而且教育执行者对政策“理解的差异是不可避免的，对一项改革的努力程度也不同。理解和努力对于有效实施都很关键。……有些人可能不喜欢一项政策，就可能会想方设法去排斥或忽视它。也可能有人喜欢一项政策的一部分，但是他们可能在实践中加以篡改以适应自己的目的。政策理解中的分歧越大，实施的结果就越可能五花八门。”①这样就会使政策执行活动带上极大的个人主观随意性，政策执行也就容易偏离预定轨道，造成政策的失真。另有些教育政策执行者缺乏较高的理论水平和政策水平，往往导致对教育政策的错误理解，从而直接造成对教育政策的错误执行。一些执行者凭经验、想当然，主观片面地理解教育政策，而不勤于学习和领会上级下达的政策，不努力寻找上级政策与本单位实际情况的结合点，从而导致教育政策的执行出现困难。以中小学教师在职培训政策执行为例，《中华人民共和国教师法》第十九条规定“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。”通过访谈中小学教师，本人发现他们都希望增加在职培训机会，以提高教学水平。尽管国家也制定了相关的农村中小学教师素质提高措施，然而中小学教师在职培训机会仍然极少。我们认为，其主要原因在于教育政策执行的领导者教育政策知识欠缺、实践经验缺乏，对中小学教师素质提高对教育事业发展的重要性认识不足，因而对于上述政策条文置若罔闻，束之高阁，从而出现以人治代替法治现象的出现，必然造成中小学教师培训政策的落空。又比如:乡村学校负债累累的问题也是广大农村中小学教师极为关注的问题。由于农村学生的学费难收齐，而教师的办公经费又不足，很多农村学校只得向私人借款维持校的止常运作。有的学校为达到“普九标准’向私人借贷修建设施，等到新学年开始就从学杂费中提取一部分支付债务。有些地方主管教育部门不顾农村的现状而要求一些小学、中学一定要达到普九标准，这无异是在让学校背负沉重的债务。更有些学校为应付上级的各种检查，花费巨额的招待费。导致农村教育的发展变得越来越艰难，有很多农村少年儿童无法得到公平的受教育机会，造成很农村少年儿童’望学兴叹’，以致不得不离开学校。农村学校的负债累累将严重阻碍农村教育的发展。上述现象均说明教育政策执行者的管理知识欠缺和实践经验不足是官僚组织模式问题产生的原因。其次，教育政策执行者对于教育政策的认同程度低。实践证明，如果教育执行者对该项教育政策的目标指向、遵循原则和内容规定等没有强烈的认同感，他们往往倾向于采取马虎、不合作等消极态度来对待教育政策执行，或者采取简化的方法执行政策，从而导致教育政策执行不力。以《中华人民共和国教师法》执行为例，该法规定:“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”，同时规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”众所周知，教师工资拖欠问题从九十年代初期就一直是一个悬而未决的问题，至于教师待遇不高以及代课教师问题等等一直是中小学教师普遍关注的焦点。笔者在调研中发现，城市和县城的中小学教师工资能够全额发放:而乡镇中小学教师工资分为三块:国家统筹部分、地方统筹部分和学校负责部分，绝大多数乡镇中小学教师只能得到上述三部分工资中的前两个部分，而在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》实行“以县为主”的基础教育管理体制之前乡镇中小学教师则只能得到国家统筹部分，而代课教师的工资仍然无法保障。通过笔者的访谈了解到，县政府主管领导对教师工资发放“以县为主”认同程度不高造成的，他们认为中小学教师工资拖欠的主要原因是我国基础教育管理体制的重心过低，导致经济欠发达地区由于地方财力有限而无法支撑庞大的基础教育教师工资支出，主张我国的基础教育管理体制应上升酬以省为主”，同时加大国家的教育经费转移支付力度，以扶持中西部贫困地区的基础教育事业。虽然有上述法律条款的规定，然而由于当地政府的相关部门，主要是县政府主管教育的领导人对上述政策认同程度不高，因而我行我素，不顾法律条款的明文规定，克扣教师工资.因此，教育政策执行者对教育政策的认同程度低是官僚组织模式问题产生的原因。最后，教育政策执行者之间缺少协调和沟通.缺乏协调是指教育政策执行者之间未能形成相互谅解、相互配合、相互支持的良好关系，在教育政策执行活动中各自为政，最终将不利于教育政策的有效执行。以中小学教师聘任制执行为例，中小学教师聘任制是教育系统适应市场经济体制对人才合理流动要求的重大人事制度改革举措。《关于基础教育改革与发展的决定》中指出“大力推进中小学人事制度改革。全面实施教师资格制度，严把教师进口关;推行教师聘任制，建立‘能出能进、能上能下’的教师任用制度。”《中小学教师聘任办法》规定了教师聘任制的原则是:按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优上岗、严格考核、合约管理。目前，中小学人事制度改革和中小学教师聘任制处于实施阶段，出现了不少新情况和新问题，有待于不断落实和完善。其中的主要问题在于教师人事调配权实质上仍掌管于各级教育行政机构的教育行政人员手中，教育行政人员与学校校长之间缺乏必要的沟通与协调，校长的人事调配权不到位，教师聘任制的执行流于形式，形同虚设。(2)教育政策执行者的个人利益膨胀、地方保护主义思想盛行。教育政策执行者具有多重社会身份。作为国家和社会整体利益的代表，教育政策执行者应当树立从国家整体利益出发去执行教育政策的思想;作为地区和部门利益的代表，教育政策执行者又会从个人自身利益和部门利益出发去理解和执行教育政策的思想.因此，在教育政策执行的过程中渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的协调、冲突和斗争。当这些利益相互协调、在方向上彼此一致时，教育政策能够得到良好的执行;但当这些利益之间彼此冲突，难以协调，且地区利益、部门利益和个人利益又得不到有效控制的时候，教育政策的执行容易出现问题，可能发生扭曲和变形。法国行政学家夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。①而美国决策学者詹姆斯·安德森则指出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”②因而，政策执行者的行为倾向也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用，甚至过去的经验也提供着在政策执行中有用的例行程序或者计划，“这些例行程序或计划可能是个人行为习惯的组成部分，或者也可能是组织成员能够得到的集体记忆(如档案等)的一部分。”③保罗·萨巴特和丹尼尔·马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看(1)初始政策制定者(中心);(2)执行层官员（外围);(3)计划指向的私人行动者(目标团体)。“尽管外围的官员很少明日张胆地违反(中心)法律，但是很多研究己表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。”①教育政策强调公平和公正，因而教育政策执行者具有鲜明的公益人的特点;而作为个人，教育政策执行者某种程度上不可避免地具有“经济人”的自利倾向，有自身的利益追求以及在这种利益驱使下的心理和行为活动。“人与动物情感上的重要区别之一，在于人类的某些欲望与动物的不同，是漫无边际的，而且不能获得完全的满足。’，②因而，教育政策执行者的自利心理和行为在政策执行过程中必然存在，就会出现谋求私利的行为，导致教育政策失真现象的出现。在某些情况下，由于违反政策有利可图，也使一部分人为了个人或小集团的利益，拒不执行政策，进行政策贪污，或者是扩大政策的适用范围，或者是行使属于上一级政府部门行使的政策执行权，从而使政策失真。比如“教育乱收费”虽然国家三令五申地出台制止政策，但是仍然有以身试法者，这主要是由于教育政策执行者想利用教育行政职权获得个人的额外收入。比如每年中考招生和高考招生，就经常报道教育行政机构人员和高中、高校招生部门人员利用各种或明或暗的手段讴骗考生和家长的事情发生。另外还存在由于利益冲突而导致的教育政策失真，即由于教育政策制定者所倡导的利益格局不利于或损害了教育政策执行者的利益，就导致教育政策执行者在教育政策执行过程中对政策决定采取有所保留或歪曲执行的情况。教育政策过程是一个系统的、动态的过程，这一过程蕴涵着利益的提出、分配、剥夺和调节。一项政策一旦付诸实施，必然会触动既定的利益格局，或者使一部分人受益，或者使一部分人受损。而政策执行者一方面是教育政策的执行人员，另一方面亦是政策调整的对象，因此，在执行者所执行的政策损害到其自身的利益时，他们便会与政策进行“博弈”，对政策执行或不力，或执行有误，或采取抵制态度，进而导致不同形式的政策失真。可以说，政策的调适利益与执行者自身利益的关联度越大，政策执行过程中因执行者原因而导致的“政策失真”的可能性也就越大。③当政策执行参与者涉及多个层级、多个部门时，由于不同层级之间、不同部门或机构执行人员之间所处位置的不同，考虑问题的角度和方式不同，对利益的要求也就不同，从而使他们在具体行动细节或目标上难以达成协议，甚至可能出现敌意。在这种情况下，他们往往会选择对自己最有利方面进行贯彻实施，而对不利于自己的政策内容进行抵制、推诱，或者是提出附加的要求，或干脆放弃执行，从而导致政策的失真.④以代课教师问题为例，尽管国家在2002年就出台了相关政策解决代课教师问题，然而中西部地区中小学代课教师问题依然十分严峻。据《南方周末》报道“甘肃省渭源县县委副书记李迎新经过调研写下了《渭源县代课教师状况调研》，这份调研报告指出，甘肃省渭源县有600余名乡村代课教师每月仅拿着40元到80元不等的工资，每月拿40元工资的又占了代课教师的}oi，部分代课教师这样的工资己拿了20年。”①代课教师干着与公办教师同样的工作，却拿着低得多的工资，必然能够减轻县级财政的压力，县级政府部门当然对此问题视而不见，实为地方保护主义思想盛行的结果。(3)教育政策的目标群体对教育政策执行的认同度较差政策目标群体，又称政策执行客体、政策对象或标的团体，是指那些受政策作用和影响而需要重新调适行为的群体，是政策直接作用和影响的对象。教育政策的有效执行，不仅依赖于教育政策执行者，也取决于教育政策的目标群体的态度，因为目标群体顺服、接收教育政策，教育政策执行的风险小，教育政策成功的可能性就大;反之，目标群体反对甚至抵制、不接收教育政策，则教育政策成功的几率就小。对于教育政策执行而言，教育政策的目标群体，也就是广大的各级各类学校的教师，他们是教育政策的最终执行者，因为目标群体的顺服程度是教育政策执行的关键因素。而目标群体的价值观和利益观的改变是教育政策执行的前提条件。而以往的教育政策研究往往将目标群体作为教育政策执行的客体而并非主体来研究的，因而忽略了目标群体本身的主体地位和主观能动性在教育政策执行中的体现。而教育政策执行过程就是作为目标群体的领导者和管理者对目标群体的实践活动的指导，而真正的教育政策执行就是目标群体的集体利益和个人利益的协调而最终对政策内容进行选择而付诸实施的过程。尽管政策的目标不尽相同，但它总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，表现为对另一部分人的指导、制约或改变。政策能否达到目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是执行者能够完全决定的事情，而在很大程度上取决于政策接受者的态度。具体说来，教育政策执行的目标群体对教育政策执行的认同程度较差主要有三个原因:一是教育政策的权威性和合法化的程度不高。教育政策是法定主体按照法定权限和法定程序制定的。“借助意识形态工具和宣传方式，说服成为了对大众实行控制的一个主要方法。”②由于其符合法律原则规定，具备了相应的合法性和权威性，因而容易获得教育政策目标群体的认同和接受，执行起来也就比较容易，成功的可能性就大。反之，如果政策的合法性、权威性差，其被接受的可能性就会降低，执行起来遇到的阻力就大，政策成功的可能性就小。二是教育政策与民众切身利益的相关度不高。教育政策总是表现为对人们利益的调整。在这种调整过程中，一部分人获得更多的利益，就意味着另一部分人相对减少了某些利益。一般说来，那些获得较多利益的人对政策持积极的态度，而那些获益较少，特别是相对利益减少的人对教育政策持消极态度，甚至产生抵触情绪。因此，教育政策受益者是教育政策实施的动力，而受损者往往会成为教育政策实施的障碍。三是教育政策的价值取向与目标群体中流行的价值观、伦理道德和信仰传统的符合程度不高。如果教育政策提出的价值目标与目标群体中流行的价值观、伦理道德和信仰传统相一致的话，教育政策就容易得到接受和执行，反之，教育政策非但不能得到接受，而且可能遭到激烈的反对。因此，为避免教育政策失败，需要缩小目标群体行为的调适量或采取渐进的方式，以利于目标群体对教育政策的顺从和接受。教师，作为教师政策执行的目标群体不同于其他教育政策的目标群体，他们的专业性与独立性，以及他们自己的教育观念与教育思想却成为制约教育政策落实的重要因素。①以中小学教师管理政策的执行为例，中小学教师管理普遍存在着忽视中小学教师的主体性地位问题，致使中小学教师对教师政策的认同度不高。主体性教育管理理念己成为教育界的共识，但在有些学校管理者—校长的眼中，主体性教育即是发挥学生的主体作用，发扬学生的主观能动性，却忽视了教师的主体性地位。众所周知，学校管理工作必须得到教师的支持和协助方能完成.在学校管理中，科学化管理是现代学校管理的必然要求。但有些学校管理者，片面理解了科学管理，把科学管理仅看成是强化量化管理，结果重形式条文过多，教师为了应对那些量化表，反而给他们潜心研究教学，提高教育质量带来了不利影响。教师主体性地位的缺失，更为突出的表现是学校管理者往往强调自上而下的命令式管理，忽视了广大教师的参与意识和创造意识，而学校管理与企业管理有着明显的区别:在学校管理中，管理者和被管理者之间显然存在着领导和服从的关系，但他们之间绝不是老板和下属的关系。第二，从“机构”的因素分析官僚组织模式问题产生的原因我国的教育政策执行主要依赖于各级各类教育行政机构，而教育政策执行机构对教育政策执行的影响主要是通过组织结构的不同来影响的。从教育政策执行的机构角度看，我国教育政策执行机构主要存在以下方面的问题。(1)教育政策执行机构臃肿、层级偏多，中央、省、市、县四级政府责任不清我国教育政策执行组织机构存在的主要问题是教育政策执行机构的机构臃肿、层级偏多.教育政策执行机构的职能和最终目标是为了实现教育政策决策者的预定目标，教育政策执行机构功能的发挥是教育政策执行成败的前提条件和物质基础，因而建立和维持一个高效率的实现管理目标的组织机构是教育政策执行成败的关键因素。②当前我国各级教育行政机构实为一种自上而下的直线职能式结构，由于我国实行的是中央集权式的政治体制，因而影响教育政策执行模式的因素主要是各级教育行政组织机构之间纵向的组织结构关系。我国从中央到地方的四级教育行政组织机构中央教育部、省教育厅、市教育局和县教育局之间的关系，实际上是一种上、下级关系，这种上下级关系中更多的是一种控制和制约关系，上级教育行政部门对下级主要是一种宏观上的指导、检查、审核、协调、评估和督促关系，通过对下级教育行政部门的组织机构的建置、人员配置、任免以及地方教育事务的管理进行间接的调控和干预。因而，四级教育行政部门之间合理的层次分工，是教育政策执行的目标和任务逐级分解落实的保证，有利于教育政策的有效执行，相反，教育行政组织的纵向结构不合理就不利于教育政策的执行。以中央、省、市、县四级政府对义务教育经费分担的职责为例，中央、省、市、县承担多少教育费用比例模糊不清，各级政府对教育经费落实缺乏有效的监管机制，使农村教育经费投入缺乏有效的制度保证。近些年，中央和省级财政加大了对农村教育的转移支付力度。但大部分转移支付是以项目名义下来的，并且要求下级政府层层配套。省里的转移支付大部分则是为了对中央项目进行配套，而争取到项目的县级政府则要为筹集项目匹配资金而发愁。我国教育政策执行机构的机构臃肿、层级偏多对教育政策执行的影响主要表现在以下三个方面:一是不利于组织之间的沟通与协调，阻碍了教育政策执行效率的提高。从提高行政管理效率的角度而言，不同层级的组织之间信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和执行层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率;相反，组织之间层级过多则不利于信息的传递与沟通，程序繁琐。同时，管理层次过多，行政管理成本也增加。而我国的省级教育行政部门和县级教育行政部门之间人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施;由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，减少“肠梗阻”，避免官僚主义，提高行政效率。同时，随着层级的减少，权力下移，基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速做出反应，同时，扁平化结构还有利于调动基层单位的政策执行的积极性。①二是无益于教育权力的下放，妨碍了基层尤其是县级及以下政府机构执行教育政策的积极性、主动性和创造性。“几乎没有一项公共政策的执行属于中央政府的责任，大都必须地方政府的密切配合。”②同样，国家制定的教育政策的执行也依赖于地方教育行政部门和地方政府部门的支持，方能得以完成。由于教育发展依赖于国家的财政支持，因此教育政策的执行必须有相关的地方政府的支持方能完成。尤其是基础教育的发展，由于“地方负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制的实行，县级人民政府在基础教育发展中负主要责任，县级教育行政部门在基础教育发展中肩负着执行教育政策的重任，而同级的财政、人事及劳动部门的参与和协作对于教育政策的有效执行是极为重要的，比如教师政策，教师工资的足额按时发放需要县级政府机构及其相关机构的积极参与和合作。同时要使教育政策执行组织保持工作的高效率，就必须使各级政府机构有机配合，相互沟通和协调，才能减少时间、金钱和其他资源的浪费，促进教育政策的有效执行。“任何组织都是解决人类事务的等级性的安排，组织的特征是人为的、等级性的安排，并且在其范围内是公共性的。而市场的特点是自发的、平等的和私人性的。组织的规模和结构是由解决人类事务的需要所决定的，同时也是由解决人类事务过程中所面临的资源约束和成本收益约束所决定的。”①然而，由于我国的教育政策执行自上而下经历的层级过多，同时由于历史上两千多年的封建官僚主义的等级思想的影响，在加上各级政府对教育经费的或明或暗地挪用，使捉襟见肘的教育经费短缺问题“雪上加霜”，必然影响下级政府执行教育政策的积极性和主动性。三是无助于教育政策执行信息的传递和反馈，不利于纠正和减少教育政策失真现象的出现。从纵向来看，上级机构的政策标准本身是无生命力的，它必须通过有效的沟通渠道传播给执行者，而执行者对政策的支持程度也取决于上级对政策的解释和执行者对政策的了解，这只能通过沟通方可获得。从横向来看，由于一项新政策实施常常涉及众多机构和执行人员的分工合作，难免产生分歧、隔阂、矛盾甚至冲突，这同样需要有效的沟通与协调。另外由于政策执行人员的执行能力、知识水平、经验、性格、素质等各不相同，都需要沟通协调解决。缺乏协调和沟通，将导致政策执行的本位主义、各自为政、资源浪费和效率低下。从信息论角度看，教育政策的执行过程存在着信息的发散和汇集。一方面，政策执行机关或执行人员向社会或某些社会团体释放、传递有效的政策信息，另一方面，也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。在这种信息交流和碰撞的动态过程中，一系列有关执行中的政策内容、指示、命令、法规、政纲等首先在政策接受者中进行有效的传递、磨合、融洽及至认同，让政策接受者明确政策的内容、宗旨等，这种全方位、多层面、立体式的交流必须建立在较好的信息沟通基础上。相反，信息沟通能力不强，必然导致政策接受者对政策范围一无所知，或道听途说，一知半解，这样也就给政策执行增添较大难度和阻力.对于政策执行者来说，保持同信息接受者的信息沟通，可以减少政策执行的盲目性，可以根据一些反馈信息及时调整。(2)各级教育政策执行机构之间职能不明、权责不清教育政策执行机构的权力是其组织功能发挥的必备条件，也是教育政策有效执行的权力保障，没有足够的权力的保障是无法完成教育政策执行机构的执行任务的，而权力欲也是组织和个人的追求，因为“在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲和荣誉欲。”①这样一来，教育政策执行机构的职能和权责清晰就成为教育政策执行的组织保障，否则就会不利于教育政策的执行。因为教育政策是体现国家意志的政治措施，而执行机关是决策机关的贯彻者，拥有国家赋予的明确的权责是其有效执行的保证。“任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，如果没有某种形式的权力来指导组织就不能实现目标;权力能消除混乱，带来秩序。……合理一合法的权力才是官僚集权组织的基础，因为:(1)为管理的连续性提供了基础;(2)是合理的，即担任管理职务的人员是按照他完成任务的能力来挑选的;(3)领导人具有行使权力的法律手段；(4)所有的权力都有明确的规定，而且是按照完成组织任务所必需的职能加以仔细地划分的。”②可见，对于教育政策执行组织而言，合理合法的权力是组织目标实现的条件，只有制定了相应的明确不同层级组织的权责的规定，才能使不同层级组织的执行活动“有法可依”。也就是说，组织的权力和义务的明晰是组织有效执行政策的前提保障，否则中央与地方各级教育行政部门的权限不明，就不利于政策的有效执行，不能达到决策者预定的目标，就可能使政策失败。教育政策执行机构的职能不明、权责不清，对教育政策执行的影响主要表现在以下三个方面:一是教育政策执行机构的职能不明，不利于增强政府的信用和权威。社会主义市场体制下的政府职能是根据我国的社会主义市场经济性质和建设中国特色社会主义实践为政府所规定的行政权力和责任。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，党和国家一直在探索和完善我国社会主义市场经济体制条件下的政府职能定位。到党的十六大，再一次把政府的职能确定为十六个字:“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。这十六个字，是对我国社会主义市场经济条件下的政府职能的科学总结和高度概括。政府职能要与社会主义市场经济体制相适应，必须进行整体的系统性的转轨，从职权自定到职权法定，从部门行政到公共行政，从人治行政到依法行政，从包办一切到一切权力“归位”。建立强大的和合理的政府组织是保障教育政策有效执行的前提条件，而“强大政府就是有能力制衡政治参与和政治制度化的政府。政治制度化就是政治组织和施政程序获得公认价值内容和稳定性质的过程，它与政治参与一样，是个变数，可以用适应性、复杂性、自主性和内聚形等标准加以衡量。”③教育政策执行机关必须拥有足够的权限，才能保障教育政策的有效执行。而权力是本质上是对价值的权威性的分配，权力的大小决定了自由支配资源和利益的大小。因而各级教育政府部门的权限的划分就是对权力的拥有而导致的，他们之间的关系问题实质上就是以利益为基础并体现利益关系的权力划分问题。而我国在处理中央和地方关系上没有有效的规范化和法制化措施，尤其是中央政府和地方政府之间的权力划分问题一直没有得到解决，导致中央政府的相关政策无法执行。二是教育政策执行机构的权责不清，不利于强化教育行政机构的责任意识。责任政府是教育政策有效执行的组织保障。责任和权力历来是一致的。履权必负责，滥权必问责，有多大的权力负多大的责任，这是市场经济对政府权力的要求。政府必须坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，在用权时想到责任，对用权负责;用权中履行责任，权责统一;用权后检查责任，对后果负责，真正做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。三是教育政策执行机构的职能不明、权责不清，不利于构建服务型政府。服务型政府是彻底实现以人为本的政府.“以人为本”关键在理念上的变化，在政民关系上的调整.服务型政府建设不是轻而易举的事情，是对传统政府模式的根本变化，从“以官为本”到“以人为本”，根本理念涉及到“官本位”还是“民本位”，“政府本位”还是“社会本位”，“以政府权力为本位”还是“人民权利为本位”的问题。我国的教育管理体制与原有的计划经济体制是相适应的，然而与当今的市场经济的发展是不相适应的。首先，我国部门管理的条块分割和部门利益的膨胀，使得需要各部门支持和全社会关注的教育事业在其生存和发展进程中经常受到外部诸多条件的限制。许多地方的党政领导对教育发展的重视只是局限在表面文章和空洞的口头的宣扬，实则一切以经济建设为中心，过于注重教育的经济效应和社会效应，笔者在访谈中曾听某中学校长谈到上级教育行政部门要求学校校长“拉赞助”的事即是一例。其次，在纵向体制上，上级政府和教育行政部门的行政命令，没有考虑下级教育行政部门的实际情况和我国地区之间存在的差异和不平衡.比如“一费制”的执行中，由于缺少分层次的政府责任制和教育经费的投入保障机制导致该政策执行问题的出现。第三，在横向管理体制上，同级政府内的教育行政机构与财政、人事、编制等相关行政机构之间的关系不协调。由于各类行政机构之间条块分割现象仍然存在，同时存在机构内部垂直领导带来的内在封闭性，因而受行政机构内部既得利益的影响，各级教育行政机构在教育政策执行过程缺少同级相关行政机构的横向支持，这些部门不支持甚至是阻碍教育政策的有效执行，造成教育政策执行中的体制性障碍。比如教师聘任制的执行中，由于校长没有人事权，教师招聘由财政局给财政编制和县教育局享有人事管理权，校长只有接收权，因而致使该政策成为一纸空文。比如在教师工资拖欠问题上，据初步统计，截止2003年10月，全国累计拖欠中小学教职工国家规定标准工资共154.15亿元，其中2003年1-10月新欠19.74亿元，比2002年同期拖欠数22.98亿元减少3.24亿元。①造成上述情况原因之一就是国家及各地级政府部门责任不清，组织的权限不明就会使教师政策执行中出现上情不易下达，下情不易上传的沟通不良情形;同时造成权责混淆不清，对于教师工资拖欠应付相应的责任，各相关政府机构相互推诱，逃避责任，上述情形实为教育政策执行中的本位主义泛滥，致使各级教育机构仅关心自身的工作，部门之间难以协调配合，上下级之间各行其是，不相为谋。尤其对于人口众多、国土广袤、各地差异明显的我国，教育政策执行机构中教育部、省教育厅管辖范围较广，具有较强的综合能力，有利于执行综合性较强的教育政策，但是协调起来难度较大，导致国家对教育投入总体不足、分配不均，最终致使教师工资拖欠问题难以解决。而对于中小学教师聘任制政策的执行则另当别论，出现了县级教育行政机构插手学校的聘任工作，出现侵权、抵制甚至干扰学校的正常聘任工作的情况，致使全国的大多数公办中小学校校长基本上没有招聘和解聘教师的权力。笔者访谈的一位校长曾就中小学教师聘任制发表过这样的感叹:“中小学校长没有人事权，中小学教师招聘由县财政局给财政编制，而县教育局享有人事管理权，校长只有接收权。校长是县教育局的傀儡，校长不是校长，校长是替罪羊、受气包。”这番话也进一步表明中小学教师聘任制执行不力的症结所在:各级教育政策执行机构之间职能不明、权责不清。(3)各级政府机构之间教育责任的定位不准在由计划经济向市场经济转型的过程中，中央政府要调动地方政府办教育的积极性，必然要向地方适度分权。但中央政府向地方政府分权的“度”至今在理论上仍未能明确界定，哪些是中央政府专有的教育权力，哪些是地方政府专有的教育权力，哪些是中央和地方共享的教育权力仍然分不清。实践中则陷入“一放就乱，一收就死”的纵向权力关系的往复循环。地方政府己不再是一个受控的客体和中央指令的“传话筒”，“并不是中央政策的机械执行者，他们也有自己的目标、信息和权力。因此，各级政府间的关系可以包括合作、冲突、沟通和权力的运用。这种关系不完全是上下级关系，而是普雷斯曼所说的‘不对称的相互依存’关系。……中央当局虽然处于较强的实力地位，不过，这并不意味着可以随心所欲地把自己的意志强加于地方当局。”①中央与地方权力关系的未定型为教育政策变异提供了充足的空间，致使地方政府在“用足”教育政策执行权力的过程中，总能找到既增进整体利益或至少不损害整体利益而又增进自身利益的新体制、新措施、新方法，形成政策执行中的制度创新，如果实践证明是行之有效的，中央则予以承认或将其加以推广，从而完成政策的制度创新过程，这是积极的政策变异。然而，这种空间又使政策执行者和政策对象敢于善于钻政策空子，规避政策条文以谋取自身利益，使消极的政策变异屡见不鲜。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定:“农村义务教育实行‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持”，同时指出“县级人民政府按照省级人民政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资项目和标准，结合本级财力和上级给予的转移支付资金，将农村中小学教职工工资全额纳入本级财政预算，通过银行按时足额直接拨到在银行开设的教职工个人工资账户中，保证教职工工资按时足额发放”。同时，按照《中华人民共和国教师法》的规定，“保证教师工资不低于当地国家公务员的平均水平。安排使用上级的工资性转移支付资金、农村税费改革转移支付资金和一般性转移支付资金，首先要用于保证农村中小学教职工工资。”教育部部长周济受国务院委托向十届全国人大常委会第二十一次会议作了《关于普及义务教育和实施素质教育的工作报告》(下称报告)。报告称，我国的义务教育经费投入仍然不足，公共财政保障水平仍然较低。关于农村义务教育问题，二次审议稿规定，农村义务教育所需经费，“由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例承担”，“县级人民政府教育行政部门编制本部门预算，除向农村地区学校、城市薄弱学校倾斜外，均衡安排义务教育经费”。此外，“国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、少数民族地区实施义务教育”。①但是，上述规定对于省、地(市)、乡等地方各级人民政府所应承担教育财政责任的规定仍不清，对于中央政府所应给予的必要的财力和物力的支持也含糊其词，这样就使中央、省、地(市)、县、乡各级政府所应承当的教育财政责任定位不准，必然带来各级政府机构的责任意识淡薄，·甚至互相推卸各级政府机构所应承担的教育财政责任。第三，从“制度”的因素分析官僚组织模式问题产生的原因官僚组织模式问题产生的制度原因可以从正式制度和非正式制度两个方面进行阐述。(1)我国教育政策执行的正式制度是欠缺的、不完备的一是教育政策本身的质量不高。教育政策执行本身是一个极为复杂的过程，其效果往往要受到诸多因素的影响和制约，其中教育政策本身的质量不高就是制约因素之一。因为教育政策本身就是一种正式制度，教育政策质量不高是制约着教育政策执行的重要因素。众所周知，“政策是一种权力的经济体现，它是地方情境中那些被利用和争夺的一系列技术和实践。政策既是文本又是行动，既是语言又是行为，既是些成文的规定又是对未来的指向。只要政策是联系或描绘纷繁复杂的实践的，它就永远不是完美无缺的。政策是粗糙和简单化的，而实践则是复杂多变的，充满偶然性和不稳定性。”①以至于最早对政策执行问题进行系统研究的美国政策科学家史密斯明确地将理想化的政策视为影响政策执行的首要因素。教育政策执行是以教育决策为基础和依据，也是以教育决策为出发点和最终的归宿.教育决策在很大程度上决定了教育政策执行的过程，决定了教育政策执行的结果。因为无论教育政策执行的过程如何变化，教育政策执行的活动基本上还是依据教育决策所规定的内容进行。随着我国教育政策制定的科学化和民主化，教育决策的质量不断提高，然而政策本身因素对政策执行的效果仍有极大的影响。因为政策执行是建立在高质量的政策决策基础上的，美国政策学者拉雷·N.格斯顿就曾指出“政策实施显示出决策过程的优点和弱点，就像钢丝栅栏，实施有赖于其目的和方向的联系。主要的相关因素包括触发机制、公共议程以及紧急问题的解决办法。这一切都与考虑各种政策方案的政策制定者有关。同样，政策制定也和各种受命执行新政策的机构和官员有关……从某种意义上说，实施象征着政策循环的完成，同时也可能代表新政策的开始。不良的政策设计和不良的政策执行可能造成新的触发机制。而拟定良好、实施成功的政策可能使长期恶化的公共问题得到平息。”②可见，教育政策执行效益很大程度上取决于教育政策本身的质量。我国绝大多数教育政策质量较高，但是也有极其少数教育政策文本文件或者某些政策文本文件的个别条款存在不明了和含糊其词的地方。比如城乡教育区别对待的政策，导致在教育资源的分配上多偏向于城市学校。如2001年颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》指出，按照在校学生数量核定中小学教师编制，其中初中的生师比:农村为18:1，县镇为16:1,城市为13.5:1;小学的生师比:农村23:1，县镇21:1，城市19:1。这显然就是以城市为中心而编制的配备标准。农村人口居住分散，教育点多面广，办学规模小，教师标准配备本应该高于城市才符合实际。这种偏向城市的教育政策，影响了城乡教育的均衡发展。二是教育政策执行不力的责任追究制度欠缺。教育政策执行是教育政策执行者为了实现教育政策目标而采取的实际行动，然而，由于教育政策本身、政策资源、政策环境、政策执行机构以及政策执行主体自身等多种因素的共同作用，使得现实的教育政策执行过程不可能总是一帆风顺的，相反，它常常会遇到种种不确定性、风险和危机，出现教育政策执行走样，甚至造成教育政策执行失败。首先，对教育政策执行者执行不力的责任追究制度欠缺。教育政策执行者都是承担特定行政角色的领导干部或国家公务员。“经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须必履行职务，不失职;必须遵循权限，不越权;必须符合法定目标，不滥用职权;必须合理使用自由裁量权，避免行政失当。”①因此，必须建立与职位、职务、职权相一致的教育政策执行责任追究制度。政策执行主体是根据自己对于某项教育政策的目标、内容和实施方案的理解和把握，然后按步骤加以执行。而且，教育政策执行者在其执行政策的目标过程中，一般还具有对于政策的“初始的解释权”。②因此，教育政策执行者必须相应地承担与其“初始的解释权”相一致的责任。政策的合法化和合理化只是为教育政策的有效执行奠定了基础，然而，“徒法不足以自行”，合法化的教育政策并不能自动得到有效执行。其次，对教育政策执行过程的责任追究制度欠缺。教育政策执行过程仍然可能会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象，正如美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆所指出的，“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人:也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为”.。然而，我国教育政策执行中正是缺乏责任追究制度或是责任追究制度形同虚设，对教育政策执行者的执行行为起不到应有的规制作用，致使教育政策执行者自由裁量权过大，缺乏一种“刚性”的责任制度。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定:“要逐级建立责任追究制度.凡是拖欠农村中小学教职工工资的县，不得用财政性资金上新的建设项目，不准机关盖办公楼、买轿车，不准领导干部出国，违者要追究领导责任.对挤占挪用农村中小学教育经费、拖欠农村中小学教职工工资、不及时修缮危房或管理不善造成重大安全事故，以及违反编制管理规定、超编制招聘人员的，要追究领导和直接管理者的责任。具体办法由省级人民政府制定。”本人通过调研了解到:乡村学校任教的老师大多是民办教师，他们的学历通常都是初中到高中水平，而且没有经过正规的师范教育。根据规定要转正参加培训考试得花一笔不少的钱，由于地方财政支出有限，教师工资又难发齐，这给教师带来沉重的负担。而很多乡村任教的教师还要承担一些摊派，如修建公路、地方报纸的征订，这些费用全都直接从教师工资中扣除，这些摊派根本就不同教师商量，犹如强盗拦路抢劫，这些做法直接损害了教师的利益。一方面当地专科师范毕业生回乡任教，但政府由于教师工资、住房、福利待遇等支出较大而无力接收，另一方面没有经过正规师范教育的民办教师又由于能力有限而有可能出现不科学的教育活动。这就导致教育资源被浪费，而少年儿童接受知识的领域变得越来越狭窄。但是，上述责任追究制度是不完善的，没有指明对拖欠教师工资的追究何种类型的责任，因而无法起到追究当事者责任的目的。到目前为止，我们还没有听说过某位政府机构领导因为中小学教师工资拖欠问题而受到相应处罚和责任追究的。正是由于缺少“刚性”责任制度的制约，致使各级政府机构和教育行政机构对教师工资拖欠问题所应负责任相互推诱，也导致了该问题长期以来悬而未决。三是教育政策执行的各种监督制度不完善。就我国的政策执行系统来看，其监督机构一般实行的是双重领导体制:一方面它受上级监督机关的领导(或指导)，另一方面它又要受同级党委和政府的领导。由于监督机关实质上是属于当地党委和政府的一个工作机关，其人事任免权、调动权均掌握在当地党政首脑手中。监督机构与当地的政策执行部门有着十分密切的利益关系，事实上，上级监督机关的指导作用往往被同级党委或行政机关所弱化，使监督机构成为当地党政机关的附属品。在这种管理体制下，监督机构对教育政策执行活动的监督作用很难保证不变味，有时甚至成为某些政策执行者推行地方保护主义、谋取局部利益乃至个人利益的工具。正是由于各级政策执行系统的监督机构实际上是同级党政领导机关的一个工作机构，其工作人员的生杀大权实质上为同级党政领导所控制，所以，他们在对政策执行部门的执行活动实施监督时，不可避免地会受到许多不正当的行政干扰，特别是在当前体制转轨的改革年代，各级政府间的关系，尤其是在中央政府与地方政府间的关系在很大程度上尚未规范化的情况下，这种附属性的管理体制不可避免地会使监督者在对政策执行活动实施监督时出现“虚监”、“失监”乃至为了偏袒地方利益或部门利益而不惜丧失甚至损害国家利益和人民利益，进而导致政策目标落空的不良清形。不仅如此，这种依附性的管理体制还致使监督机构权力递减，造成“同级监督管不了、上级监督够不着”的政策执行监督真空状态。所谓监督机构的权力递减，是指监督机构不可能监督同级党政机关，而只能在对下级党政机关的监督中发生作用。例如，省级监督机构只能监督地市党政机关的政策执行活动，地市监督机构只能监督县级党政机关的政策执行活动。从理论上讲，各级监督机构本应是所在地区或部门监督政策执行情况、维护政策统一性的权威性机构，但正是这种依附性的管理体制导致监督机构的权力发生了递减。尽管监督机构的这种权力递减并非法律和政策所明文规定的，但是，在政策执行系统内部监督机制的实际运作过程中，监督权力的指向只可能向下，而不可能做水平运动。于是，与之平行的党政机构的监督工作需要由上级监督机构干预才能发生作用，而上级监督机构因远离下级党政机关而只可能在对基层单位的检查中或者在人民群众的强烈反应下或者在社会矛盾激化的情况下才会进行监督.因此，日常的政策执行活动便常常会出现前面所说的那种“同级监督管不了、上级监督够不着”的监督真空状况。许多政策执行阻滞的情形正是在这种监督真空状况下发生的。由于教育行政机构内部监督机构的行政关系隶属于上级教育行政机构，教育督导虽然是政府的督导室，代表着政府负责本辖区内的教育督导工作，然而在行政关系上由教育行政部门代管，督学的人事管理权也交由教育行政机构掌管，教育督导室的权限仅仅是建议权。以中小学教师政策执行为例，教师工资拖欠问题一直未得到有效的解决，这与教育监督制度不健全关系密切。由于教育行政机构内部的教育监督权力形同虚设，而社会监督、舆论监督和行政监督制度由于不完备也无法起到监督作用。(2)我国教育政策执行的非正式制度是滞后的一是社会心理环境稳定程度不高。政策执行环境(implementationenvironment)是“实施政策的环境和背景。执行环境包括许多社会学的、经济的和政治的因素，它们或者促进或者阻碍公共政策发挥作用。这种环境的因素既有人为的，也有非人为的。”“公共政策执行无效也许主要是由于执行环境造成的。执行过程可能会沿着消极被动的方向发展，也可能沿着积极主动的方向发展，这取决于执行环境中的因素。”①环境对事物的影响作用是客观存在的，而“政策执行所面临的环境充满着不确定性，乃是一种与环境互动非常密切的开放系统，不仅是国内的政经与社会因素足以影响政策执行结果，就是国际的政经亦足以牵引国内公共政策的执行结果。”。社会环境的稳定程度，必然会影响到公共政策的执行，这是一个大的方面。稳定的社会环境，良好的社会秩序，显然有利于公共政策的执行;反之，在社会问题层出不穷的背景下，教育政策的执行必然也要相应地增加难度。而在社会环境中，社会心理环境尤其是很重要的方面。它主要是指公众对教育政策支持或反映的态度，获得公众支持的教育政策，在执行过程中遇到的阻力一般比较小，反之则教育政策执行的难度增大。人的心理承受力对政策执行的影响:“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧是不可避免的。”③社会心理是人们在日常生活中形成和积累起来的对物质经济关系、对人们生存的社会条件的经验性反映。它主要表现为感情、风俗、习惯、成见、自发的倾向和信念等等。社会心理虽然只是一种较低层次的社会意识，却有极大的影响力.社会的心理态势直接影响到人们的政治行为。从社会心理环境来看，广大民众特别是目标群体对所执行的教育政策的心理承受力是对政策的有效执行具有决定作用的社会心理因素。所谓心理承受力，就是一系列变革对社会造成的心理震荡幅度以及民众对政策的理解和支持程度。当某项政策符合民众心理，就会为其所接受，使政策得以顺利实行。以城乡中小学教师交流政策的执行为例，“建立教师转任交流制度。鼓励和组织城镇教师到农村学校或薄弱学校任教。有条件的地区，先通过试点，逐步实现教师交流定期化、制度化。城镇中小学教师原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教的经历，方可聘任高级教师职务。通过教师交流制度，加强农村学校和薄弱学校的建设与发展，缓解农村边远地区中小学教师不足的矛盾，改善薄弱学校合格师资及高水平师资缺乏的状况，促进教育系统内部人力资源合理配置，提高教师资源的使用效率。”①囿于长期的计划经济体制，中小学教师对于教师劳动力的相对静止状态已经习以为常，要接受市场经济下的流动状态还需要有一个心理适应过程。“由于教师劳动的特殊性，从保证教师劳动的积极性从而保证师资配置均衡化政策效果的角度看，应充分考虑教师的心理感受，尽可能依靠市场机制，让教师自愿、自主地选择是否接受某种政策，实际上许多强制性的政策也可引入市场机制。”②因此，城乡中小学教师交流政策执行不力与社会心理环境稳定程度不高息息相关。二是我国民主参与型政治文化欠缺政治文化这一概念是在1956年，由美国政治学家加布里埃尔.阿尔蒙德在其所著的《比较政治体系》一文中首先提出来的，他认为，政治文化是政治体系的心理方面，每个政治体系都具体表现为一个特定的政治行为模式，这种特定的模式便是政治体系的政治文化。从个人角度看，政治文化则是个人对于政治行为及政治评估的主观取向。后来他在《比较政治学》中又给政治文化下了一个定义，指出:“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是本民族的历史和现在社会、经济、政治活动的进程所形成。人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的强制作用。政治文化影响各个担任政治角色者的行为、他们的政治要求内容和对法律的反应。