公共管理学培训教材课件

公共管理学吴春尚公共管理学吴春尚1第一章

导论

第一章2本章重点1．公共管理的概念2．公共管理产生的历史前提3．公共管理学与公共行政学的联系与区别4．公共管理学的研究对象和内容5．公共管理学的学科特征本章重点1．公共管理的概念2．公共管理产生的历史前提3．公共3第一节公共管理是一种新型的

社会治理模式一、公共管理的概念二、公共管理产生的历史前提三、从公共行政到公共管理的变革本节要点第一节公共管理是一种新型的

社会治理模式一、公共管理二、4一般认为，公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源和运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。

公共管理的概念可以具有三重含义：其一，是公共部门中的管理；其二，是服务于公共事务的管理；其三，是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。一、公共管理的概念历史地看，公共管理是人类社会治理发展到20世纪后期所出现的一种新型社会治理方式。一般认为，公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源和5

公共管理的概念解析第三，公共管理的手段或途径是多样的，概括地说，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。第一，公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织，或者说，一切不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。第二，公共管理的目的是服务于公共利益的实现的，具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。第四，公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的一个以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。公共管理的概念解析第三，公共管理的手段6

第三公共管理与私人管理的不同其次

首先公共管理不以营利为目的。公共管理由公共管理组织内部的行政管理和外向的社会管理两个部分构成。公共管理担负着健全社会的责任。第三公共管理与私人管理的不同其次7农业社会的社会治理是建立在等级身份差序的基础上的，是依靠权力而进行的治理，可以简称为“权治”；是服务于等级统治的目的的，因而，也可以称作为统治型的社会治理。工业社会的治理是建立在法律的基础上的，特别是政治与管理的分化，使具体的社会治理更多地具有管理的特征，因而，也可以把工业社会的社会治理看作是管理型的社会治理。在性质上，公共管理属于服务型的社会治理；在治理方式上，公共管理是由多元社会治理主体在服务精神导向下的合作治理。公共管理是社会治理的一种新的类型农业社会的社会治理是建立在等级身份差序的基础上的，是依靠权力8社会历史基础农业社会工业社会后工业社会社会治理模式统治型社会治理管理型社会治理服务型社会治理社会治理途径“权治”（依权治理）“法治”（依法治理）“德治”（依德治理）社会治理手段“权制”“法制”“德制”社会治理模式表解社会历史基础农业社会工业社会后工业社会社会治理模式统治型社会9案例在顺德怎样做官案例在顺德怎样做官10公共管理作为一种社会治理模式大致产生于20世纪80年代。现在看来，已经可以断定，20世纪80年代是人类历史上的又一个转折点，尤其是在西方国家，工业社会已经走到了自己的顶峰，开始了向后工业社会的转型。后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期。这一概念是美国社会学家丹尼尔·贝尔首先提出的。二、公共管理产生的历史前提公共管理作为一种社会治理模式大致产生于20世纪80年代。现在11经济上从制造业为主转向服务业为主社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员理论知识居社会的核心地位，成为社会革新和决策的根据五大特征

“后工业社会”的五大特征未来技术方向应是有计划有节制的，技术评价占有重要地位“理论知识的积累与分配”已成为革新与变革的直接力量经济上从制造业为主转向服务业为主社会的领导阶层由企业家变为科12贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的，他将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会与后工业社会。前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大。所以，贝尔也将这一阶段称之为“对自然的博弈”。贝尔的后工业社会观贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的13工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。在工业社会中，人对机器形成了依赖，劳动高度紧张，注意力高度集中，这一社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略”。后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。信息成了最为重要的社会战略资源，知识成了推动经济社会发展的主要动力。也就是说，在后工业社会，人们所从事的工作就是使知识的生产系统化，并不断地开发智力资源。工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经14全球化不仅是一个空间概念，它意味着工业社会的领域分化进程的中断，那些分化成不同领域的部分又开始重新融合起来，国家与社会的关系、政治与经济的关系等等所有原先边界清晰的地方都开始变得模糊起来，甚至国家间的边界也被往来的人流踏得模糊了起来，那些原先被视作国家主权而不容他国觊觎的事务，也开始越来越多地谋求国际合作的途径来加以处理。全球化的影响全球化不仅是一个空间概念，它意味着工业社会的领域分化进程的中15后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长，进入21世纪后，危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机，都表明人类进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代。在很大程度上，由于社会已经进入一个高度复杂性和高度不确定性的时代，而既有的治理模式在社会治理方面则存在着治理能力不足的问题，所以，许多问题往往以危机事件的形式表现了出来。公共管理的出现，所直面的正是高度复杂性和高度不确定性的社会现实，是为了解决现有的社会治理体系的治理能力不足的问题，或者说，是要扬弃人类在工业社会这个历史阶段中建构起来的社会治理模式。高度复杂性和高度不确定性的时代后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增16农业社会是一个相对简单的社会，这个社会中的一切事物也都表现出确定性的特征，依靠权力就能够基本满足这个社会的治理要求。比较而言，工业社会则是一个复杂性与不确定性的社会了，单纯依靠权力已经不能实现对这个社会的有效治理了，所以，依据法的精神和科学原则而建构起了一个管理型的社会治理体系。但是，管理型的社会治理体系在治理方式上属于一种“以不变应万变”的治理，是基于普遍性的原则而设计出普适性的治理手段去应对复杂的和不确定的社会事务。农业社会是一个相对简单的社会，这个社会中的一切事物也都表现出17这在工业社会这一低度复杂性和低度不确定性的条件下也基本能够满足社会治理的要求，然而，当人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征时，工业社会的治理体系在一切方面都陷入的困境。公共管理正是在这一条件下应运而生的。公共管理学培训教材18首先高度复杂性和高度不确定性冲击的是政府，它使由政府这一单一治理主体承担的社会治理的状态变得难以为继。在公共产品的供给方面，随着复杂性和不确定性的日益增长，政府在公共产品供给上的垄断已经无法维持下去，因而要求政府必须去与非政府组织开展广泛的合作，以便形成多元的、灵活的公共产品供给机制，从而有效地解决复杂的社会问题和尽大可能地满足日益复杂化、多样化的社会需求。多元的、灵活的公共产品供给机制首先高度复杂性和高度不确定性冲击的是政府，它使由政府这一单一19

社会治理主体重构官僚制组织面对复杂的和不确定的社会事务而显得无能为力，以至于各种各样的问题和矛盾积累到一定程度的时候，就以危机事件的形式爆发了。这就迫使政府不得不去变革其自身的官僚制组织方式，同时，政府也不得不与社会“分权”，让非政府组织以及其他社会力量加入到社会治理过程中来。结果，不仅政府自身的组织方式发生了变化，而且政府垄断社会治理的局面也被打破，从而形成了一个多元合作的社会治理结构，而多元的社会治理主体也被统合到了这个合作治理结构之中来了。社会治理主体重构官僚制20一般认为，公共管理是直接地从公共行政范式中转变而来的，在公共管理出现之前，以政府为主体的公共行政是基本的社会治理方式。公共行政的起点是近代社会，是在行政的统治职能和管理职能的此消彼长中出现的。在资本主义制度确立起来之后，政府的边界是受到严格的定义的，往往被界定为“消极政府”或“有限政府”。这时的政府被自由主义论者定义为社会的“守夜警察”，也就是说，扮演着“守夜人”的角色，政府职能主要体现在保护个人财产、维护社会秩序和国防等方面，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态。三、从公共行政到公共管理的变革一般认为，公共管理是直接地从公共行政范式中转变而来的，在公共2119世纪中后期政府的职能迅速地扩张，政府的规模也迅速地膨胀形成了被学者们称作为“行政国家”的局面凯恩斯主义开始出现并为政府的经济干预以及社会干预提供了理论基础出现了可以被称作“行政国家”的局面19世纪末1929年的大萧条之后20世纪中期政府所承载的公共行政走到了其顶峰20世纪60年代行政国家19世纪中后期政府的职能迅速地扩张，政府的规模也迅速地膨胀形22对于农业社会的王朝治理来说，显然也有行政管理的问题，但是，那时的行政是一种统治行政，是从属于统治的需要和服务于统治阶级的利益的。公共行政产生的标志性事件是“彭德尔顿法案”（1883）的通过，因为它彻底终结了视行政为政党工具的“政党分肥制”，并建立起了文官体系，通过文官的“永业制”而保证行政体系不归附于某个具体的政党或利益集团。公共行政的产生对于农业社会的王朝治理来说，显然也有行政管理的问题，但是23威尔逊：行政学的创始人，“政治与行政二分”的原则。古德诺：“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行”。马克斯•韦伯：理想的官僚制组织是建立在“合理—合法”权威基础上的科层制组织系统。泰勒：科学管理思想解决了政府自身的管理问题。行为主义运动公共政策运动

1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥等人进行了著名的“霍桑实验”。行为科学在公共行政领域中的理论建构工作是由西蒙完成的。20世纪60年代至70年代，许多西方国家都先后出现了众多的社会问题，公众因此而对政府提出了新的诉求。社会公众所关注问题的焦点是那些与自身现实切身利益密切相关的公共服务问题，这就迫使政府去寻求具有普遍性的、能够大范围和大规模集成解决问题的治理工具，从而出现了公共政策运动。20世纪的几场公共行政运动现代公共行政创建时期威尔逊：行政学的创始人，“政治与行政二分”的原则。行为主义运24试图突破公共行政的经典框架，试图模糊政治与行政二分原则，主张一种积极的公共性，要求政府突出公共行政的“公共”性质，并提出通过民主行政的方式去使公共行政获得和保有公共性。新公共管理运动提出了“以私补公”的措施，至于政府自身的管理问题，则主张引入竞争机制去促进政府效率的全面提升。所有这些，被概括为“运用企业家精神改造政府”。新公共行政运动公共管理学21世纪通识教育系列教材

试图突破公共行政的经典框架，试图模糊政治与行政二分原则，主张25其一，公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。其二，多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外的都应当是“公共行政”，都具有公共性。其三，公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。其四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政而在实质上则是服务行政。公共管理的出现其一，公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行26第二节公共管理学是一门新兴学科本节要点一、公共管理学与公共行政学的联系与区别二、公共管理学的研究对象和内容三、公共管理的研究途径四、公共管理的学科特征第二节公共管理学是一门新兴学科本节要点一、公共管理学与公27从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必然会直接地继承和发展公共行政学的学科发展成就，即把公共行政学发展中的一切积极成就吸纳到公共管理学之中来。公共管理学是关于公共管理这一新兴的社会治理模式的科学，它是对公共行政学的扬弃，一方面，它要继承公共行政学研究的科学成就；另一方面，它又实现了对公共行政学的超越，是对公共行政学学科的否定。一、公共管理学与公共行政学的联系与区别从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必28公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是研究政府自身的管理问题，希望通过政府自身管理问题的解决去为政府外部职能实现提供保障。公共管理也同样重视参与社会治理过程中的一切组织的内部管理问题，在这方面会更多地继承公共行政学的研究内容、方法以及已经取得的成果。但是，公共管理的侧重点将放在公共产品的生产和运营问题，着重研究多元治理主体之间在公共产品的供给问题上的合作行动。对于公共行政学来说，效率追求是第一位的；而对于公共管理学而言，提高公共服务质量才是第一位的。公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是29二、公共管理学的研究对象和内容公共管理是一种客观的社会治理活动及过程，它构成了公共管理学的研究对象。公共管理学所要研究的是作为社会治理主体的公共组织（包括政府组织、非政府组织以及其他社会自治力量之间）的关系、社会治理活动和所运用的手段。公共管理学研究对象二、公共管理学的研究对象和内容公共管理是一种客观的社会治理活30公共管理学的研究内容首先，公共管理学担负着认识公共管理这一新型社会治理的模式的学科使命。第二，公共管理学需要为公共管理的系统建构提供理论支持和全面规划。第三，公共管理学需要努力去把握人类社会后工业化、全球化过程中的新的社会现象对社会治理的影响。第四，公共管理学需要特别关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。第五，公共管理学还应承担起对人类社会治理历史的重新梳理的任务。公共管理学的研究内容首先，公共管理学担负着认识公共管理这一新31公共管理学的研究范围公共管理的范围是非常广阔的，它涉及到政治、经济、文化生活等各个方面，从行政管理、国民经济管理和公共财政管理，到教育及知识管理、社会保障管理、社会治安管理、城市交通和社区服务管理、土地资源和环境保护管理，以至于体育和全民健身、公共绿地等等的管理，都是公共管理的内容。在这些管理活动和过程中，最为主要的是要充分实现社会公平，要保证社会的每一个阶层、每一个成员都能够共享社会发展的成果。公共管理需要建立起一个统一的框架，把所有这些方面整合为一个有机系统，使它们得到有效的协调。公共管理学的研究范围公共管理的范围是非常广阔的，它涉32波兹曼（BarryBozeman）认为，尽管研究途径及理念互有差异，但就概念的演进而言，公共管理研究大致可分为两种途径：一是公共政策途径（publicpolicyapproach，简称P途径）；二是企业管理途径（businessapproach，简称B途径）。三、公共管理的研究途径波兹曼（BarryBozeman）认为，尽管研究途径及理念33（1）企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统，公共政策途径的公共管理研究则依循公共政策学院的传统；（2）企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性，公共政策途径的公共管理研究则特别凸显公共组织的特殊性；（3）企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流，公共政策途径的公共管理研究则企图摆脱公共行政，开辟一个独立的管理研究领域；（4）企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但公共政策途径的公共管理研究则强调政策与政治问题；（5）企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计），公共政策途径的公共管理研究则强调采用个案研究法。企业管理B途径与P途径的区别（1）企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统34第一，认为公共管理是一个整合性概念（integrativeconcept）。公共管理在“什么”（what）与“为什么”（why）的层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在如何（how）的层面上则沿袭了企业管理。第二，认为公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但并未由此改变公共部门的主体性。第三，认为公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。第四，认为公共管理不完全等于“政府管理”，而是一种新的治理模式。第五，认为公共管理强调价值融合和与责任分担。第六，认为公共管理关注政府改革与政府重塑。B途径与P途径的整合第一，认为公共管理是一个整合性概念（integrative35具有交叉性的特征，综合性研究领域以应用为取向的科学，是一门理论见诸于实践的科学体现了实证性与规范性的统一学科特征四、公共管理学的学科特征体现了公共性与科学性的统一需要科学的和有效的方法具有交叉性的特征，综合性研究领域以应用为取向的科学，是一门理36一、变革时代中的治理变革

二、行政改革突出了公共管理的主题三、塑造全新的公共管理模式第三节变革时代中的科学一、变革时代中的治理变革第三节变革时代中的科学37公共管理学是一门在变革的时代中产生的科学。20世纪80年代以来，人类进入一个急剧变革的时代，在全球化和后工业化浪潮席卷人类社会的时候，各国政府都感到不能适应、不能满足社会的要求，因而相继进入了政府改革的进程之中。西方国家在转变政府职能、改进社会管理方式等方面都相继采取了新的举措去变革它们的政府。这场政府改革的运动也被称作为“政府再造”（ReengineeringGovernment）运动，有着深刻的政治、经济、和文化背景。

一、变革时代中的治理变革公共管理学是一门在变革的时代中产生的科学。20世纪80年代以38“政府再造”运动的背景“政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与市场的关系发生了根本性转变后工业化的压力变成政府改革的动力各国政府面临着不同程度的“财政压力”全球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量背景“政府再造”运动的背景“政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与39（1）戴维•奥斯本与特德•盖布勒在其有着广泛影响的著作《重塑政府》中提出政府治理的十项原则。P28（2）在英国，自1979年保守党上台执政开始，实施了以民营化为特征的政府改革，这也被称作为私有化运动。（3）20世纪后期的西方各国在政府改革中所采取的主要手段就是广泛采用私人部门成功的管理手段。（4）20世纪90年代以来，信息化、网络化浪潮席卷全球，信息化时代影响着各国的改革。（5）政府管理的公开化与透明化也是改革的一项内容。（6）中央政府与地方政府关系的调整是贯穿于20世纪后期以来全部政府改革进程中的基本内容。二、行政改革突出了公共管理的主题（1）戴维•奥斯本与特德•盖布勒在其有着广泛影响的著作《重塑40全新管理模式服务行政成为公共行政发展的新阶段合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正实现参与治理成为从政府管理向公共管理转变过程中的过渡形态三、塑造全新的公共管理模式全新管理模式服务行政成为公共行政发展的新阶段合作治理是公共管41关键术语公共管理行政管理公共组织公共行政统治行政管理行政服务行政官僚制政治与行政二分原则行为主义运动第三部门

非政府组织P途径B途径政府再造参与治理合作治理关键术语公共管理行政管理公共组织公共行政统治行政42复习思考题1．公共行政是如何向公共管理转变的？2．试述公共管理学与公共行政学的联系与区别。3．论述公共管理学的研究途径。4．“政府再造”运动是在何种背景下展开的？5．为什么说合作治理是公共管理的理想形式？

复习思考题1．公共行政是如何向公共管理转变的？2．试述公共管43

Thanks!Thanks!44演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！45公共管理学吴春尚公共管理学吴春尚46第一章

导论

第一章47本章重点1．公共管理的概念2．公共管理产生的历史前提3．公共管理学与公共行政学的联系与区别4．公共管理学的研究对象和内容5．公共管理学的学科特征本章重点1．公共管理的概念2．公共管理产生的历史前提3．公共48第一节公共管理是一种新型的

社会治理模式一、公共管理的概念二、公共管理产生的历史前提三、从公共行政到公共管理的变革本节要点第一节公共管理是一种新型的

社会治理模式一、公共管理二、49一般认为，公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源和运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。

公共管理的概念可以具有三重含义：其一，是公共部门中的管理；其二，是服务于公共事务的管理；其三，是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。一、公共管理的概念历史地看，公共管理是人类社会治理发展到20世纪后期所出现的一种新型社会治理方式。一般认为，公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源和50

公共管理的概念解析第三，公共管理的手段或途径是多样的，概括地说，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三个方面构成。第一，公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织，或者说，一切不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。第二，公共管理的目的是服务于公共利益的实现的，具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。第四，公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的一个以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。公共管理的概念解析第三，公共管理的手段51

第三公共管理与私人管理的不同其次

首先公共管理不以营利为目的。公共管理由公共管理组织内部的行政管理和外向的社会管理两个部分构成。公共管理担负着健全社会的责任。第三公共管理与私人管理的不同其次52农业社会的社会治理是建立在等级身份差序的基础上的，是依靠权力而进行的治理，可以简称为“权治”；是服务于等级统治的目的的，因而，也可以称作为统治型的社会治理。工业社会的治理是建立在法律的基础上的，特别是政治与管理的分化，使具体的社会治理更多地具有管理的特征，因而，也可以把工业社会的社会治理看作是管理型的社会治理。在性质上，公共管理属于服务型的社会治理；在治理方式上，公共管理是由多元社会治理主体在服务精神导向下的合作治理。公共管理是社会治理的一种新的类型农业社会的社会治理是建立在等级身份差序的基础上的，是依靠权力53社会历史基础农业社会工业社会后工业社会社会治理模式统治型社会治理管理型社会治理服务型社会治理社会治理途径“权治”（依权治理）“法治”（依法治理）“德治”（依德治理）社会治理手段“权制”“法制”“德制”社会治理模式表解社会历史基础农业社会工业社会后工业社会社会治理模式统治型社会54案例在顺德怎样做官案例在顺德怎样做官55公共管理作为一种社会治理模式大致产生于20世纪80年代。现在看来，已经可以断定，20世纪80年代是人类历史上的又一个转折点，尤其是在西方国家，工业社会已经走到了自己的顶峰，开始了向后工业社会的转型。后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期。这一概念是美国社会学家丹尼尔·贝尔首先提出的。二、公共管理产生的历史前提公共管理作为一种社会治理模式大致产生于20世纪80年代。现在56经济上从制造业为主转向服务业为主社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员理论知识居社会的核心地位，成为社会革新和决策的根据五大特征

“后工业社会”的五大特征未来技术方向应是有计划有节制的，技术评价占有重要地位“理论知识的积累与分配”已成为革新与变革的直接力量经济上从制造业为主转向服务业为主社会的领导阶层由企业家变为科57贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的，他将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会与后工业社会。前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大。所以，贝尔也将这一阶段称之为“对自然的博弈”。贝尔的后工业社会观贝尔的后工业社会观是以生产方式的发展与科学技术的进步为依据的58工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。在工业社会中，人对机器形成了依赖，劳动高度紧张，注意力高度集中，这一社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略”。后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。信息成了最为重要的社会战略资源，知识成了推动经济社会发展的主要动力。也就是说，在后工业社会，人们所从事的工作就是使知识的生产系统化，并不断地开发智力资源。工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经59全球化不仅是一个空间概念，它意味着工业社会的领域分化进程的中断，那些分化成不同领域的部分又开始重新融合起来，国家与社会的关系、政治与经济的关系等等所有原先边界清晰的地方都开始变得模糊起来，甚至国家间的边界也被往来的人流踏得模糊了起来，那些原先被视作国家主权而不容他国觊觎的事务，也开始越来越多地谋求国际合作的途径来加以处理。全球化的影响全球化不仅是一个空间概念，它意味着工业社会的领域分化进程的中60后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长，进入21世纪后，危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机，都表明人类进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代。在很大程度上，由于社会已经进入一个高度复杂性和高度不确定性的时代，而既有的治理模式在社会治理方面则存在着治理能力不足的问题，所以，许多问题往往以危机事件的形式表现了出来。公共管理的出现，所直面的正是高度复杂性和高度不确定性的社会现实，是为了解决现有的社会治理体系的治理能力不足的问题，或者说，是要扬弃人类在工业社会这个历史阶段中建构起来的社会治理模式。高度复杂性和高度不确定性的时代后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增61农业社会是一个相对简单的社会，这个社会中的一切事物也都表现出确定性的特征，依靠权力就能够基本满足这个社会的治理要求。比较而言，工业社会则是一个复杂性与不确定性的社会了，单纯依靠权力已经不能实现对这个社会的有效治理了，所以，依据法的精神和科学原则而建构起了一个管理型的社会治理体系。但是，管理型的社会治理体系在治理方式上属于一种“以不变应万变”的治理，是基于普遍性的原则而设计出普适性的治理手段去应对复杂的和不确定的社会事务。农业社会是一个相对简单的社会，这个社会中的一切事物也都表现出62这在工业社会这一低度复杂性和低度不确定性的条件下也基本能够满足社会治理的要求，然而，当人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征时，工业社会的治理体系在一切方面都陷入的困境。公共管理正是在这一条件下应运而生的。公共管理学培训教材63首先高度复杂性和高度不确定性冲击的是政府，它使由政府这一单一治理主体承担的社会治理的状态变得难以为继。在公共产品的供给方面，随着复杂性和不确定性的日益增长，政府在公共产品供给上的垄断已经无法维持下去，因而要求政府必须去与非政府组织开展广泛的合作，以便形成多元的、灵活的公共产品供给机制，从而有效地解决复杂的社会问题和尽大可能地满足日益复杂化、多样化的社会需求。多元的、灵活的公共产品供给机制首先高度复杂性和高度不确定性冲击的是政府，它使由政府这一单一64

社会治理主体重构官僚制组织面对复杂的和不确定的社会事务而显得无能为力，以至于各种各样的问题和矛盾积累到一定程度的时候，就以危机事件的形式爆发了。这就迫使政府不得不去变革其自身的官僚制组织方式，同时，政府也不得不与社会“分权”，让非政府组织以及其他社会力量加入到社会治理过程中来。结果，不仅政府自身的组织方式发生了变化，而且政府垄断社会治理的局面也被打破，从而形成了一个多元合作的社会治理结构，而多元的社会治理主体也被统合到了这个合作治理结构之中来了。社会治理主体重构官僚制65一般认为，公共管理是直接地从公共行政范式中转变而来的，在公共管理出现之前，以政府为主体的公共行政是基本的社会治理方式。公共行政的起点是近代社会，是在行政的统治职能和管理职能的此消彼长中出现的。在资本主义制度确立起来之后，政府的边界是受到严格的定义的，往往被界定为“消极政府”或“有限政府”。这时的政府被自由主义论者定义为社会的“守夜警察”，也就是说，扮演着“守夜人”的角色，政府职能主要体现在保护个人财产、维护社会秩序和国防等方面，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态。三、从公共行政到公共管理的变革一般认为，公共管理是直接地从公共行政范式中转变而来的，在公共6619世纪中后期政府的职能迅速地扩张，政府的规模也迅速地膨胀形成了被学者们称作为“行政国家”的局面凯恩斯主义开始出现并为政府的经济干预以及社会干预提供了理论基础出现了可以被称作“行政国家”的局面19世纪末1929年的大萧条之后20世纪中期政府所承载的公共行政走到了其顶峰20世纪60年代行政国家19世纪中后期政府的职能迅速地扩张，政府的规模也迅速地膨胀形67对于农业社会的王朝治理来说，显然也有行政管理的问题，但是，那时的行政是一种统治行政，是从属于统治的需要和服务于统治阶级的利益的。公共行政产生的标志性事件是“彭德尔顿法案”（1883）的通过，因为它彻底终结了视行政为政党工具的“政党分肥制”，并建立起了文官体系，通过文官的“永业制”而保证行政体系不归附于某个具体的政党或利益集团。公共行政的产生对于农业社会的王朝治理来说，显然也有行政管理的问题，但是68威尔逊：行政学的创始人，“政治与行政二分”的原则。古德诺：“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行”。马克斯•韦伯：理想的官僚制组织是建立在“合理—合法”权威基础上的科层制组织系统。泰勒：科学管理思想解决了政府自身的管理问题。行为主义运动公共政策运动

1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥等人进行了著名的“霍桑实验”。行为科学在公共行政领域中的理论建构工作是由西蒙完成的。20世纪60年代至70年代，许多西方国家都先后出现了众多的社会问题，公众因此而对政府提出了新的诉求。社会公众所关注问题的焦点是那些与自身现实切身利益密切相关的公共服务问题，这就迫使政府去寻求具有普遍性的、能够大范围和大规模集成解决问题的治理工具，从而出现了公共政策运动。20世纪的几场公共行政运动现代公共行政创建时期威尔逊：行政学的创始人，“政治与行政二分”的原则。行为主义运69试图突破公共行政的经典框架，试图模糊政治与行政二分原则，主张一种积极的公共性，要求政府突出公共行政的“公共”性质，并提出通过民主行政的方式去使公共行政获得和保有公共性。新公共管理运动提出了“以私补公”的措施，至于政府自身的管理问题，则主张引入竞争机制去促进政府效率的全面提升。所有这些，被概括为“运用企业家精神改造政府”。新公共行政运动公共管理学21世纪通识教育系列教材

试图突破公共行政的经典框架，试图模糊政治与行政二分原则，主张70其一，公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。其二，多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外的都应当是“公共行政”，都具有公共性。其三，公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。其四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政而在实质上则是服务行政。公共管理的出现其一，公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行71第二节公共管理学是一门新兴学科本节要点一、公共管理学与公共行政学的联系与区别二、公共管理学的研究对象和内容三、公共管理的研究途径四、公共管理的学科特征第二节公共管理学是一门新兴学科本节要点一、公共管理学与公72从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必然会直接地继承和发展公共行政学的学科发展成就，即把公共行政学发展中的一切积极成就吸纳到公共管理学之中来。公共管理学是关于公共管理这一新兴的社会治理模式的科学，它是对公共行政学的扬弃，一方面，它要继承公共行政学研究的科学成就；另一方面，它又实现了对公共行政学的超越，是对公共行政学学科的否定。一、公共管理学与公共行政学的联系与区别从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必73公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是研究政府自身的管理问题，希望通过政府自身管理问题的解决去为政府外部职能实现提供保障。公共管理也同样重视参与社会治理过程中的一切组织的内部管理问题，在这方面会更多地继承公共行政学的研究内容、方法以及已经取得的成果。但是，公共管理的侧重点将放在公共产品的生产和运营问题，着重研究多元治理主体之间在公共产品的供给问题上的合作行动。对于公共行政学来说，效率追求是第一位的；而对于公共管理学而言，提高公共服务质量才是第一位的。公共行政学主要以国家的行政系统——政府为研究对象，而且主要是74二、公共管理学的研究对象和内容公共管理是一种客观的社会治理活动及过程，它构成了公共管理学的研究对象。公共管理学所要研究的是作为社会治理主体的公共组织（包括政府组织、非政府组织以及其他社会自治力量之间）的关系、社会治理活动和所运用的手段。公共管理学研究对象二、公共管理学的研究对象和内容公共管理是一种客观的社会治理活75公共管理学的研究内容首先，公共管理学担负着认识公共管理这一新型社会治理的模式的学科使命。第二，公共管理学需要为公共管理的系统建构提供理论支持和全面规划。第三，公共管理学需要努力去把握人类社会后工业化、全球化过程中的新的社会现象对社会治理的影响。第四，公共管理学需要特别关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。第五，公共管理学还应承担起对人类社会治理历史的重新梳理的任务。公共管理学的研究内容首先，公共管理学担负着认识公共管理这一新76公共管理学的研究范围公共管理的范围是非常广阔的，它涉及到政治、经济、文化生活等各个方面，从行政管理、国民经济管理和公共财政管理，到教育及知识管理、社会保障管理、社会治安管理、城市交通和社区服务管理、土地资源和环境保护管理，以至于体育和全民健身、公共绿地等等的管理，都是公共管理的内容。在这些管理活动和过程中，最为主要的是要充分实现社会公平，要保证社会的每一个阶层、每一个成员都能够共享社会发展的成果。公共管理需要建立起一个统一的框架，把所有这些方面整合为一个有机系统，使它们得到有效的协调。公共管理学的研究范围公共管理的范围是非常广阔的，它涉77波兹曼（BarryBozeman）认为，尽管研究途径及理念互有差异，但就概念的演进而言，公共管理研究大致可分为两种途径：一是公共政策途径（publicpolicyapproach，简称P途径）；二是企业管理途径（businessapproach，简称B途径）。三、公共管理的研究途径波兹曼（BarryBozeman）认为，尽管研究途径及理念78（1）企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统，公共政策途径的公共管理研究则依循公共政策学院的传统；（2）企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性，公共政策途径的公共管理研究则特别凸显公共组织的特殊性；（3）企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流，公共政策途径的公共管理研究则企图摆脱公共行政，开辟一个独立的管理研究领域；（4）企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但公共政策途径的公共管理研究则强调政策与政治问题；（5）企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计），公共政策途径的公共管理研究则强调采用个案研究法。企业管理B途径与P途