瓮马铁路PPP模式实践与启示

瓮马铁路PPP模式实践与启示吴勇【摘要】为适应铁路投融资体制改革，创新铁路投融资模式，加快推进地方铁路建设,贵州省在借鉴公路PPP投融资模式的基础上，以瓮安一马场坪铁路为试点，创新设计了铁路PPP模式并开展实践.分析地方铁路开展PPP模式实践的政策背景、需求和条件，总结瓮马铁路的有利条件，详细介绍瓮马铁路PPP模式设置，包括股权合作形式和期限、收益保障机制、退出机制、风险分担机制和责权统一的建管机制等.总结项目实践取得的社会和经济效益，指出采用PPP模式引入社会资本参与地方铁路建设已成为重要的发展趋势，应不断地发展和完善合作模式，更好地服务地方铁路建设和经济发展.【期刊名称】《中国铁路》【年(卷)，期】2018(000)011【总页数】7页(P27-33)【关键词】瓮马铁路;PPP;地方铁路;投融资体制【作者】吴勇【作者单位】贵州铁路投资有限责任公司，贵州贵阳550001【正文语种】中文【中图分类】F532.80引言PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的一种投融资合作模式，20世纪80年代引入我国后逐渐在基础设施等公共服务领域得到应用，在铁路领域的研究也一直被关注［1］。2013年，十八届三中全会明确提出〃允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，为PPP在我国的运用及推广提供了广阔的发展空间。从2016年开始，我国PPP项目发展进入黄金期，每年PPP签约项目数量和投资急剧增加，PPP模式在公路、市政等领域取得了显著成效，但也存在许多需不断规范和完善的问题。近年来，主要服务于省内客货运输的城际铁路、市域佼B）铁路、资源开发性铁路和支线铁路等地方铁路基本依赖地方政府为主投资建设，且处于高速发展的机遇期，这就对地方政府及其出资人代表的投融资能力提出了较高的要求。在当前地方政府及其融资平台高负债的情况下，地方铁路依赖财政资金和利用政府信用融资筹集资本金的传统投资模式难以为继，必须寻找新途径。PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种政府和社会投资人长期合作的模式，政府和社会投资人共同筹集项目建设资本金，并由社会投资人承担设计、建设、运营和设备维护工作，通过使用者付费及必要的政府补助（政府付费）获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和安全质量监管，以保证公共利益最大化［2］。推广PPP模式，既可鼓励社会投资人参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又可减轻地方政府投资举债压力，因此采用PPP模式引入社会资本参与地方铁路建设已成为重要的发展趋势［3-4］。目前，在铁路领域对于PPP投融资模式的探讨多数停留在方案可行性探讨、模式选择以及方法优化上［4-9］，实际完成的项目较少，结合工程应用实践的分析总结更少。为此，基于贵州省2015年开始在瓮安一马场坪货运铁路（简称瓮马铁路）进行的PPP模式实践，总结和分析项目实施的有益经验，能够更加有利于这一模式在地方铁路建设领域中的不断完善和推广应用。1地方铁路采用PPP模式的背景分析1.1国家政策支持2013年8月，国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》明确：对新建铁路实行分类投资建设，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路［10］。2014年以来国家发展和改革委员会（简称国家发改委）、财政部积极推广运用PPP模式开展基础设施建设。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，制订了政府和社会资本合作模式操作指南及标准化合同文本［11］。同年12月，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，要求各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率，同时还印发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，按照平等合作、互惠互利、依法合规等原则，在不同合作模式项目的投融资、建设、运营、移交等各阶段，从合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面提出合同编制的注意事项及有关要求［12］。2015年7月，国家发改委印发《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，提出重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路〃走出去”项目，并在社会资本投融资方式、实施机制、投资环境等方面明确了支持政策，增强了社会资本参与铁路投资建设的信心［13］。1.2地方铁路需要2013年中国铁路总公司（简称铁总）组建后基本继承了原铁道部投资、建设、运营、偿还债务的所有职能，但原来部省合资建路及铁总统一负责协调解决项目融资（银行贷款）的模式发生了较大变化，铁总不再要求对所有参与投资建设的铁路项目进行控股，而是将投资重点放在列入中长期铁路网规划的国铁干线、国土开发性铁路以及扶贫铁路项目上，将地方铁路交由地方主导投资建设，铁总提供技术指导、对部分地方铁路项目少量出资［14］。近年来铁总还不断要求地方提高出资比例，视不同的项目情况，地方除了承担征地拆迁费夕卜还要出一定比例的资本金，如：贵阳一南宁铁路地方资本金比例高达60%。对于主要服务于地方经济的城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路、资源开发性铁路等项目，将基本上由地方负责投资建设，铁总少量出资给予象征性支持或基本不参与投资，如铜仁一玉屏、安顺一六盘水铁路地方资本金比例高达90%,地方政府及其出资人代表的资本金筹资压力显著增大。在国家严控地方政府债务及隐性债务的大背景下，地方政府铁路出资人代表的资本金筹措和为项目公司提供担保的能力受限，项目公司融资难度增大。如何创新模式破解地方铁路投资融资难题，成为摆在地方政府及其铁路建设出资人面前的重要问题。按照《贵州省铁路网规划》和《贵州省综合交通运输〃十三五”发展规划》，到2030年全省铁路建成通车里程要达到7500km，其中进入国家铁路中长期规划的有5000km;〃十三五”末贵州铁路通车里程要超过4000km，其中高速铁路超过1500km。截至目前已通车里程只有3550km，仍有约4000km铁路需要建设，要完成上述目标必须有投资作保障［15-16］。随着铁总对地方铁路项目出资比例的不断降低，地方铁路传统投融资方式难以满足需要，亟需通过创新投融资模式来推动地方铁路建设，因此通过PPP模式引入社会资本参与贵州地方铁路投资建设成为现实需要。1.3社会资本参与意愿强烈随着投融资体制改革不断深入，投资主体日趋多元化，大型施工企业向投融建一体化转型，传统依靠公开招标承揽业务获取收益的模式已愈发不能满足其要求，通过投资项目来承揽施工业务已经成为其经营的重要方式之一。由于铁路运输和建设特殊性，传统模式下社会资本难以参与铁路运营和投资，而PPP模式使这一切成为可能，铁路施工企业通过投资加施工获取收益也成为新趋势。2015年贵州省选择瓮马铁路作为PPP模式试点，吸引了中国铁建股份有限公司（简称中国铁建）、中国交通建设股份有限公司（简称中国交建）等多家社会投资人前来考察和洽谈，同年11月签订瓮马铁路投资协议。2016年贵州省组织铁路招商引资大会，中国铁建、中国交建等大型国企反响强烈，纷纷表示希望参与贵州I地方铁路投资建设，并与贵州省签订660亿元的铁路投资意向协议，希望参与后续贵州铁路PPP项目投资合作。2瓮马铁路PPP模式的探索实践铁路具有基础性、公益性和经营性等特征，是适合采用PPP模式的重点领域之一。铁路与高速公路的区别在于建成后需要集中统一专业运输，而铁路运营比高速公路复杂且成本高得多，铁路PPP模式没有成功的经验可循，如何引入合适的社会资本使其有长期稳定合理收益是首要，因此，合理设置PPP合作模式是铁路项目成败的关键。在瓮马铁路合作模式研究时，首先争取铁总及成都局集团公司同意接轨和自建自营，同时按照铁路建设运营的特殊资质要求，社会资本牵头人必须具备相应条件，使项目具备自主运营和获批建设条件。在借鉴公路PPP模式的基础上再创新，通过〃股权合作+收益调整”的方式，满足投资人合理回报，探索出地方铁路PPP合作新模式，取得了一些经验。2.1瓮马铁路具备的有利条件2.1.1线路经济预期[17]瓮马铁路是贵州省铁路规划网中的资源开发性铁路，主要服务于瓮安、福泉磷资源开发，项目全线建筑总长约73km,按国铁H级单线电气化货运专线建设，设计时速120km，建设工期3.5年，总投资49.93亿元。建成后将为贵州省重点打造瓮（安）福（泉）磷煤电一体化千亿元级循环经济工业园区提供一条大能力、便捷的铁路运输通道。远期向南可延伸至都匀与黔桂铁路相接，向北可延伸至遵义与川黔铁路相接，成为沟通黔桂、沪昆、川黔三大干线的重要联络线（见图1）。线路各区段年度货流密度近期可达到上行927万#年，下行297万t/年；远期预计可达到上行1552万t/年，下行569万t/年2.1.2线路收益测算[17]铁路运价按照市场定价原则，由项目公司自主定价报政府价格主管部门备案。为了保持项目的竞争优势，使项目投资者得到合理的投资回报，瓮马铁路项目运营初期运价采取高于国铁运价低于公路运价的策略，经经济评价测算暂按0.5元/（t・km）考虑，保证项目与公路比较有运价优势能吸引货源，经营过程中根据市场供求关系和政府有关规定适时调整运价。项目在资本金为40%、银行贷款60%资金结构下，若运价按0.5元/（t•km）,项目测算全投资财务内部收益率税前、税后分别为6.00%、5.23%，自有资金内部收益率为4.91%，高于3.00%的新建铁路项目基准收益率，全投资税前、税后回收期分别为18.20年、18.70年，贷款偿还期18.12年（投资回收期及贷款偿还期含3.50年建设期），项目效益较好。项目全投资经济内部收益率为9.67%,高于社会折现率8%，经济净现值（ENPV）为76097万元，具有较强的抗风险能力。图1瓮马铁路设计线路本项目最敏感的因素是运价，其次是经营成本、运量、投资。分别对运价、运量、投资、经营成本降低20%或增加20%开展敏感性分析，全投资内部收益率均大于3%，说明项目具有一定抗风险能力（见表1）。表1瓮马铁路内部收益率敏感性分析％变化因素变化率-20%-10%0%+10%+20%运价4.065.076.006.857.65运量4.325.206.006.757.45投资7.666.776.005.334.73经营成本6.326.166.005.845.672.2瓮马铁路PPP模式设置[18]2.2.1股权合作形式和期限2015年11月贵州省铁路建设办公室通过招标与中铁二十局集团有限公司、中交路桥建设有限公司、贵州桥梁建设集团有限责任公司和中国中铁二院工程集团有限责任公司等4家社会资本联合体签订瓮马铁路投资协议，项目于2016年4月开工建设，预计2019年建成通车。贵州铁路投资有限责任公司和贵州剑江控股集团作为政府出资人，分别代表贵州省政府和黔南州政府出资入股项目公司，其中贵州I铁投公司出资39%，贵州剑江控股集团出资10%，由中铁二十局牵头的社会投资人联合体出资51%。项目资本金为40%，剩余60%建设资金由项目公司融资解决，项目公司负责建设和运营管理。项目合作期分为建设期和特许经营期2个阶段，其中建设期3.5年，特许经营期暂定30年。2.2.2收益保障机制瓮马铁路投资合作方案是在财政部等5部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（简称50号文）出台前制定，约定在30年特许经营期内，政府不承诺社会资本固定收益，采用社会投资人资本金财务内部收益率作为合理投资回报指标，通过招标竞争确定社会投资人的资本金财务内部收益率最高不超过8%（基本达到央企PPP项目投资决策要求）。运营初期若运量未达到项目可行性研究的预测运量（政府提供基础数据，设计单位预测）且项目公司现金流为负值，政府按只承担最低需求风险责任的规定给予一定运营补贴，保证项目公司现金流平衡正常运营。在项目特许经营期内，社会投资人资本金税后财务内部收益率未达到合理回报率时，社会投资人全额享有项目公司未分配利润。运营期内如社会投资人资本金财务内部收益率达到合理投资回报率，政府出资人参与分红，社会投资人资本金税后财务内部收益率达到合理回报率的次年，社会投资人选择无偿退出或与政府协商重新签订特许经营协议。2.2.3退出机制出现下述情况之一时，社会资本可以选择退出，政府出资人以银行同期长期贷款基准利率（高于项目合理投资回报率时，采用项目合理投资回报率）对社会投资人投入的项目资本金予以认购。（1）在2/3特许经营期前，每5年对项目评估1次，若评估结果显示，社会投资人资本金财务内部收益率在项目全寿命周期内无法达到项目合理投资回报率。（2）在实际运营年限内，即使将政府给予项目的运营补贴计入项目收益，社会投资人的资本金财务内部收益率仍低于银行同期长期贷款基准利率的70%。（3）因国家政策调整或不可抗力因素致使项目无法继续运营。50号文规定：地方政府及其所属部门〃不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金”，因协议中的退出机制与此相悖，通过积极与社会投资人就规范PPP合作模式进行沟通，基本达成共识。按照风险共担的原则，取消社会投资人退出时政府出资人对社会投资人资本金予以回购条款，同时取消分红及社会投资人达到合理投资回报率退出限制，拟通过续签特许经营协议使社会投资人有长期稳定经营预期，以保障社会投资人获取合理回报的权益。2.2.4风险分担机制目前，全国铁路〃一张网”，由铁总统筹运营调度、统一清算，缺少单个铁路项目的运营收支核算基础数据，因此本项目未独立计算社会资本风险。为有效控制风险，按照〃风险由最适宜的一方来承担”的原则，在政府和项目公司之间合理分配风险。其中，投资、运营成本的增加或项目收益的降低风险由项目公司承担，最低需求风险由政府承担，因不可抗力产生的风险由项目公司和政府共担，基本符合PPP项目风险分担原则，保障双方合理利益。2.2.5建立责权统一的建管机制瓮马铁路由具有铁路专业施工及运营管理能力的社会投资人牵头和政府出资人共同组建项目公司负责建设管理，社会投资人根据各自能力承担相应的设计施工任务，地方政府出资人不承担施工但派员参与监督管理，各自优势得到充分发挥。投资人按照《公司法》和《公司章程》明确的管理权责边界，由股东会负责初步设计审批及章程约定的其他重大事项决策，充分主张股东权利。董事会、经理层具体负责项目实施，发挥主观能动性，构建了责权统一的管理机制，有效推进项目建设。（1）在前期工作上，政府相关部门积极主动介入，在前置要件办理、项目审批等方面提供优质服务，有效缩短了前期工作周期。（2）在项目融资上，项目公司多次组织银行对沿线资源、运量等进行现场调研，通过预测的运量增强了银行信心，各银行均愿意以基准利率提供贷款支持，共向项目公司授信117亿元。（3）在征地拆迁上，地方政府作为征拆出资和工作责任主体，主动作为、积极协调、严格把关，认真开展征拆工作，有效控制征拆数量和资金，加快了征拆进度。（4）在现场管理上，充分发挥设计、施工社会投资人联合体的优势，施工单位提前介入，与设计单位共同开展设计现场核对，合理确定技术标准、建设方案，实现设计和施工无缝对接，有效控制了工程投资。施工单位作为投资人之一，承担建设管理责任，增强了责任心，在施工安全、质量、进度管理等方面，严格按图施工，积极梳理现场存在问题，制定可行措施并予以解决，确保了安全、质量、进度有序可控。（5）在运营管理上，项目公司委托多家咨询单位根据当前运量、运价、运营模式分别编制运营方案，并结合市场运量和路局运营管理的方式进行比对分析，提出经济可行的最优方案。目前正在积极与成都局集团公司协商国铁接轨、运输管理、资产划分、收入清算等事宜，为项目顺利开通运营作准备，以实现〃短编、快进、快装、快卸、快排”，切实提升运输效率。同时也积极与沿线生产、物流运输企业开展合作，充分发挥各自优势，解决好铁路运输〃最后一公里”，激活铁路运输市场，为项目提质增效创造条件。在科技创新上，为解决贵州天然砂资源短缺，远距离采购河砂成本高的问题，瓮马项目积极开展机制砂替代天然砂研究与试验，与中国铁道科学研究院集团有限公司合作开展《面向西南地区铁路工程高性能机制砂混凝土制备与应用关键技术研究》课题，并在铁总立项，通过1年多研究试验，用机制砂生产的试验梁和试验轨枕通过试用评审，获批在瓮马铁路生产试用。研究成果的应用既解决了天然砂短缺问题，又节约了成本、降低了投资，对保护生态环境发挥了积极作用，且在西南地区铁路工程中有重大推广意义。3成效和启示3.1成功探索地方铁路PPP模式瓮马铁路股权合作+收益调整的PPP合作模式得到社会资本的认可，项目开工以来建设进展顺利，预计在2019年下半年建成开通运营，基本达到政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢、科学评估PPP项目要求，并入选了财政部等20部委评选的第3批〃政府和社会资本合作示范项目”。瓮马铁路PPP项目招商落地，引入社会资本约10.19亿元，缓解了地方政府铁路建设出资压力，开创了贵州省地方铁路投资建设新模式。3.2推动沿线产业集聚瓮马铁路的快速开工建设带动沿线地方政府依托瓮马铁路调整了产业布局，加大了企业招商引资力度，铁路建设带动了沿线产业集聚，调查运量急剧增加。如瓮马铁路牛场车站，可研阶段预测近期运量为162万t，铁路项目开工后，吸引了大量磷化工企业集聚牛场车站旁的双龙工业园，目前调查运量近期达到470万t，是可研预测运量的2.9倍，原设计一期站场运能已经不能满足产业运输需求，必须提前启动二期工程建设。通过PPP模式，加快了地方铁路建设，解决了沿线矿产资源和产品外运难、运价高等问题，拉动了地方经济发展，对沿线地区脱贫攻坚起着积极推动作用，可更快地实现〃交通强国、铁路先行”战略。3.3为铁路建设吸引社会投资人瓮马铁路PPP模式设置较好地保障了项目各方的权利和利益，有效地推进了项目的建设。通过3年的探索和合作，瓮马PPP模式得到社会投资人的普遍认同，信心不断增强，社会投资人积极推动瓮马铁路南北延伸线参照瓮马PPP模式建设。2017年瓮马延伸线项目启动社会投资人招标，增加了社会投资人股东，引进社会资本约21.32亿元，目前项目已达到开工条件。3.4为铁路沿线土地综合开发探索经验瓮马铁路运营在即，项目运行后能否达到预期效益是投资人最关心的问题。近年来国家和地方政府希望通过铁路沿线土地综合开发收益反哺铁路建设和运营，先后出台了支持铁路沿线土地综合开发的有关政策，但因缺少可操作的具体实施细则和涉及多方利益调整，目前铁路沿线土地综合开发进展较为缓慢，收效甚微。为加快瓮马铁路沿线土地资源综合开发方案实施，积极发挥PPP项目平衡各方利益的优势，提出共赢方案并启动首个土地综合开发项目，努力探索通过土地综合开发收益反哺铁路、带动地方城镇化和乡村振兴的新路。4结束语瓮马铁路？？？项目的落实以及其后续线路的PPP模式推进，说明在地方铁路建设领域，PPP模式是引入社会投资人参与地方铁路建设、加快地方铁路建设带动地方经济发展的有效方式和重要途径。以瓮马铁路PPP模式经验为参考，一方面应该不断积极探索创新地方城际铁路投资建设模式，拓宽铁路筹融资渠道；另一方面，只有不断完善合作模式才能使PPP项目有生命力，真正地服务地方铁路建设，服务地方经济发展。〃中国画火车第一人”王忠良先生火车钢笔画系列作品——胜利型蒸汽机车中车四方车辆有限公司于1956年制造的客运机车。国产胜利型干线客运机车的投入使用使长途直达旅客列车扩大了编组，客车数量由9辆增至13辆，取得了很好的社会经济效益。参考文献【相关文献】