财政学（第二版） 钟晓敏课件 14

财政学第十四讲政府间财政关系

2016年春财政学第十四讲2财政体制是处理各级政府之间财政关系的一种制度安排，它是中央与地方的利益关系在财政领域中的具体反映。从其具体的内容构成来看，包括：各级政府间事权（职能、支出）的划分各级政府间财权（税收）的划分政府间的财政转移支付制度财政学第十四讲3政府间职能的划分资源配置职能全国性公共产品——中央政府地方性公共产品——地方政府具有外部溢出效应的地方性公共产品——中央与地方共同承担财政学第十四讲4政府间职能的划分收入分配职能假定生产要素自由流动，理论上，收入分配职能应由中央政府执行实践中，由于生产要素流动受到限制，收入分配职能在一定程度上由地方政府执行财政学第十四讲5政府间职能的划分经济稳定职能一方面，地方政府执行财政政策具有外部效应另一方面，地方政府不能采取货币政策配合财政政策因此，经济稳定职能应由中央政府在全国范围内统一实行地方政府可以配合中央采取适当措施财政学第十四讲6政府间支出责任的划分由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供——国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中央银行、中央税的征管、宏观经济稳定等。地方政府应提供本地居民享用的地方性公共产品和服务——地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等财政学第十四讲7政府间支出责任的划分对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通讯、防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等项目调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，但在人口不能做到自由地无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。但最终的目标是要在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。财政学第十四讲8表1中央与地方支出责任划分的基本框架内

容责

任

归

属理

由国防中央全国性公共产品或服务外交中央全国性公共产品或服务国际贸易中央全国性公共产品或服务金融与货币政策中央全国性公共产品或服务管制地区间贸易中央全国性公共产品或服务对个人的福利补贴中央、地方收入再分配、地区性服务失业保险中央、地方收入再分配、地区性服务全国性交通中央、地方全国性服务、外部效应地区性交通地方地区性服务环境保护地方、中央地区性服务、外部效应对工业、农业、科研的支持地方、中央地区性服务、外部效应教育地方、中央地区性服务、外部效应卫生地方地区性服务公共住宅地方地区性服务供水、下水道、垃圾地方地区性服务警察地方地区性服务消防地方地区性服务公园、娱乐设施地方地区性服务资料来源；转引自马骏《论转移支付》，第138-139页。中国财政经济出版社，1998年。财政学第十四讲9政府间税收划分的原则马斯格雷夫七原则以收入再分配为目标的累进税应划归中央作为稳定经济手段的税收应划归中央，而具有周期性稳定特征，收入起伏不大的税收归地方

地区间分布不均的税源应划归中央

课征于流动性生产要素的税收最好划归中央

依附于居住地的税收（如销售税）应划归地方

课征于非流动性生产要素的税收应划归地方受益性税收及收费对各级政府都适用财政学第十四讲10政府间税收划分的基本框架政府间税种划分的基本框架在各国趋于一致（一）关税关税是对进口商品所课征的国际贸易税，只适合于划归中央或联邦政府。财政学第十四讲11政府间税收划分的基本框架（二）所得税所得税包括个人所得税和公司所得税两个税种，都属于税基流动性较大的税种。同时还具有收入再分配和稳定经济的功能，所以所得税适合于划归中央政府。在各国的分税实践中，个人所得税和公司所得税往往具有税收共享的性质。财政学第十四讲12政府间税收划分的基本框架（三）销售税销售税分为单一环节销售税和多环节销售税。在单一环节征收的销售税，如在商品零售、批发或产制环节征收销售税，因税基容易确认和协调，可由任意一级政府，特别是地方政府来征收。多重环节的销售税，如增值税，若让各级地方政府来征收，要对各地方辖区间流通的商品或劳务征税会有较大的征管难度。因为在增值税制度下的税款抵免制要求确认各地在边境上发生的交易，以便抵免在前面的销售环节上缴纳的税款，倘若各地方辖区的税基和税率有差异，那么税收征管就变得非常困难。因此，增值税划归中央，由中央集中征管（税款可按一定比例与地方共享）是适宜的。财政学第十四讲13政府间税收划分的基本框架（四）财富税对资本、财富、财富的转移及继承和遗产等所课征的税收，比较适合于中央集中课征，因为若由各级地方政府分散课征，就可能因各辖区之间的税收竞争而引起资本的不合理流动，降低资源的整体配置效率。财政学第十四讲14政府间税种划分的基本框架（五）资源税自然资源具有不流动性，适于由地方政府分散课征资源税。但是，一国的资源在各地辖区间的分布是很不均匀的，让各地方政府来分散征收和支配资源税，会使地区间的不平衡永久化。还可能导致因财政因素而引起的要素向资源富饶地区的不合理流动，降低资源配置的整体效率。对那些在地区间分布不均匀的资源课征的资源税应划归中央，以避免地区间税源的不均衡；对在地区间分布较为均匀的自然资源课征的资源税，因其不可流动性，划归地方政府是比较合适的。财政学第十四讲15政府间税收划分的基本框架（六）财产税对不动产这类税基流动性很小的资产课征税收，最适合于划归地方。因为地方政府最有可能对财产价值作出较为准确客观的评估，而且地方政府在改进基础设施和完善投资环境方面的投入也会使财产价值发生变化，因此财产税划归地方税符合受益原则，它有助于地方政府从长远的角度重视本地区的基础设施建设，培育自己的财源。同时，从税收征管效率考虑，由地方政府分散课征比由中央集中课征，征税和纳税的成本更低。类似的税种有：房产税、土地税、土地增值税、车船税等。财政学第十四讲16政府间税收划分的基本框架（七）“有害产品”税对某些有害产品，如烟、酒、鞭炮、焚化品等（这类物品过量的生产与消费不利于资源合理配置和人们的健康）课征的国内消费税，以及为控制环境方面的外部效应（如拥挤和污染）而课征的税收，适合于由各级政府来征收。实践中，中央政府征收的情形较多。财政学第十四讲17政府间的税种划分（基本框架续7）（八）使用费和规费使用费和规费，亦即管理费和收费，属于非税财政收入的主要内容。主要项目有：政府医院和诊所的收费，政府学校的学费，政府博物馆、公园以及不作为公共企业、组织的文化和娱乐场所的入场费、许可证费、驾驶执照费，法庭费、法院裁定费等。这些收费因其能够按受益原则确定特定的消费者，适合于各级政府尤其是基层地方政府征收。财政学第十四讲18政府间的税收划分的基本框架（九）补充说明一个税种究竟划归中央税、地方税、抑或中央地方共享税，在财政实践中需要根据该税的税基流动性、调控功能、财政功能、征管效率等多种因素综合权衡。有时把流动性的税基划归地方，但税基的流动性最终会使各地的实际税率趋于一致，即地区间的实际税率差别不可能太大。因为若一个地区开征的税率过高，而其他地区的税率较低，如果资源是自由流动的，当地居民和企业就会纷纷移出该地，地方政府为了保持税源就会自动降低税率，最终使各地税负趋于一致。财政学第十四讲19各国的分税实践财政学第十四讲20美国中央税与地方税的划分美国是联邦制国家——联邦、州、地方三级。联邦政府主要税种：个人所得税、公司所得税、社会保障税三大直接税。其它还包括消费税、遗产与赠与税、关税等税种。州政府主要税种：销售税、所得税。地方政府主要税种：财产税、所得税。

财政学第十四讲21政府间转移支付广义的政府间转移支付的形式包括：

1、上级政府向下级政府转移（补助）

2、平级政府间转移（互助）

3、下级政府向上级政府转移（上解）狭义的政府间转移支付：专指上级政府对下级政府的转移，也称为拨款（Grant）。财政学第十四讲22拨款的类型财政学第十四讲23拨款的理由及相应的拨款形式1、使外部效应内部化地方政府提供的地方性公共产品，可能产生外部效应——当某个地方政府提供的某些地方性公共产品的受益面超出其本地区范围而扩散到邻近其它地区，从而使其它地区的居民在不承担任何费用的情况下也同样获得收益。例：兴修水利、对污染的控制、对病虫害的防治、在当地享受良好教育的学生流动到外地财政学第十四讲24拨款的理由及相应的拨款形式如果A地区的某个项目对B地区产生了外部效应，那么对该项目的最佳提供量应该满足以下条件：MBa+MBb=MCA地区的决策者不会考虑该项目对B地区产生的溢出收益，只会按照MBa=MC来提供该项目，从而是没有效率的。按MBb/（MBa+MBb）的比率提供一笔配套拨款就可以使该项目的规模达到最佳规模。使外部效应内部化的合适类型是有条件配套拨款。财政学第十四讲25拨款的理由及相应的拨款形式2、弥补财政缺口（纵向不平衡）在一个多级政府结构中，纵向不平衡总是存在的。下级政府支大于收，上级政府给予拨款（收入分享），适于采取无条件拨款。财政学第十四讲26拨款的理由及相应的拨款形式3、均等化基本公共服务水平社会保障、公共卫生、基础教育、公共安全、环境保护等被视为基本公共服务。任何人无论生活在一个国家的什么地方，都应该享受到基本的公共服务。当地区间基本公共服务差异大，中央政府应通过转移支付使地区间基本公共服务均等化适用拨款形式：有条件整额拨款或有条件封顶配套拨款。财政学第十四讲27拨款的理由及相应的拨款形式4、补偿中央委托地方事务的资金在政府间事权划分清楚的前提下，一些本来由中央承担的事务，出于各种原因可能会委托给地方去完成。通常是一些具有地域性但影响面比较大的事务，如戍边、重大疫情防范、拦截毒品等。适宜采取有条件拨款财政学第十四讲28拨款的理由及相应的拨款形式5、体现拨款者希望受款者增加自己收入的意图一般来说，上级政府对下级政府的拨款与下级政府的本级财政收入呈负相关的关系。但是——当拨款者的意图是鼓励受补政府增加自己的财政收入时，最合适的拨款类型应该是无条件拨款，并且以收入努力因素，或税收努力因素作为主要参数。财政学第十四讲29我国财政体制的演变

1、统收统支的财政体制2、统一领导、分级管理的财政体制3、分级包干的财政体制4、分税制财政体制财政学第十四讲30统收统支的财政体制时期：建国初期主要特征：收支两条线地方代理中央负责组织收入，并一律解缴中央金库。没有中央拨付命令，不得动用。地方政府所需的一切开支均需中央统一审核，逐级拨付。地方财政收入与地方财政支出不发生直接联系。财政学第十四讲31统一领导、分级管理的财政体制时期：第一个五年计划至改革开放前主要内容：1、在中央统一领导下，按行政区划分预算级次，实行分级管理。原则上一级政府，一级预算，但地方预算并不构成一级独立的预算主体2、地方政府的支出指标是由中央确定的

3、主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，并由中央确定地方的收入指标财政学第十四讲32统一领导、分级管理的财政体制4、由中央统一进行地区间的财力调剂，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。

5、地方预算的收支平衡，总量上以支定收，结构上中央“条条”下达指标

6、体制的有效期是“一年一定”或“几年不变”，不是长期相对稳定。财政学第十四讲33分级包干的财政体制时期：十一届三中全会至分税制改革前在1980、1985、1988年进行了三次重大的改革与调整，共同特点：在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，又称“分灶吃饭”体制1988年起全面实行财政包干制财政学第十四讲34分级包干的财政体制1980：划分收支、分级包干1985：划分税种、核定收支、分级包干1988：财政大包干财政学第十四讲35分级包干的财政体制（1988－1993）财政包干制的六种形式1.收入递增包干(北京、浙江等10省市)2.总额分成(天津等3省市)3.总额分成加增长分成(大连等3市)4.上解额递增包干(广东、湖南)5.定额上解(上海、山东、黑龙江)6.定额补助(吉林等16省、自治区)财政学第十四讲36对财政包干制的评价

积极作用：从传统计划经济向市场经济过渡的早期阶段，对过去统得过死的体制加以支解，通过适当分散财权，使地方成为相对独立的利益主体，充分发挥它们在经济建设中的积极性。财政包干制的弊端：1、财政分配关系不规范，在包干制下，中央财政收入的一头被包死了。2、财政包干体制随意性大，往往导致地区间竞争不平等。财政包干体制是由中央通过与省、自治区、直辖市谈判确定的，讨价还价的因素较多，政策不统一。财政学第十四讲37对财政包干制的评价3、无法发挥财政调控手段。中央财政困难加大，无法行使宏观调控职能，同时因发生赤字而不断地向中央银行透支借款，加大通货膨胀的潜在压力。4、财政包干体制往往形成包盈不包亏5、不利于全国统一市场的形成（地方保护主义）6、导致两个比例的下降种种弊端与发展市场经济的基本要求背道而驰，从而引发了1994年分税制改革。财政学第十四讲38分税制改革全文背景1背景2财政学第十四讲39分税制财政体制的内容1994年分税制改革的内容：1、按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。2、根据财权与事权相结合原则，合理划分中央与地方收入。3、中央财政对地方税收返还数额的确定。4、原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理。财政学第十四讲40分税制下政府间财政转移支付

我国现行分税制财政体制，采取了与原体制（包干体制）“双轨”并行逐步过渡的办法。中央与地方政府财政之间的转移支付类型包括：税收返还、原体制补助或上解、年终结算补助和上解、专项补助、过渡期转移支付（一般性转移支付）等。财政学第十四讲411、税收返还中央政府以1993年为基期，以地方净上划收入数额（消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入）作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得利益。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，如数返还地方，即每增长1%的增值税和消费税，中央财政对地方的税收返还增长0.3%，并以环比方式逐年递增，成为新的税收返还基数。财政学第十四讲421、税收返还基数的计算公式：Ｒ＝Ｃ＋75％Ｖ－Ｓ1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算：财政学第十四讲432、原体制补助和上解原体制下实行中央对地方补助的地区，中央继续按规定给予补助原体制下规定收入上解中央的地方，按不同体制类型继续上解：（1）是实行递增上解的地方，按原规定继续递增上解；（2）实行定额上解的地方，按确定的上解额，继续定额上解；（3）是实行总额分成的地区，暂按1993年的实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。从1995年开始，中央政府取消了对地方政府体制上解的递增率，实行定额上解的办法。财政学第十四讲443、年终结算补助和上解年终结算补助和上解是指在一个财政年度终了时，中央政府与地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助或地方对中央的上解。财政学第十四讲454、专项补助我国目前专项补助品种繁多，从补助的具体用途来看，大致可分为三类：（1）主要对地方经济发展和事业发展的项目补助；（2）特殊情况的补助，例如自然灾害补助等；（3）保留性专项拨款。财政学第十四讲46分税制体制所取得的效果在对中央和地方事权进行相对合理分工的基础上，明确划分了中央和地方的财权，设置了中央税、地方税和共享税。中央本级收入从1993年的957.5亿猛增至1994年的2906.5亿，占全国财政收入的比例从22.0％跳跃至55.7％，之后这一比例一直维持在50％左右，2007年为54.1％这使得中央可以有更多的资金用于调节地区间财力分配、促进均等化以及对整个宏观经济进行调控。财政学第十四讲47分税制体制所取得的效果与此同时，由于中央对地方采取了一系列复杂的转移支付制度，地方净财政收入（地方本级收入＋中央补助收入－地方上解支出）并没有出现下降，反而有所上升。1993年地方净财政收入3335.8亿，占全国财政收入的比例为76.7％，1994年地方净财政收入4130.6亿，占比79.2％，2007年为79.6％。财政学第十四讲48分税制体制存在的问题转移支付制度不规范——1、转移支付形式多样化，过于复杂。2、中央对各地税收返还额的确定方法既缺乏科学的依据，也有悖公平和效率原则，进一步造成地方财力不均。3、转移支付并存着补助和上解双向资金流动形式。4、增加了一些新的专项补助，补助结构发生了变化，灵活性逐渐增加。5、有条件的专项补助的项目过多过细，且多家管理，过于分散6、有条件专项补助的目标不够明确，随意性极大，容易诱发“寻租”行为

财政学第十四讲49分税制体制存在的问题导致县乡财政陷入困境——1994年分税制改革较为系统地划分了中央和省级政府间的财权与事权，但没有配套省以下各级政府间的财力分配框架。中央原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但省以下体制改革的深化一直未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。我国的五级行政体制也对税收划分造成了困难，进而加强了县乡基层政府的财政困难。

财政学第十四讲50完善分税制的思路目前的分税制很不规范，具有明显的“双轨”制特征，有待进一步完善：1.按照各级政府承担的职能，合理划分各自的事权和支出范围。2.合理划分政府间的财权。3.建立规范化的财政转移支付制度。财政学第十四讲51分税制后的进一步改革（转移支付）

1995年，财政部颁布了《过渡期财政转移支付办法》。目标：均等化地方财力指导思想：1、不调整地方既得利益，中央财政从收入增量中拿出一部分资金，逐步调整地区利益分配格局2、兼顾公平和效率，适当考虑各地的收入努力程度3、转移支付有所侧重。体现对民族地区的适度倾斜。财政学第十四讲52过渡期转移支付的内容1995年中央从收入增量中拿出20亿元实行一种新的无条件转移支付，即“过渡期转移支付”。基本内容是对人员经费和公用经费之和占财力80％以上的地方列入转移支付的对象。具体计算公式：某地区财政转移支付额＝（该地区客观因素转移支付补助额＋该地区政策性转移支付额）×（1+该地区激励机制系数）财政学第十四讲53过渡期转移支付的计算1、客观因素转移支付额的计算客观因素转移支付主要参考各地财政标准收入和财政标准支出计算确定。2、政策性财政转移支付的计算过渡期财政转移支付对少数民族地区增加政策性财政转移支付。3、激励机制为了鼓励各地区组织收入的积极性，根据各地区收入增长率与地方平均收入增长率比例差的25%确定激励机制系数。

财政学第十四讲54过渡期转移支付的意义过渡期转移支付的实行是我国财政转移支付制度改革的一个重大突破，对我国的财政体制改革将产生深远的意义。以公式化为基础，以均等化为基本目标，突破了传统的“基数法”和“黑暗操作”的束缚。财政学第十四讲55过渡期转移支付的发展2001年12月，国务院发布《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》，决定从2002年开始在中央和地方之间实行个人所得税和企业所得税共享，共享比例2002年为各50％，2003年开始调整为中央60％，地方40％。《通知》规定，中央因所得税收入分享改革增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区实行财政转移支付。财政部发布《关于2002年一般性转移支付办法》，用“一般性转移支付”的概念取代了原来的“过渡期转移支付”的概念，这表明过渡期转移支付已经开始规范化管理，并获得了稳定增长的机制。

财政学第十四讲56过渡期转移支付的发展2002年，一般性转移支付为279亿，是2001年138亿的2倍，2007年达到2505亿，占全部转移支付（含税收返还）的比例达到13.8％。财政学第十四讲57转移支付制度的其他发展除一般性转移支付外，还积极探索各种新型财力性转移支付——民族地区转移支付调整工资转移支付农村税费改革转移支付县乡财政奖补转移支付发展专项转移支付财政学第十四讲58转移支付结构的变化财政学第十四讲592009年转移支付制定的新变化2009年起，中央对地方的转移支付包括税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三大类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，并将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出，改为一般性转移支付。原一般性转移支付改为均衡性转移支付。链接

财政学第十四讲60转移支付制度下一步改革重点加快转移支付制度立法进程；形成统一规范透明的财政转移支付制度在进一步完善和扩大均衡性转移支付的基础上，规范一般性转移支付