第五章-行政公务人员

第五章行政公务人员一、行政公务人员概述（一）行政公务人员的概念和特征行政公务人员，是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权、履行行政职责的工作人员。行政公务人员具有下列特征：第一，行政公务人员是个人。由于法律规范往往都是将某方面或某项行政权力直接赋予一定的组织，而不是个人，因此行政公务人员不是行政职权的法律主体。第二，行政公务人员是直接或间接代表行政主体实施行政职务的人员。虽然有时法律规范可能在一定条件下，直接规定某些行政公务人员可以采取某种权力或实施某种强制行为，如《行政处罚法》第五章中有关简易程序中行政处罚可以由执法人员当场适用的规定，但这也只是行政权力适用过程中的程序与方式的例外规定，并不表明该项权力归属于公务人员个人并能以其个人名义实施。第三，基于一定公务身份关系是行政公务人员实施行政管理行为的法律基础。行政主体是一个组织，其行政公务是由行政公务人员具体实施和完成的。行政公务人员以一定的任用方式成为行政主体或受委托组织的工作人员，获得直接或间接代表行政主体实施行政职务的身份和资格。第四，行政公务人员所实施的行政职务行为的法律后果归属于他所代表的行政主体，行政主体与行政公务人员之间实质上是一种委托代理关系，行政公务人员实施的行政公务行为在法律性质上属于行政主体的行为，体现行政主体与行政相对人或者其他行政主体之间的法律关系，因而其法律效力和责任后果当然归属于行政主体。（二）行政公务人员的范围从现行法律规定来划分，可将行政公务人员划分为行政公务员和其他行政公务人员。行政公务员。行政公务员是指国家依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中行使国家行政职权、执行行政职务的工作人员。对此，可从如下几个角度来加以把握：首先，行政公务员是指在中央和地方国家行政机关中工作的人员。行政公务员任职于行政机关，既区别于其他国家机关（如权力机关、司法机关）工作人员，也区别于其他社会组织中执行公务的人员。这是多数国家公务员制度的规定。根据我国《公务员法》的规定，我国公务员的概念广于传统上的公务员概念，除了行政机关公务员以外，还包括立法机关、司法机关、人民政协等团体、执政党机关、参政党机关中从事公务的人员。因此，在我国，行政公务员的概念与国家公务员的概念有所区别，前者特指行政机关中的公务员，后者则泛指所有公务员，既包括行政机关中的公务员，目前还包括党委、人大、政协、民主党派、司法机构等中的公务员，范围和类型很广泛。其次，行政公务员是指国家依法定方式和程序任用的工作人员。根据宪法、有关组织法和《国家公务员法》的规定，公务员的任用方式有三种，即选任、委任和聘任，而每种任用方式都有其相应的法定程序。再次，行政公务员是指在国家行政机关中行使行政权力、执行行政职务的人员，即行政公务员不包括行政机关中的工勤人员。行政机关内按照所要完成的行政事项设立相应的行政职位，并遵循一人一职原则配备和任用公务员。行政公务员按照任期与任用方式的不同，可以分为两大类：（1）各级人民政府的组成人员，通常由同级国家权力机关选举或者决定产生，有一定的任期限制，并依照宪法和有关组织法进行管理，在有些国家也称之为政务类公务员，或称之为特别职公务员；（2）各级人民政府组成人员以外的公务员，是行政公务员中的主要部分，主要通过考试或考核以委任形式产生，还有一部分通过聘任产生，一般没有任期限制，在有些国家也称之为业务类公务员，或称之为一般职公务员。行政公务员按照职位的不同，可以分为领导职务公务员和非领导职务公务员。（1）领导职务公务员是指在一定的领导职位上担任领导职务的公务员，也就是平常俗称的带“长”字的行政官员。（2）非领导职务公务员是指担任办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等职务的公务员。其他行政公务人员。其他行政公务人员是指除行政公务员以外的行政公务人员。其范围具体包括：代表被授权组织实施行政公务的人员；受行政主体委托实施行政公务的人员；代表受委托组织（也就间接代表了行政主体）实施行政公务的人员；行政机关中除行政公务员外代表行政机关实施行政公务的人员。行政公务人员在实施行政职务过程与行政主体和受委托组织所形成的权利与义务关系属于行政职务关系，是一种内部行政法律关系。行政公务人员行政公务员其他行政公务人员代表被授权组织实施行政公务的人员受行政主体委托实施行政公务的人员代表受委托组织实施行政公务的人员行政机关中除公务员外代表其实施行政公务的人员图表5-1：行政公务人员的范围二、行政职务关系（一）行政职务关系的含义与特征行政职务关系，是指行政公务人员基于一定的行政职务而在任职期间与行政主体（代表国家）之间所形成的权利与义务关系。由于行政公务人员可分为行政公务员与其他行政公务人员，故行政职务关系也可以分成行政机关与行政公务员之间的行政职务关系和行政主体与其他行政公务人员之间的行政职务关系两种类型。行政职务关系具有下列特征：第一，行政职务关系本质上是一种国家委托关系。行政职权是国家权力，通过一系列法律条件和手续定位到国家行政机关。行政机关又通过设立行政职位和任用公务员方式构成行政职务关系，使公务员取得以国家名义承担行政职务的资格。第二，行政职务关系内容是行政职务方面的权利与义务。作为一种广义的行政法律关系，其内容当然是行政法上的权利与义务。第三，行政职务关系具有劳动关系因素，可以说是一种特殊的劳动法律关系。从事行政管理和实施国家公务，其本身也是一种劳动。第四，行政职务关系属于内部行政法律关系。行政职务关系的双方当事人（即国家行政机关和行政公务员）都属于行政组织系统内部主体；行政职务关系的内容，都是行政职务方面的权利与义务（即行政职权与行政职责），均属于行政组织系统内的权利与义务；行政职务关系的保障手段（如行政处分与行政申诉）也都是行政组织系统内的特定方式与程序。这是与外部行政法律关系明显不同之处。（二）行政职务关系的内容行政职务关系的内容是行政法所规定的行政机关与公务员之间的权利和义务。行政公务员的义务，是指法律基于公务员的身份，对于公务员必须作出某种行为或不得作出某种行为的约束与限制。根据《国家公务员法》，行政公务员的法定义务有以下几项：模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。行政公务员的权利，是指国家法律基于行政公务员的身份和职责，对其在行使职权、执行公务过程中能够作出或不作出一定行为的许可和保障。根据《国家公务员法》的规定，行政公务员的权利包括以下几项：职务保障权。即行政公务员有权获得为履行职责所应有的权力和应具有的工作条件。身份保障权。即行政公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分。工资福利权。即行政公务员有权获得工作报酬和享受福利、保险待遇。岗位培训权。即行政公务员有权参加政治理论和业务知识的培训。批评建议权。即行政公务员有权对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。申诉控告权。即行政公务员认为其合法权益受到侵犯或受到不公平待遇，有权向有关机关提出申诉或控告。申请辞职权。即行政公务员有权依法提出辞职。其他法定权。宪法和法律规定的行政公务员的其他权利，如人身自由权、劳动休息权等。三、我国现行公务员制度我国公务员制度的法治化，始于1993年国务院《国家公务员暂行条例》的颁布。作为授权性立法的《国家公务员暂行条例》历经12年的实践之后，在2005年上升为法律，由全国人大常委会颁布《国家公务员法》，于2006年1月1日起施行。（一）公务员的范围现行《国家公务员法》所定义的公务员，其范围远远宽于原《国家公务员暂行条例》。按照该法对定，所谓的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。按照这一定义，我国的公务员实际上既包括了立法、行政、司法等国家机关的全部公职人员，还包括了国家机关以外的组织一一即中国共产党机关、各民主党派机关，以及政协等机关的公职人员。也就是说，在我国，公务员基本上可以被理解为公职人员的同义词一一只要该人员纳入国家行政编制并由国家财政负担工资福利，这种做法在世界范围内来看都是十分特殊的。虽然公务员的范围已经非常宽泛，但是《国家公务员法》所实际调整的范围还要更加宽广，因为它的“附则”规定“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”也就是说，尽管被授权事业单位中的这些工作人员在身份上并非国家公务员，其职位的取得、履行与丧失也很有可能受到《国家公务员法》的调整，成为事实上的“公务员”。在现实中，这些单位的工作人员（工勤人员除外）在任职与管理上确实与公务员没有实质性的差异。（参照公务员管理的事业单位工作人员）政党和人民团体的公务员一其他国家机关公务员一彳亍政公务员图表5-2：我国现行国家公务员的范围（二）职位的分类公务员的职位，按照不同职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，并可以在必要时由国务院增设其他类别。按照法律规定，公务员分为领导职务和非领导职务两种。其中，领导职务的级别划分如下：国家级正职（如总理）、国家级副职（如副总理、国务委员X省部级正职（如部长、省长）、省部级副职（如副部长、副省长）、厅局级正职（如司长、厅长、市长）、厅局级副职（如副司长、副厅长、副市长）、县处级正职（如处长、县长X县处级副职（如副处长、副县长）、乡科级正职（如科长、乡长、镇长）、乡科级副职（如副科长、副乡长、副镇长）。综合管理类领导职务的具体设置，根据宪法、组织法等法律文件确定。非领导职务仅在厅局级以下设置，具体划分如下：巡视员（相当于厅局级正职）、副巡视员（相当于厅局级副职）、调研员（相当于县处级正职X副调研员（相当于县处级副职X主任科员（相当于乡科级正职）、副主任科员（相当于乡科级副职）、科员、办事员。（三）职位的取得公务员职务的取得包括了两个层次的问题，一是取得公务员的身份，二是取得具体的职位。公务员的录用。初次进入国家机关，担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，首先需要通过录用程序取得担任公务员的资格。公务员的录用需要符合以下三类条件：第一，积极条件。担任公务员所需要具备的积极条件包括：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满十八周岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）具有良好的品行；（5）具有正常履行职责的身体条件；（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（7）法律规定的其他条件。第二，消极条件。担任公务员所需要具备的消极条件包括：（1）没有因犯罪受过刑事处罚；（2）未曾被开除公职；（3）没有法律规定不得录用为公务员的其他情形。第三，机关职位条件，即只有在特定机关规定的编制限额内并有相应职位空缺的时候，才能录用新的公务员。新录用的公务员试用期为一年，试用期满合格的予以任职，不合格的则取消录用。公务员的任免。公务员职务实行选任制、委任制和聘任制三种方式。选任制适用于领导职务，即通过人大及其常委会选举的方式任免领导职务公务员，但必须按照国家规定实行任期制。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务，其任期届满不再连任的，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，所任职务同时终止。委任制公务员适用于经录用进入公务员序列的非领导职务，委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，即按照管理权限和规定的程序任免其职务。聘任制公务员适用于专业性较强的职位和辅助性职位，但涉及国家秘密的职位除外。聘任制公务员的任命，须经省级人事部门批准，并与所在机关签订聘期为一至五年的书面聘任合同，确定双方的权利义务关系。公务员因工作需要还可以在机关外兼职，但应当经过有关机关批准，并不得领取兼职报酬。但是，公务员不得从事或参与营利性活动，不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务。取得身份（录用）适用范围主任科员以下；非领导职务录用程序发布公告一资格初审一笔试面试一资格复审一政审体检试用期限试用期1年，合格者任职，不合格者取消录用取得职务（任职）选任制适用于通过各种选举而获得职务的领导职位委任制适用于经录用取得公务员身份的非领导职位聘任制适用于专业性或辅助性职位，但涉及国家秘密的除外图表5-3:国家公务员职位的取得（四）职位的履行公职的履行是国家公务员制度的重点，包括公务员的考核、奖惩、交流、回避等方面：考核。对公务员考核的内容，包括德、能、勤、绩、廉五个方面，但重点考核工作实绩。考核的方式分为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础，定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，定期考核的结果是调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。如果公务员在定期考核中被确定为不称职的，应降低一个职务层次任职。奖励。对公务员的奖励，既包括对某个公务员个人的奖励，也包括对某个单位、机构、组织的公务员集体的奖励。对公务员的奖励包括精神奖励与物质奖励，但以精神奖励为主。奖励的等级分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号；并给予一次性奖金或其他待遇。处分。对公务员的处分按照从低到高的严重程度分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受处分期间公务员不得晋升职，务和级别，其中受严重处分，包括记过、记大过、降级、撤职处分的，还不得晋升工资档次。除被开除外，受处分人在处分期间有悔改表现，并未再次发生违纪行为的，处分期满后，解除其处分并书面通知本人。处分解除后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响；但解除降级、撤职处分的，并不视为恢复原级别、原职务。交流。公务员既可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。调任，指的是从国家机关之外调入国家机关担任公务员。调任的公务员应来源于国有企业事业单位、人民团体和群众团体，调入机关后担任的是领导职务或者副调研员以上的非领导职务。转任，指的是公务员在国家机关内部的不同职位之间调动。挂职锻炼，指的是公务员在不改变与原机关人事关系的前提下实际担任其他职务，挂职锻炼的单位，可以是原单位的下级机关，也可以是其上级机关，或者是其他地区的机关，还可以是国有企业事业单位。回避。公务员的回避包括任职回避与执行公务回避两个方面。任职回避，指的是公务员在特定条件下不得担任某一职务的情况。具体包括：（1）公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。但在特殊情况下，经省级以上人事部门同意，上述规定可以变通。（2）公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，即不得在本人所在乡镇、所在县担任有关职务，但法律另有规定的除外。执行公务回避，指的是公务员在特定条件下不得执行某一项工作的情况。如果公务员在执行公务时，该任务：（1）涉及本人利害关系；（2）或涉及其配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲的利害关系；（3）或涉及其他可能影响公正执行公务的情况；则公务员应当回避。考核考核内容德能勤绩廉，但以绩为重考核类型定期考核；不定期考核考核结果优秀；称职；基本称职；不称职奖励奖励对象公务员个人；公务员集体奖励形式精神物质相结合，以精神奖励为主奖励等级嘉奖；三等功；二等功；一等功；授予荣誉称号处分处分种类警告；记过；记大过；降级；撤职；开除处分后果处分期间不得升迁；记过、记大过、降级、撤职的不得涨工资处分解除解除处分后晋升工资、级别、职务不再受影响，但解除降级、撤职不视为官复原职交流调任从其它国有单位或团体调入机关担任公务员转任在公务员队伍内变动职务挂职人事关系在原单位，但在其它单位短期工作回避近亲回避夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲：不能相互直接领导，不能直属同一领导；不能一方当领导，另一方干组织、人事、纪检、监察、财务、审计地域回避县乡两级主要领导不能在原籍任职执行公务回避涉及本人利害关系白勺；涉及近亲属利害关系白勺图表5-4:国家公务员职位的履行（五）职位的丧失公务员职位的丧失包括四种方式：一是辞职，是一种公务员自愿要求退出公务员序列的方式；二是辞退，是因公务员不能称职而被迫丧失公务员身份的方式；三是退休，是由于自然原因而不再担任公务员的方式；还有一种是开除，实际上是一种对犯有错误的公务员剥夺其公务员身份的惩戒方式，对此前文已有叙述，不再重复。辞职。公务员可以自愿辞去公职，但应向任免机关书面提出申请，由任免机关在三十日内审批（对领导成员的辞职申请，则在九十日内审批）。尽管公务员的辞职原则上是自愿的，但根据《国家公务员法》的规定，辞职一事事实上并不完全取决于公务员个人的意愿，以下两类情况需要注意：第一种情况，是公务员愿意辞职而不得辞职的，具体包括:（1）未满国家规定的最低服务年限的；（2）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；（3）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；（4）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；（5）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。第二种情况，是公务员不愿辞职而必须辞职的，主要指的是引咎辞职的情况：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务，如应当引咎辞职或因其他原因不再适合担任现职，而本人又不提出辞职的，有关机关应当责令其辞职。辞退。公务员有下列情形之一的予以辞退：（1）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（2）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（3）因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（5）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。但对有下列情形之一的公务员不得辞退：（1）因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；（2）患病或者负伤，在规定的医疗期内的；（3）女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；（4）法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。被辞退的公务员，可以领取辞退费，或者根据国家规定享受失业保险。退休。由于自然原因，公务员达到退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。符合下列条件之一的，公务员可以申请提前退休：（1）工作年限满三十年的；（2）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；（3）符合国家规定的可以提前退休的其他情形。特点应注意问题辞职公务员自己提出，包括自愿辞职、引咎辞职、责令辞职下类情况不得辞职：①未满最低服务年限；②担任涉密职位或未满原职脱密期限；③重要公务尚未处理完毕且须本人继续处理；④正接受审计、纪检、刑事审查辞退国家单方面决定，被辞退后按照失业处理辞退的两种特殊情况：①年度考核连续两年不称职（一年不称职仅降一级任职）；②连续旷工15天以上或一年累计旷工30天以上退休因客观原因丧失职位，可获得退休金和其它待遇下列情况可提前退休：①工龄满30年；②距规定退休年