中国封建集权专制体制的两大主要矛盾知识点梳理

（一）中国封建集权专制体制的两大主要矛盾1、皇权与相权的矛盾。（最主要矛盾，发展趋势是皇权扩大，决定了中央行政体制的变更）2、中央集权与地方割据的矛盾。（矛盾焦点是中央政府与中央和地方之间的中介地方组织之间的矛盾，决定了地方行政体制的变更）（二）行政体制发展的稳定因素：1、中国封建社会所形成的一套管理官员的制度是中央集权体制得以延续和在遭破坏后得以再生的组织保证。这种管理制度从结构上分三部分：（1）官员的录用管理（2）官员的行为管理（3）官员待遇的管理。2、监察机关的人事监督有利于封建国家肌体的健全。（国家肌体的净化剂）3、在中国封建中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制，主要体现在二方面：（1）在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即林栗所讲的原则“人主莅权，人臣审权、争臣议权”。（2）为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。1）通过教育提高君主的素质。2）通过神权来抑制君权。3）大臣可利用皇帝生前上“尊号”死后加“谥号”或“庙号”的尊褒贬抑来对皇帝造成心理压力，促使其刷新政治。4）开国皇帝所制定的一些制度对后世君主往往有较大的防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。第一章夏、商、西周的行政管理1、夏、商、西周时期是中国的奴隶制社会时期。2、共性：国家的组织形式从政体上看是一种君主专制的政体，从国家结构上看是一种等级君主国集合而成的王朝体系。3、治国思想特点：夏之政忠、商之政敬、周之政文。忠：夏朝的政务朴实无华。敬：指商朝的政务在神事礼仪威严的神秘气氛下使人产生敬畏而加以服从。文：周朝的政务靠一套文物典章制度来规范人们的行为，注重礼乐等文物典章制度的建设。一、原始民主管理体制的演变（一）中国奴隶制国家的组织形式脱胎于原始社会末期的军事民主制，是在改造部落联盟的军事民主制基础之上建立起等级君主制的国家组织形式。（二）母系氏族公社与后来国家对社会的管理的不同，主要表现：1、它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。2、社会组织形式主要是以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落，而不是象后来的国家那样按地域划分其国民，也不同于后来的经济、文化组织，以行业来组织其成员。3、实行原始民主管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。（三）军事民主制时期的管理体制1、军事首长。（负责统帅军队和担任主祭，通过禅让制继承）禅让制：尧舜禹时代部落联盟推选领袖的制度。相传四岳推举舜为尧的继承人，尧对舜三年考核后让舜作自己的助手。尧死后舜继位。后四岳又举治水有功的禹。2、部落酋长议事会。（常设权力机关）3、人民大会。（最高权力机关）二、夏、商、西周的中央行政体制（一）夏、商、西周三代实行的是以君主为核心的王权专制政体，形成以王为核心的王权制度。夏、商、西周分别是王权制度的初创、发展、完善时期。（二）夏代君主制政体的形成夏王朝是在部落联盟的基础上将部落联盟的管理体制加以改造而建立的国家。这种改造的关键环节是将部落联盟领导集团通过民主推选军事首长的“禅让制”变为王位继承制，从而把原先民主制基础上的“公共权力”变为一种凌驾于社会之上的强制性“公共权力”。从历史发展看，专制主义起源于氏族社会晚期，部落联盟的军事首长实际上已成为专制君主的前身。（三）夏、商、周的中央行政体制1、夏代中央行政体制：王位继承制度是兄终弟及制；把四岳议事会改为四辅臣；设置了一套官僚机构。2、商代中央行政体制：王位继承制度是王子继承制；突出商王的独尊地位；按职能设官定制，职官分为宗教、政务、事务三类。3、周代中央行政体制：王位继承制度是嫡长子继承制；三公（太师、太傅、太保）；政务官系统（三司，司徒、司马、司空）；文化教育官系统；以宰为首的宫内事务官。三、夏、商、西周的地方行政体制（一）夏的地方行政体制夏——通过“享”“会”等方式如今各部族首领，传达王命。夏王朝与地方诸侯之间保护着联盟关系，但地方诸侯又有着相当大独立性的政治实体。（二）商的地方行政体制内外服制：是商朝在盘庚迁殷后采取的一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，诸侯与商王既是君臣关系，又有相当大的独立性，分别采取不同的统治方法和组织形式。内服：指商王直接统治的区域，即王畿所在地。外服：指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。（三）西周的地方行政体制分封制度：是中国奴隶社会中一种协调统治阶级利益以便对付种族奴隶而建立的制度，即一种天子向诸侯，诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治制度。分封制度日趋成熟和完善，表现在：1、分封制度本身趋于成熟和完善，即对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定得详明；2、宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，分封制度所表现出来的是以周天子为首的等级名分制度，宗法制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度。宗法制：从原始社会后期父系家长制演变而来，西周时形成严密的政治制度。核心内容是维护父权的基础上，确保嫡长子继承的世袭特权。嫡长子为“大宗”，庶子分封为“小宗”，小服大，借以维护各级“宗子”为中心的宗法统治。乡遂管理体制：基层行政区实行乡遂制，乡是国人居住之地，遂为野人居住之所。在国都内及其近郊，划分为若干乡，采用“五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡”的乡制，分别设比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫。在边远的农村地区实行遂制，即“五家为邻、五邻为里、四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”，分别设邻长、里胥、酂师、鄙长、县长、遂大夫。四、夏、商、西周的行政运行和行政监督（一）夏、商、西周行政体制对行政运行的影响（与秦汉以后诸王朝相比，君主的权力受到各个方面的限制，表现在）：1、等级君主制国家结构的影响。与秦汉以后相比，在行政决策、沟通、文书和执行等方面具有不同的特色，表现为：1）在行政决策上的集中程序较低，凡涉及下级邦国的事务，中央均通过盟会的形式加以协调，凡涉及邦国之间的关系，常经谈判以结盟的方式作出决策；2）在行政沟通上不是如同后世行政机关的沟通，而是国与国之间的外交联系，如朝会、聘问等形式；3）在行政文书上，常以协商性文书体裁为重；4）在行政执行上，行政的灵活性大于统一性。2、原始氏族公社痕迹的残留。多方面的制约，表现在：1）盛行于部落制时代的民主制某些残留使得诸侯国君与宗室贵族对朝政拥有相当的参与权，制约着王权的发展；2）贵族议事制度的影响；3）王权受到宗教信仰的限制。王权逐渐摆脱各种束缚，表现在：1、通过兼并和征伐，国家逐渐由分散走向集中，向统一的专制国家过渡；2、西周时期天命观发生变化。（二）西周的行政决策与联络1、纵向的行政决策与联络⑴、决策与联络的共同特点：实行君主专制，即最后决策权由君主掌握。⑵、决策与联络的形式：A、直接联络形式：巡狩：是周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议，发布政令的会议形式。朝觐：诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪。B、间接联络形式：聘：由天子派使臣慰问诸侯，或诸侯遣使臣朝见天子。2、横向的行政决策与联络⑴直接联络：朝会：是诸侯间直接拜访，细分为“朝”（地点在宫廷）和“会”（地点在郊野）二种形式。盟：神前发誓的杀牲饮血⑵间接联络：聘问，即诸侯间派使臣互相访问。（三）西周的行政文书诰：1）上级对下级发布的命令或布告2）君臣相互勉励之词的记录，作为后世君臣行为的规范。誓：多为战时的动员令。命：绝大多数为册命之书。简书：日常通告文书。要：相当于今日之契约，具有法律效力，一般用于国与国、个人与个人之间的盟会上，盟会时要在神灵前起誓，并将起誓内容形成文字，作为日后检验是否履约的凭证。（四）西周的行政执行既保护政策的统一性，又具有很大的灵活性。（五）西周的行政监督二种形式：1、天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督：利用朝觐、巡狩或委派监国、上卿进行。监国：指派出诸侯级使臣代表天子监临诸侯国的管理体制，监国者地位相当高，多由王子弟担任。2、天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督：主要依靠官员进行。“巡行”视察和“循行”方式五、夏、商、西周的人事管理（一）官员的选拔夏、商、西周都实行世官制度。夏、商——血统是选拔官员的主要依据。世卿世禄制：指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度。世卿：指贵族中到王室充当卿士或到公室充当卿的那一部分具有官僚身份的贵族，他们父子之间官职世袭，故称世卿。世禄：指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的封君，享有爵位和采邑作为其俸禄，并世代享用。（二）官员的管理机构西周中期，开始出现佐助天子管理官员的人事官员，即司士；公族（专管公族的人事官员）职责：1、掌管官员档案；2、正群臣朝仪之位；3、负责官员的爵禄赏赐；4、掌群臣之治，即掌戒令刑罚。（三）官员的爵制夏：公、侯、伯、子、男五等商：公、侯、伯、子、男，分为三等。一等：公、侯——商王族或亲族二等：伯——远方首领三等：子、男——在侯、伯之下并隶属各侯、伯。西周：实行分封制，有公、侯、伯、子、男之分，分为三等。公为第一等，侯伯为二等，子男为三等。西周分封制：西周初年，统治者把大规模的土地连同居民分赏给王室子弟和功臣，建立西周的属国。这些封地叫诸候，诸候在其封国内，又将大部分土地分封给子弟卿大夫，作为“采邑”。卿大夫再分作为“食地”，此为大分封。利用血缘为纽带，以嫡长子继承制为原则。建立了天子、诸候、卿大夫之间的严格隶属关系和各自的权利和义务，王权集中。它是我国从方国林立走向专制帝国的必经历史阶段。当然，也导致了长期的诸候争霸战争。命：除爵外的一种表明身份的标志。指天子的册命，对象不仅包括诸侯，还包括卿大夫。九命的等次：上公经九次册命，侯伯七次、子男五次，大国之卿三次、次国之卿二次、小国之卿一次。（四）官员的俸禄和退休夏、商、西周都实行世禄制。均有官员年老致仕的制度，官员到七十岁即退休，即所谓“七士致政”。第二章春秋战国的行政管理春秋战国时期是中国奴隶制社会解体并向封建制社会过渡的转型时期，这一时期社会各方面都发生了巨大变化，国家政体的特点是王室衰弱，诸侯称霸。一、春秋时期行政体制的演变（一）赋税改革对行政体制的影响1、改革原因：旧的田税军赋制度都是建立在土地国有制即井田制基础上的。在井田制下，野人（庶民）在公田上进行无偿劳作，以“助”（田税）的名义上交国库，此外还要承担各种军赋。春秋时期，由于兼并战争的激烈，他们的负担成倍啬，纷纷从公田上逃跑。不仅野人如此，国人也因战争负担而日益走向贫困、破产、负债甚至沦为奴隶。春秋时期，经常发生国人暴动以及拒绝战争的现象，这一切迫使较为开明的君主进行赋税和军赋制度的改革。2、改革内容：A、田税改革：最先在齐国进行。改革的重点：承认国人土地的私有权。B、军赋改革：基本精神：将军赋落实到田亩上。影响：⑴、使国家的社会职能发生变化；⑵、引起阶级结构的变化与基层行政组织的变革；3、改革的意义或影响：A、国家的社会职能发生变化。国家的主要社会职能仅剩下政治和行政事务性的内容，不再具有直接组织社会生产的职能。B、引起阶级结构的变化。井田制趋于瓦解，庶民社会地位提高。C、引起基层行政组织的变革。产生以农户为单位的编户齐民的户籍制度，基层组织由乡遂双轨制转变为乡里单一制。（二）强卿专制与中央集权体制雏形的出现春秋时期，最富有时代意义的是卿大夫的兴起。特点：1、在官员管理上由家臣制向官僚制转化（世卿世禄制瓦解）；家臣制：西周分封制下卿大夫所采用的人事组织管理制度。分封制中卿大夫是最底层，再往下便是同一血统但不具有贵族身份的国人“士”。卿大夫治国，国被称为“室家”，所以其官员被称为家臣，与卿大夫不同，无世袭，职位由卿大夫任命，并可随时免除，呈现雇拥关系和臣仆性质。食邑则相当于后世的官员俸禄，两者均不能世袭，家臣制已具备后世官僚制度的雏形。2、在中央朝廷组织上由家臣聘任制发展成为客卿制；3、在地方管理上，由国鄙制向县郡制转化。二、战国时期中央集权的行政管理（一）变法运动与中央集权管理体制的确立著名的变法：魏国的李悝变法、楚国的吴起变法以、秦国的商鞅变法各国变法运动的实质：用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。郡县制：战国时，各国推行一种中央集权的地方行政管理体制。萌芽于春秋。秦晋楚等国把兼并来的土地和小国改设为县，由群主直接控制。春秋晚期，晋国又在新得到的边地设郡。开始郡不如县，后来经济发展了，郡升于县之上。特点：（1）郡县长官由国群直接任免，非分封世袭；（2）郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君权力可一直延伸到底层。变法的主要内容及影响：1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的；2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建中央集权体制的经济基础；3、变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向；4、废除世卿世禄制，实行官僚制。变法运动的核心和焦点：剥夺旧贵族的特权，废除世卿世禄制，以便让那些从庶民中产生的具有卓越能力的新兴地主阶级代表人物掌握政权。官僚制：一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度。特点：1）官员职位不能世袭，只能凭能力和功劳由国家授予；2）官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过“上计”来考核官吏，依据官吏工作实绩予以奖惩，并作为官员升迁的依据；3）俸禄制取代食封制。（二）各国中央政府行政体制各国强化君主专制权力的表现在：1、表现在各国君主名号的升级上；2、君主对权力结构控制方法的调整上，其主要措施是在官僚机构中实行文武分职制。战国时期各国中央政府官员按其职责分为：⑴中央的中枢官员：A、相（文官系统首脑，百官之长）B、国尉、柱国（武职人员）C、御史（国君秘书、耳目，监察百官）⑵中央的职能官员：郎中、廷尉、主客、内史、少府。（三）各国地方政府的行政体制特点：1、其郡县长官由国君直接任免，而非分封世袭贵族；2、郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君可以通过郡县长官把自己的权力一直伸到社会的最底层。郡县制出现于春秋，在战国趋于完善，表现在（郡县制：是一种中央集权的地方行政管理体制）：1、郡县两级行政管理体制的形成，各国交往的频繁，保全促使原来荒凉的边境地区日趋繁茂，原来面积大地位低的郡的地位陡升，并在郡下设县，因此，郡县两级体制首先在边境地区出现，以后推行到内地。2、郡县官员的设置，郡的衙署称府，长官称守，守下设郡尉和御史，分管军务和监察。县设令，令下设丞、尉，分管民政和军务。县下设乡、里两级基层组织，里下按什伍组编居民。乡有三老、啬夫、游徼等，分掌教化、税收、狱讼和捕监事务。里设里正，什有什长，伍有伍长。（四）各国的施政过程和行政监督各国国君进行行政决策常用会议制度，主要按两种方式进行：1、在朝会上群臣集议，最后由国君决断；2、由国君与个别大臣商议后由国君作出决断。属个人决断式决策，人治倾向明显。（五）战国时期的行政监察制度1、监察制度初步形成。2、御史（国君秘书，监察百官）3、殿中“执法”（群臣在殿上的纪律和礼仪）4、监：派往郡的监御史（六）战国时期的行政执行中的文书制度在行政执行方面，各国都建立了一套相应的文书制度，即“玺”（官印）、“符”（虎符）、“节”（使者通行文书）制，以保证决策的具体实施，国君的命令写在竹和木简上，然后用绳缠紧打结，再在打结处涂上封泥盖上玺印。虎符是一种调兵凭证，节为使者通行文书。（七）各国行政官员的管理具体的选官方式：1）荐举之法；2）自荐因3）功授官；4）葆子官员的任免：各君主任免，君主任命官吏称“拜”，发给玺作为凭证。当官吏不能很好完成使命时，国君可以收回权力，称“夺玺”或“收玺”。官员考核的主要形式：“上计”：上计制：战国时期考核官员的主要形式。仓库存粮、垦田数、户口数、赋税数及社会治安。做法是：年初，中央重要官员和地方长官将一年的各种预算字写在木卷上，呈报国君。国君将木卷一分为二，君执右，臣执左，年终由国君亲自考核。具体做法：每年初中央重要官员和地方长官将一年的各种预算数字写在本卷上，呈报国君。国君将卷一分为二，国君执右卷，大臣执左卷，年终由国君亲自考核，将两卷相合，并将实际完成数字和预算数字相核，以定政绩高下。第三章秦汉的行政管理一、秦汉中央政府的行政体制（一）皇帝制度皇权的内容：1）立法权，皇帝的意志就是最高的法律；2）最高司法权，即在司法上有最高审判权，并有大赦权；3）最高军事权；4）行政决策中的最高决断权和对中央、地方官员执行政务情况的考察权。（二）宰相制度及其变迁丞相制—中外朝制—三公宰相制—尚书台1、丞相制：丞相制：是秦到西汉初年的宰相制度，实际上是一种独相制，虽个别时期曾设左、右丞相，但其中也仅一个负主要责任。权力：1）在立法上负责草拟或组织草拟法律；2）在司法上有劾案百官及执行诛罚权；3）在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是不设太尉期间；4）在行政上有参与行政决策、总领百官，处理日常政务之权。皇帝侧重于决策中的决断权与行政执行中的监察权；丞相侧重于决策的参与权及行政执行中的组织指挥权。2、中外朝制：中外朝制：指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。汉武帝提拔了一批中下层官员，充任自己的高级侍从，担任侍中、给事中、尚书等官职，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。军国大事由皇帝先交内廷议决，再交外朝官执行。意义：起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位，皇帝通过中朝可以更直接、更有效地指挥国家的行政活动。3、三公宰相制：改丞相为大司徒、太尉为大司马、御史大夫为大司空，以大司徒、大司马、大司空为三公官，三公共同担任相职，互不统属，分散相权，分别直接对皇帝负责。4、尚书台：东汉刘秀正式设立尚书台，成为事实上的国家行政机关，三公官名誉化领或录尚书事的制度：用内廷高官领或录尚书事，总揽朝政，以使尚书台所作出的决策在三公府得以顺利执行。（三）列卿秦汉中央政府职能机构的官员称卿，官秩为中二千石，其职能分为：1、奉常——西汉称太常，掌宗庙礼仪2、郎中令——西汉称光禄勋，掌宫廷警卫3、太仆——掌宫廷车马4、卫尉——掌皇宫保卫5、典客——西汉曾更名为大行令、大鸿胪，掌少数民族及外交事务6、廷尉——掌司法7、汉粟内史——西汉更名为大农令、大司农，掌财政税收8、宗正——掌皇族内部事务9、少府——掌山河湖海税收及手工业制造以上官员称为九卿。中尉——掌京师治安将作大匠——掌土木工程大长秋——掌皇后的各种事务他们与九卿合称列卿。列卿制度是和君主专制中央集权政治体制相适应的制度，表现在：1）九卿名义上隶属三公，但皇帝诏令可以直达九卿，九卿上奏皇帝无需通过三公；2）九卿虽然职责清楚，分工明晰，但实际职务与实际职责会出现很大差别，列卿秉承皇帝的旨意，既可领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的会议，甚至还可以处理本部门管辖范围外的事务。（四）相府诸曹与尚书台诸曹⑴二者的区别：相府诸曹是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家的正式公职人员，而尚书诸曹已经是政府的公职人员。⑵相府分曹理事的内容与隋唐三省六部的分工已经基本相同，但体制上有很大差异。尚书分曹制度则是隋唐三省六部制度的雏形。二、秦汉地方政府的行政体制（一）郡县两级体制逐渐演变为州郡县三级体制⑴州。汉武帝时设置，长官为州刺史，为监察官员，东汉末年成为成为一级地方行政组织，长官为州牧。⑵郡。最重要的一级行政区，长官成为守或太守，有两类属官，一是佐官，由中央任命，二是属吏，由郡守自行辟除。⑶县。也有两类属官，一是佐官，由中央任命，二是属吏，由县令自行辟除。（二）地方基层行政组织乡、里、亭。（乡里与春秋战国时期相同，官员设置也相同，不同的是亭。亭是独立于乡里之外的另一行政系统，是县廷的派出机构，分为市亭和乡亭）乡里制度：县以下的基层行政组织为乡、里。乡里制度的特点：1）乡里官员不是国家正式公职人员。个别官员给俸，但仍由地主产生。在官府登记而已。2）在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带有很大程度的自治性质。乡官有：1）三老——掌教化。2）啬夫——主管一乡行政事务，主要处理民事纠纷和征调赋役。秩啬夫：大乡设置，有印绶、官品和俸禄无秩啬夫：小乡设置，为义务职。3）游徼——主管治安，是县廷的属吏。乡——乡以下的行政组织为里，里设里正，一百家为一里；里下设什，十家为一什，什设什长；什下设伍，五家为一伍，设一伍老。里正、什长、伍老均由乡任命。亭——不同于乡、里，是独立于乡、里之外的另一行政系统。是县廷派出机构，行使两项职能，即管理地方治安和负责官府文书承传转递工作。分为：市亭——设于街坊乡亭——设于集镇要道或乡官治所。亭长一般从退役军人中挑选，由县任命，县功曹主管。（三）少数民族地区行政体制管理方式：1）在杂居区，采取郡下设道的方法。2）在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐候、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式。3）对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国；另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。成帝以前实行大鸿胪——典属国——属国都尉三级管理制；成帝以后减省为大鸿胪——属国都尉二级管理制。4）北方判服无常的少数民族：持节护领官，如西域都护。（四）秦汉政府行政决策的主要会议形式1、集议：群臣讨论国事以备皇帝决断的会议形式。2、商议：四、秦汉政府的施政过程和行政监督（一）中央政府的行政监察：秦、西汉初年的御史大夫到御史台。御史台虽然名义上隶属于少府，但实际上已独立执行监察的职能，标志监察权开始同行政权相分离。（二）地方政府的行政监察：六条问事是中国古代最早的有系统的监察法规。五、秦汉政府时期行政官员的管理1、官员选拔制度⑴任子和訾选：西汉初年主要途径。⑵察举制：察为考察，举为荐举，即在考察的基础上予以荐举。是汉武帝以后选拔官员的主要途径（自下而上）方法：皇帝下诏指定举荐科目，公卿守相按科目要求考察和荐举人才，然后皇帝亲自策问，授官。和任子、赀选制相比，比较重视才能方面的素质。但营私舞弊，弄虚作假的现象日益严重，最后导致变相成为官僚子弟世袭制，东汉末年衰落。⑶征辟制汉武帝时推行的一种自上而下选拔官吏制度，主要有皇帝征聘和府、州郡辟除两方面。前者多为名望高、品学兼优的社会名流，被征召者多为以要职，称为“征君”，最尊的仕途。辟除制在汉武帝以前就已推行，直到隋朝被废。⑷荐举制（没有诏令而主动推荐，对察举制的补充）⑸博士弟子（太学学习一年后接受考试）2、官员的任用制度：⑴任用官吏：拜、除。⑵候补：待诏。⑶试用：守、假。⑷不称职：罢归。3、官员的回避制度：三互法（本地人不得出任本地长官，婚姻之间不得相互监临，亲属不得在同一部门或地区为官）4、官员的考核：考课制度⑴皇帝考核丞相、三公。⑵丞相和御史联合考核九卿。⑶丞相和御史联合考核郡国长官，考核形式为上计考课，分为常课和大课两种。⑷郡对县的考课形式为秋冬集课。5、官员的休假制度：⑴告归：秦时官吏告假。⑵休沐：汉时每五日休假一天。第四章魏晋南北朝的行政管理一、中央政府的行政体制：1、魏晋南北朝时期的行政体制是秦汉三公九卿制向隋唐三省六部制演化的过渡体制。2、为隋唐的三省六部制奠定了基础：⑴从三省职权划分看，这一时期三省权力虽有消长，但大体上分别从决策、执行、封驳三个方面分割原宰相权力。⑵从宰相职权的演变看，宰相权力法定于三省长官，从体制上为隋唐三省体制奠定了基础。3、典签：魏晋时期，由于州由监察区变为行政区，地方监察成为监察系统中的薄弱环节，地方势力强大对中央构成威胁，南朝时设置典签一职，加强中央对地方的控制。此职职微权重，凡州镇要事，须典签签署方能实行。典签每年数次回京述职，具有监察官员的性质，但终未形成制度二、地方政府的行政体制：1、行政层级：州郡县三级。2、地方行政管理体制呈现出军政合一的特点。3、特殊行政区的行政体制：⑴侨置州郡县：东晋时在地方设置的特殊行政机构。东晋初年，北方大量依附人口南渡。东晋政权为了维护统治秩序和保护南迁士族的政治经济利益，便在南迁人中集中之地，按他们原籍的名称侨置州郡县。一方面控制人口变为合法，另一方面稳定了统治秩序。⑵左郡县：南方各政权在蛮族地区建立的一种带有很大程度内部自治性质的地方行政体制。4、基层行政组织：⑴宗主督护制：北魏初年，在少数民族入主中原的过程中，各地豪强聚众结坞自保，北魏政府只得承认既成事实，任命坞主为宗主督护，让他们行使基层政权的职能。⑵三长制：（孝文帝改革后）邻长、里长、党长。5、军镇：十六国末在北方地区建立的军事管制式的地方行政管理方式。当时，北方各政权将军事要冲驻军及其家属和所管人口与一般平民分开，称为“镇民”，辖区称“军镇”，长官称“镇将”。镇将负责军镇内的军事和民政，实行军事化管理。北魏时期，南北边界均设军镇，同一级行政区，大约与州的行政级别相当。三、魏晋南北朝时期的行政决策1、权臣迭出。2、门阀势力膨胀。四、魏晋南北朝时期的行政执行1、最高行政机关是尚书省。2、尚书省拥有对诏敕的解释权和行政执行中的指挥权。五、魏晋南北朝时期的行政监督1、最高监察机关：御史台（皇帝的耳目）。2、御史台不再隶属于少府，行政与监察的分离最后完成。3、御史台长官：御史中丞。4、御史中丞的属官分为三种：侍御史（纠劾官员）；诒书侍御史（监察司法）；殿中侍御史（监督朝仪）。六、魏晋南北朝时期行政官员的管理选官制度：⑴唯才是举（曹操）。⑵九品中正制：魏晋南北朝时期为门阀政治服务的选官制度。曹魏建立之初，魏文帝曹丕接受陈群建议，实行此制。方法：由在中央任职的官员担任原籍地的中正官，负责考察本地士人，综合德才和门第定出品和状。“品”家世官位和资历，分为三等九品，“状”根据士人德才行为定下的简短评语。“状”之初不受重视，稍后则为唯一标准，后此制成为巩固门阀政治的工具，是选官的唯一标准。⑶停年格制：北魏宣武帝时，以年资作为续用和提升官吏的唯一标准。第五章隋唐的行政管理一、中央政府的行政体制（一）三省体制的定型与调整1、三省分权的共同决策体制：尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳。2、二省执要、尚书奉行体制3、中书门下（政事堂）专职宰相体制（二）翰林院和枢密院1、翰林院：唐玄宗时，设置“翰林待诏”，后正式设立翰林学士院，具有草诏权，时称内相。2、枢密院：长官为枢密使，唐代时为宦官差遣之职，参与政务决策。（三）中央各职能机构六部主管政令，九寺五监分别负责某一方面的具体事务，二者之间存在分工与制约的关系。1、六部二十四司六部：左仆射分管：吏——人事户——财经礼——文教礼仪右仆射分管：兵——军事刑——司法监察工——建设二十四司：每部各辖四司，共二十四司。郎中为主官，员外郎为副长官。2、九寺、五监九寺五监：唐代的独立中央职能部门，和尚书六部在职级上基本平级，与六部没有法定隶属关系，但职权与六部重叠之多，实际存在分工和制约关系。六部主管政令，九寺五监分别负责某一方面的具体事务。户部相关：太府寺（主管钱币收支和保管）司农寺（主管粮各收支和保管）礼部相关：宗正寺（主管皇族事务）太常寺（主管祭祀礼仪）光禄寺（主管膳食供设）鸿胪寺（主管外交事务）国子监（主管文教事务）设祭酒、司业为正副长官。兵部相关：卫尉寺（主管军器储备）太仆寺（主管马政）军器监（主管军器制作）设监主其事。刑部相关：大理寺（主管司法审判）工部相关：少府监（主管手工业事务）设监为主官，少监二员为次长。将作监（主管建筑工程事务）设大匠为长，匠为副。都水监（主管水利事务）设使者、丞等九寺各设卿一员，少卿二人为正副长官，寺丞管理日常事务。二、地方政府的行政体制为强化中央对地方的控制，在二个方面进行调整：1、对地方行政层次进行调整。2、削弱地方政府的自主权。隋唐地方政府的行政体制1、行政层级：州（郡）县两级行政体制，在州（郡）之上设道作为监察区。2、特殊行政区的行政体制：⑴设安西、安北、单于、安东、安南五都护府，后又设北庭都护府。⑵羁縻府州：唐代周边少数民族地区设置的一种带有自治性质的地方行政机构。由少数民族首领充任刺史或都督，并允许世袭其职。还有财政上的自主权，但必须接受唐代在地方设置的最高行政机构都护府的监领。体现了唐代对少数民族采取笼络政策和松散管理方针，有利于民族之间的和平相处和自然融合。⑶节度使：唐高宗武则天时开始在边境地区设置的军事长官，负责统领一个地区若干个州的军事，加强对少数民族的防御。但后期节度使权力扩大，发动叛乱，形成唐代后期军阀割据。三、隋唐政府的行政决策1、决策的会议形式：大臣廷议（又分为皇帝主持的朝会和尚书省的集议）；宰相及高级文臣武将参与决策的会议。2、诏敕的形成过程：草诏、审诏。中书舍人起草的叫“外制”，翰林学士起草的叫“内制”。3、决策文书的类型：册书（立皇后、太子、诸侯王）；制书（颁布重大行政命令）；敕（具体行政事务的指令性文件）。四、隋唐时期的行政执行1、行政执行机构：初为尚书省，后为政事堂2、执行文书名称：⑴符：尚书省为落实诏敕所制定的文件。⑵堂案：政事堂发往地方机构的文件。⑶堂贴：政事堂发往中央机构的文件。⑷关：行政执行过程中，各机关往来商议文书。3、行政执行法制化的表现：行政执行必须在律、令、格、式的范围内执行。五、隋唐时期行政监督新发展的表现1、监察机构的逐渐健全和监察职责的日益分明。隋唐监察机关为御史台，长官为御史大夫，下设台、殿、察三院。台院纠劾百官，殿院纠察朝仪，察院分察和分巡。2、对监察官员任命的特殊程序。由皇帝亲自任命，不受吏部支配。3、分道巡察和分察尚书制度的确立。对中央职能部门的监督称分察，对各地州县的监督称分巡。4、参与司法审判。隋唐中央司法机关由刑部、大理寺和御史台共同组成。5、多种地方监察形式并存。六、隋唐时期行政官员的管理1、官员的选拔方式：⑴科举制度——最主要的途径A、科举开始时间：隋炀帝大业年间B、科举的类型：常科和制科。常科主要有明经、进士两科。C、科举考试级别：州考、省试、殿试（武则天时）D、科举考生来源：生徒，乡贡。⑵其它选官途径方式：门荫、行伍、流外入流、入幕。门荫：为贵族及官员子弟承袭政治特权而设置的制度。贵族或官员子弟经服役一定年限或出钱代役即可取得吏、兵部考试资格参加选官。行伍：指士卒通过积累军功而获得低级武职或勋位，然后再积功升迁为官的制度。流外入流：指九品官以下的各种政府机构办事吏员在服务过程中积累年资，并通过考核程序迁转为正式政府官员的入仕方式。入幕：充任藩镇幕府僚属，若得府主信任，不仅升迁快，且握有实权。2、官员的任用：⑴一般任用；标准是身、言、书、判。判是关键。⑵特殊任用：使职差遣。3、官员考核：⑴考核机关：吏部。⑵考核标准：四善二十七最。唐代考课官吏在品德和才能方面的标准。“四善”,指品德方面的四项标准。“二十七最”是根据各官署职掌之不同在才能方面提出的具体标准。第六章五代、宋的行政管理一、五代时期的行政管理1、中央政府的行政体制：⑴特点：由隋唐的三省宰相制向宋代的二府三司制过渡。⑵中枢机构：枢密院（军事）；中书门下（行政执行）；三司使（财政赋税）。2、地方政府的行政体制：道（节度使辖区）、州、县三级。3、官员的选拔：主要途径是入幕。二、宋代中央政府的行政体制1、二府三司制：宋代中央行政体制。二府指“中书门下”（掌行政执行）和“枢密院”（综理全国军事的最高机关）。三司指“盐铁度支”和“户部”。中书门下是宰相机构，掌握人事权、副署权、监督权、谏诤权等。枢密院是最高军政机关，文官充任。三司总管国家财政事务。互不统属，宰相权力制衡。2、翰林学士院：皇帝的顾问秘书机构。三、宋代地方政府的行政体制1、行政层级：路、州、县三级行政区划。2、路:⑴路的性质：遣使级行政层级。⑵路的四监司：A、经略安抚司，又称帅司，主持军务。B、转运使司，又称漕司，主管财赋。C、提点刑狱司，又称宪司，主管司法。D、提举常平司，又称仓司，主管赈灾和茶、盐专卖。3、州、军、府、监：（文官中的文官充任州府主官，设通判制约）。4、县（县官由京师文官充任）5、基层组织（乡里制度，王安石变法后改为保甲制度）四、宋代行政决策1、决策会议形式：⑴例行常朝：由皇帝主持，目的是疏通君臣关系，为皇帝决策提供信息。⑵便殿议政：皇帝在便殿召见宰相、枢密使等中枢官员商议军国大事的一种会议形式。⑶临时朝议：皇帝就某问题临时召集会议进行商讨，向大臣征求解决方案的会议形式。分为朝议和廷议。2、决策诏敕的形式：“内制”和“外制”：宋代皇帝最后裁决后诏敕的公布形式。区别依据是草诏人不同和所涉及的事务轻重缓急。中书舍人所举之诏为“外制”，多为常例之命，翰林学士草诏为“内制”，多发布十分突然和机密，只要盖上皇帝印玺后才有法律效力。⑴内制（翰林学士院所草之诏）⑵外制（中书舍人所草之诏）五、宋代对行政监察的改革1、台谏趋于合一2、皇帝直接控制台谏官，御史有风闻弹人的权力。3、轻重相制、交叉监督。六、宋代行政官员的管理1、官员选拔：⑴科举。A、科举分类：常科、制科和武科，以常科为主。B、考试级别：取解式，省试（礼部试），殿试。C、考试纪律：锁院⑵其它选官方式：荫补、军功、流外补职、纳资。2、官员的任职：官、职、差遣分授。官、职、差遣：宋代官员为此分授。官员都不担任与其品级官职相符的职务。官名只是官员级别和享受俸禄的依据；职是加给文官学士、直阁一类的荣誉衔，常常也不实际担任馆阁之职；差遣才是官员实际担当的职务，一般在官职之前加“判、知、权知”字样，利于皇帝根据自己意志任用官员，但又造成官僚机构臃肿，各政府机构名不符实的弊端。3、官员考课：⑴考课内容标准：品德、政绩两大项。⑵考课机构：审官院考核京朝官，考课院考核地方官。⑶磨勘制度：神宗改制后确立，以资历作为考核的主要标准。第七章辽、金、元的行政管理一、辽的行政管理1、中央政府的行政体制：南北面官制：辽朝统治者针对统治区域内不同社会发展阶段的民族，采取“因俗而治”统治方法建立的两套行政体制。北面官为统治契丹和其它游牧民族面建立的一咱特殊制度，担任者一般均是契贵族，主要是宗室和外戚，终辽一代，始终是贵族政府。北面官系统是辽政权重心所在。设置的北、南宰相府和北、南枢密院都是辽朝中央和权力核心机构，南面官是辽统治者模仿唐代制度而建立的一套管理汉人的机构。较重要的机构有汉人枢密院和尚书省，由于决策权掌握在北面官机构，所以南面官中书省、门下省都有名无实。⑴北面官制（契丹官制，辽政权的重心所在）A、北南宰相府：总揽政务、辅佐皇帝处理军国大事的中枢机构。B、北南枢密院是辽代重要的中枢决策机构。⑵南面官制（汉人官制）2、辽的地方政府的行政体制：⑴五京道：上京、中京、东京、南京、西京五道。⑵投下军州（投下州县制）：是契丹贵族为了对所掠汉人、渤海人进行统治而设置的私人州县，实际上是契州贵族奴役外族人民的据点。投下军州贵族领地，军事大权归朝廷，行政权归领主，领主有权委任官吏治理军州，刺史的人选要报朝廷批准。⑶部族制：为统治上京、中京二道的契丹和各游牧族的地方政权组织形式。⑷招讨司、统军司：分布于边疆地区的军事管制机构。3、辽代的行政决策：辽的政治中心并不在五京，而是在皇帝设置的捺钵中，共有春、夏、秋、冬四捺钵，以冬夏二捺钵最为主要。4、辽代的行政监督：⑴名义上的中央监察机构：御史台。⑵实际上的监察机构是：北面官中的北、南枢密院下的中丞司。5、辽代行政官员的管理：选官途经：A、汉人，主要是科举。B、契丹及其它游牧族，主要是世选。二、金的行政管理1、金的中央政府的行政体制：金代，先后采取了奴隶主贵族专政体制和封建君主专制政体，反映在中央行政体制上分别是勃极烈制度和三省制度。三省制度中，最重要的是尚书省。勃极烈制：金朝贵族的会议制度。是金初官员称号。乌古乃时开始设官，称勃极烈，女真语治理众人之意。最高总治官为都勃极烈，下设置国相，称国论勃报烈，处于宰辅地位，再下设诸勃极烈，完颜阿骨打继任都勃极烈后，把部落改造成国家机关，国相、诸勃极烈成为金代中央中枢决策官员，由出身宗室，地位尊贵，职务终身的数名勃烈组成贵族会议，决定国家大事。金太宗即位后，进行改革，将勃极烈定员为四人，使中央权力日益集中在少数人手里。带有明显的氏族制残余。金熙宗时废除，改用三省制，并进而用一省制代替三省制。2、金的地方行政体制：金熙宗后，实行女真旧制和中原汉制并存的地方行政体制。⑴汉人居住区采用路、府（州）、县三级行政建制。⑵女真人居住区采用猛安（相当于州）、谋克（相当于县）两级地方行政体制。猛安谋克制：金朝在女真族聚居区建立的地方行政组织。始于古代出猎时的生产组织。随着金政权的建立，猛安谋克又演变为军政合一的地方行政组织，金太祖时，以300户为一谋克，十谋克为一猛安，猛安谋克就相当于领地、领户之长。金熙宗统一全国行政区划时，仍保留猛安谋克作为女真地方的地区政权组织形式，使之成为军事、经济、行政三位一体的封建化基层组织，猛安相当于州，上隶所属各路都总管，谋克下有基层组织村寨。⑶在燕京和汴京设行台尚书省。行台省开元代行省制度的先河。行台尚书省：金朝的一种地方行政机关。金太宗、金熙宗时，先后在燕京和汴京设行台尚书省。在行政体制上是一种具有一定独立性的特殊区域。金代末年，为抵御蒙古、西夏、南宋的军事需要，又设了许多。金末行台省的性质和元初行省基本相同，一是出于军事需要，二是集中了一个地区的军事政治一切权力，可以说已开元代行省制度的先河。3、金的行政决策：部落联盟会议（建国前）-勃极烈贵族会议（建国后）-皇帝独断。4、金的行政执行：皇帝临时指派（金熙宗改革前）-六部执行（金熙宗改革后）5、金的行政监督：专职监察机构御史台。6、金的行政官员的管理：⑴行政官员的选拔：A、荫补：女真人入仕的主要途径之一。B、世选：女真人入仕的重要途径。C、军功：女真人入仕的途径。D、科举：汉人入仕的主要途径。金世宗以后，也成为女真人入仕的一条途径。⑵、行政官员的考核和升迁：A、解由（官员上一任期内的政绩、任期、资历）B、铨头（解由的摘录）C、行止簿（官员的人事档案）D、超迁格。（女真官员比汉族官员提升速度极快）三、元的行政管理1、元代中央政府的行政体制：⑴中枢机关：中书省（最高行政机关）、枢密院（军事中枢机关）⑵职能机关：A、六部B、宣政院：负责民族宗教事务，选官原则是僧俗并用，成为以后西藏地区政教合一制度的起源。直接对皇帝负责，是最主要的事务性机构。C、通政院：负责驿站。D、集贤院：负责教育。E、将作院：负责手工业制造。2、元代的地方行政体制⑴行政层级：行省-宣慰司（行省的派出机关）-路-州（府)-县。⑵行省制度：元朝地方行政制度。以中书省总理全国政务，称都省。腹内地区直接隶属于中书省和吐蕃地区由宣政院管辖外，在诸路重要都会设立了10个行中书省作为中书省的派出机构，简称行省。行省的最高长官是丞相，但多以平章政事作为行省最高长官。行省长官统一掌握军事、行政、财政大权。行省制度的确立，是我国制改区划和政治制度史上的一次重大改革。⑶州（府）。分为散州（府）和属州（府）。属州、属府隶属于路，而散州、散府则直属于行省。⑷少数民族地区：设置招讨、安抚、宣抚诸司，以招讨、安抚、宣抚诸司头衔招安少数民族首领，并许世袭诸使职，开了明代土司制度的先河。⑸达鲁花赤制度。达鲁花赤：元朝官职名称，蒙古语是镇守者、制裁者、盖印者之意，它是蒙古地方、军队中官衔最大的监临官，位在当地官员之上，掌握最后裁定权，保障大汗统治元朝统一后，行省以下的各级行政机构各路、府、州、县均设达鲁花赤，通常由蒙古人，间或由色目人担任，掌印办事实权大于地方官，有民族歧视和民族压迫性质。⑹基层行政组织：村社制度。3、元代的行政决策的⑴主要形式——会议A、皇帝主持的会议。又分为：朝堂会议，内廷会议。B、中书省会议。⑵元代行政决策体制的特点：保留了较多的蒙古旧俗残余，表现为：皇太后或皇后对政治的干预；宗亲贵胄对政治影响巨大。4、元代的行政监察：⑴监察层级：中央御史台、地方行御史台、各道肃政廉访司，形成以御史台为中心，行御史台为重点，各道肃政廉访司为经纬的监察网络。⑵最高监察机构：御史台。5、元代行政官员的选拔：出身（地位最高的教怯薛，称怯薛出身）；从吏而官（吏员出身）；读书做官（包括贡授和科举）；承荫制度。汉人在元代入仕的主要途径是由吏而官。第八章明代的行政管理一、中央政府的行政体制：1、内阁⑴内阁制度和宰相制度的不同：A、从职务设置上看，宰相定员定制，内阁无定员定制；B、从地位上看，宰相是法定的最高行政长官，六部及其它职能机构是其法定的下属，而内阁不是法定的最高行政机构，内阁首辅也不是法定的最高行政长官，六部及其它职能部门也不是其法定的下属。C、从职权上看，宰相拥有法定职权，即参与决策和行政执行中的指挥权，而内阁大学士包括首辅仅是皇帝的助手和顾问，仅有参与决策权，但无行政执行中的指挥权。⑵内阁的文书收发机关：通政司。2、司礼监：是宫中掌内外章奏及批红大权的机构，设提督太监掌印太监各一人，秉笔、随堂太监若干人。票拟与批红：是明代国家大事的决策处理程序。明宣德年间，内阁开始有了票拟权，即内阁先对奏章拟出处理意见，然后进呈皇帝裁决。皇帝用红笔在奏章和票拟上批答，称为批红。对票拟内容不同意时，皇帝可以加以改动或发还内阁令其拟，称为“改票”。批红权后多交由司礼监秉笔太监。3、六部：⑴事实上的中央最高行政机构，吏部尚书领衔。⑵与唐宋不同的是：明代的刑部为司法机关，专主审判（但大理寺为最高审判机关，刑部负责审判，大理寺复核）；户部、刑部之下按地区划分辖区。4、五军都督府。⑴中央最高军事机构，行使军事中枢职能。⑵与兵部位平行军事机关。五军都督府掌兵籍和军政，即军队的管理和训练。兵部掌管军队的调动和军官的选授。最高指挥权在皇帝手中。二、明代地方政府的行政体制1、行政层级：省-府（直隶州）、县（属州）三级，另在省下设道，作为省的派出机关，主要行使监察职能。2、省⑴三司：A、承宣布政使司，简称布政司，主管民政和财政。B、提刑按察使司，简称按察司，主管监察和司法。C、都指挥使司，简称都司，主管军政。⑵督抚。在明代为临时差遣，名义上属于京官。3、道⑴分守道。属于布政司系统，代表布政使掌管行政事务。⑵分巡道。属于按察司系统，属于省内的小监察区。⑶专职道。专门负责某一事务。4、州、府：注意明代的州有直隶州和属州。直隶州由元代的散州发展而来，相当于府，属州隶属于府，相当于县。5、基层行政组织：乡老人制和里甲制度并存。乡老人制：明代为管理基层而采取的措施。1395年，朱元璋下令州县地方官吏在每一乡挑选取一句德高望重的老人担任“老人”，协助地方官吏统治乡村，负责教化公民和处理乡民诉讼事务，只有重大案件才诉诸官府。6、少数民族地区的行政组织：⑴西藏设立乌斯藏行都指挥使司和朵甘都指挥使司。⑵东北地区设辽东都指挥使司和努尔干都指挥使司。⑶西北地区设哈密卫。⑷南方少数民族地区实行土司制度。三、明代的行政决策1、会议制度：明初主要是内廷会议，后来是内阁会议。朝廷之外还有部议和专家研议。2、部院提请、内阁票拟、司礼监批红、内阁封驳。四、明代的行政监察1、最高监察机构：都察院（明代撤销御史台，把台、殿、察三院合一）。都察院的基层官是十三道监察御史。2、两大系统：都察院和六科。3、三类官吏：都御史、监察御史和给事中。4、督抚制度和巡按制度。督抚制度是从都御史出巡制度发展而来，除监察之外多兼民政和军政。巡按制度是都察院派监察御史掌握各道监察大权，采取分道巡按的方式对地方官吏进行监督。5、地方监察的三种形式：督抚监察、各道监察御史监察、各省提刑按察司监察。五、明代的行政官员的管理1、选拔制度：⑴荐举。洪武间年最主要的入仕途经。⑵学校。洪武年间的重要入仕途经。⑶科举。A、明代选官制度中的最主要的入仕途经。B、科举考试的级别：院试（府城考试，考中者称秀才或相公）、乡试（省城考试，考中者称举人）、会试（京城，礼部主持考中者称贡士）、殿试（奉天殿，皇帝主持，考中者称进士）。⑷馆选：明代开始采取的一种考试制度。明代进士一甲三人被授翰林院修撰和编修之职。二、三甲进士可参加翰林院庶吉士考试，称馆选。馆选考取后称庶吉士，在翰林院学习三年，学成后授职。明叶中后形成非进士不入翰林，非翰林不入内阁的局面，凡经馆选而成为庶吉士的进士均被认为是储相。所以庶吉士虽晚三年授官，且学习期待遇微薄，但许多进士都乐于此道。⑸承荫制度、由吏而官2、任用制度：吏部文选司负责。3、考核制度：吏部考功司主管。考核分为考满和考察。考察又分为对京官的京察和对地方官的外察（大计）。考满：明代针对官员任职期限到一定期限进行的一般性考核。三年一考，三考为满，经过考满，量其功过，分成上中下三等，以此为据决定其升降去留。四品以上以及监察御史、内阁官员则由本衙门长官主持考满，然后上报都察院和吏部复核。京察和大计：明代对官员定期进行的考察制度，后被清代沿用。考察内容：政绩、违法行径和渎职行为进行清理和处置。不称职行为分为八级。对京官的考察每六年一次，称为京察。四品以上皇帝主持，五品以下吏部和都察院共同主持。对地方官的考察实行大计制度。各县每月向府汇报，各府每年汇总各县情况上报布政司，布政司审核后交与按察司、巡抚，总督复核，最后汇总呈报吏部。吏部每三年进行一次总的检查，检查形式一是朝觐考察，二是巡视考察。4、休假和退休制度：丁忧、夺情、起复。退休提前到60岁。第九章清的行政管理一、中央政府的行政体制1、议政王大臣会议：又称国议，清朝前期的中枢决策机构。2、文馆、内三院、内阁。文馆是清代内阁的最早组织形式。后改为内三院，顺治年间改为内阁。名义上是中枢决策机构。内三院：清代初期的中央文书机构。1636年皇太极改文馆为内三院，包括中国史院（撰拟招令、编篡国史）、内秘书院（掌管起草敕谕和收录各政府机构的奏疏）、内弘文院（讲经注史，颁布开始），三院长官为八承政，三院共设大学士四人，学士五人。可参与机务，充当皇帝助手和顾问，初具了后来内阁的规模和职能。但此时仍以文书事务为主，还不能算是最高决策或挂靠机构。清军入关后，改内三院为内阁，到康熙后，将大学士品秩升为正二品，分兼殿阁衔，自是内阁基础基本奠立。3、南书房。康熙年间充当了短时期的中枢决策机构。4、军机处。清朝自雍正开始设置的中枢决策机构。为了当时用兵西北的军事需要，以达到办事密速的效果，一开始仅是临时性机构，但因为它便于皇帝对国家政务的独裁，初设时仅为军事方面，后来发展成总揽军政大权的中枢决策机构。实权远远超过内阁。它的设置彻底清除了宰相制度的残余和影响。军机处不下属机构，所以权力虽大，但并不同于宰相，仍同皇帝的秘书班子。5、六部：总理全国政务，但地位比明代低，成为一般的行政办事机关。6、理藩院：管理蒙古、回部和藏族事务以及部分外交事务。（西北陆路而来的由理藩院负责，东南海道而来的由礼部负责）7、大理寺：全国最高的审判机关。8、宗人府：管理皇族事务的机关，排在政府机关首位。9、内务府：掌管宫廷事务。二、清代地方政府的行政体制1、地方行政层级：省-道-府（直隶州）-县（属州）四级。2、省。⑴顺天府和奉天府，相当于省。⑵省级官员：A、总督（又称部堂、制军、总制），主管一省或数省的军政事务。B、巡抚（又称抚军、抚院、抚台），为一省的地形行政长官。C、提督学政（又称学台，办事衙门称学院），主管一省学校、科举事务，地位与督抚平行。D、布政司和按察司，归巡抚领导。3、道：长官称道员，俗称道台，有守道、巡道和专职道。4、厅：清代设置的地方行政单位。厅本不是固定的行政单位。知府常派副职同知、通判分区管理所属州县政务，其办事处就叫厅。开始只是府的分防单位，到后来便逐渐成为固定的行政单位。一般的厅属知府管辖，也有少数布政司直接管辖，称直隶厅。相当于县，直隶厅相当于府。5、基层组织形式⑴里社制（地丁制度前）和保甲制9地丁制度后）⑵二者的户籍统计的不同：里社制以户为主，主要是为了弄清一户负担的田粮丁银情况，保甲制则以人为主，目的是为了弄清人口的流动情况。⑶保、甲、牌制度：清代地方基层的人户编制，地丁合一之后，人口流动程度增大，为了强化封建治安和对基层的控制，雍正以后建立此制。以10户为一牌（牌头），10牌为一甲（甲长），10甲为一保（保正），定居人口均设门牌和保甲册，保甲册以户为单位，按甲汇造。旗盟制度：清代在蒙古统聚居区实行管理体制。旗是行政单位，每旗设扎萨克一人掌管一旗事务，下设一班属官，若干旗组织成盟，设正副盟长，盟不是旗的上级行政单位，而是旗之上设立的监察机构。然后诸事上报理藩院，盟旗长官均由蒙古王公分别担任，职务世袭。6、少数民族地区的行政体制⑴蒙古：蒙旗制度。⑵新疆：伯克制度。⑶西藏：政教合一制度。⑷南方少数民族：土司制度，改土归流。三、清代的行政决策1、议政形式：议政王大臣议、廷议、九卿议、阁议。2、内阁票拟。3、军机处拟旨承办。四、清代的行政执行1、六部等职能部门是政务执行机关2、谕旨下达的两种方式：经内阁下达的叫明发上谕；经军机处直接下达的机密指令叫廷寄。五、清代的行政监察1、最高监察机关：都察院。2、六科并入都察院，台谏并列的局面结束。3、地方有十五道监察御史4、两个特殊的监察机构：宗室御史处和内务府御史处。六、清代的行政官员管理1、官员的选拔：科举、学校、荐举、捐纳、世职、荫叙、吏道。科举仍是重要的选拔官吏的渠道，也是汉族士大夫走上仕途的最主要的途径。2、回避制度：亲族回避、职务回避、地区回避。3、官员的考核：考满和考察合一，由吏部考功司主持，考核标准是四格（守、政、才、年）。对京官的考察叫京察，对地方官考察叫大计。4、官员的俸禄：雍正以后，以恩银和养廉银作为正式俸禄的补充。下编中国近代的行政管理引言近代中国国情与行政体制的演变一、近代中国社会的基本特点：1）封建时代的自给自足的自然经济基础虽然破坏了，但是封建土地所有制依然保持着，并且同买办资本和高利贷资本结合在一起，在社会经济生活中占着显著的优势；2）二、近代中国行政体制的演变经历了3个阶段：1）从1840年鸦片战争爆发到1912年南京临时政府的建立（晚清）2）从1912年南京临时政府的成立到1928年6月奉系军阀统治垮台（南京临时政府和北洋军阀时期）3）从1927年4月南京国民政府的建立到1949年中华人民共和国的成立（南京国民政府和共产党领导的政权）三、近代中国行政管理的特点1、半殖民地化和近代化的并存及双向演化；2、民主的形式和专制的实质；3、以党治国，党政关系复杂多变；4、军政合一，以军干政相当普遍；5、法律条文与实际情况相异；6、行政效率和社会效益的反差；四、近代中国行政管理的发展趋势1、旧的管理体制已经崩坏，改革成为时代潮流2、新的社会因素逐步壮大，行政管理日趋民主化和科学化3、共产党领导的新民主主义政权，为行政管理的现代化开辟了广阔的前景五、工农民主政权创造的行政管理经验：1）人民通过民主选举产生各级代表大会，由代表大会选举或任命行政机关领导成员，实行议行合一；2）行政机关贯彻精简和廉洁的原则，实行首长职数限额制和大体平均的供给制；3）实行中央和地方适当分权，调动中央和地方的两个积极性；4）贯彻任人唯贤、德才兼备的干部政策，严格挑选行政机关工作人员；5）实行调查研究、典型试验、集体领导和个人负责相结合等工作方法。六、抗日民主政权的行政经验：1）正确处理党政关系，充分发挥政权机关的积极性；2）按照“三三制”原则组成行政机关，吸收各阶层人民参加行政事务的管理；3）实行民主决策，重视征询和采纳各方面人士的意见和建议；4）实行精兵简政和逐级负责制，提高工作效率；5）建立相对完善的监督体系；6）严格干部标准，加强干部的教育培训和考核奖惩，干部的福利待遇以不高于熟练劳动者的所得收入和俸以养廉的原则。七、人民民主政权的行政管理经验：1）试行人民代表大会制度，切实保证人民群众当家作主；2）加强党对政权的领导，保证行政管理的正确方向；3）实行民族区域自治政策，建立民族地区民主自治政府；4）加强决策咨询，密切政府与群众的联系；5）建立和完善行政机关办事制度，提高行政效率；6）实行人民监察制度；7）严厉惩治干部的贪污行为，保持行政机关的廉洁。第十章晚清政府的行政管理一、晚清的中央政府行政体制1、总理衙门总理衙门：总署、译署。1861年设立负责外交的机构。由恭亲王奕诉等总理其事，它是一个既有买办性又有近代性的行政管理机构。存在了40年。⑴成立时间及渊源：1861年，抚夷局。⑵性质：买办性、现代性。2、总税务司：1861年清政府设立的全国性税务机构，并作命英人李泰国为总税务司，隶属总理衙门。掌管海关征收税课，综理全国总税务行政与关员任免之事。形式上是海关行政机构，实际是列强侵略中国的工具。3、督办政务处；指导和推行新政的核心机构。4、仿责任内阁。5、弼德院：晚清仿照英、日枢密院设立，目的是制约内阁，为皇帝咨询。正付院长各1人，顾问大臣32人，定期会议，为皇帝咨询。6、资政院资政院：1910年10月在立宪派的推动下成立，议员分钦定和民选两种，职权为议定国家预算、决算，修订或废除法令等，不是立法机关，也无最后决定权，仅为咨询协商作用。7、南洋通商大臣：初为五口通商大臣，是在《南京条约》签订后设立的，1873年后改为现名。掌管长江流域和东南沿海各省中外交涉通商事务，各新旧口岸税银，出入船只数目也由其稽核。二、晚清时期的中央政府改革：百日维新、新政、预备立宪。1、“百日维新”：1898-6-11（光绪皇帝颁布“明定国是”诏书，宣布变法）~9-21（慈喜太后发动政变）共103天。此间，光绪皇帝实施一系列改革措施。加强变法决策机构、废除八股、提倡上书言事，由于顽固派的反对，很快失败。2、新政：清朝末年,帝国主义的侵略势力遭到中国人民沉重打击.外国侵略者为了达到占领中国的目的,开始向清政府施加压力,要求它迅速改变当前的无能状态.当时的清政府和军队已经无法应付当时的政治局势,财政上也出现了严重的亏空,这使清朝统治着感到自己的统治地位已经开始动摇.因此,维护清王朝的统治成为统治者们面临的重要课题.于是,1901年,慈禧太后正式宣布实行"新政"主要内容：第一，筹饷练兵。第二，振兴商务，奖励实业。第三，废科举，育才兴学。第四，改革官制，整顿吏治。3、《钦定宪法大纲》：1908年8月，共23条，分为“君上大权”和附录“臣民权利和义务”两部分。以法律形式规定了皇帝总揽军事行政、司法等权。同时也限制了君主专制的权力。4、预备立宪清政府在辛亥革命前夕宣布为预备实行君主立宪所采取的一系列措置。亦称“筹备立宪”。义和团运动后，各地群众的反抗斗争此伏彼起，民主革命思潮在全国广泛传播，反清武装起义接连不断；资产阶级改良派为抵制革命，展开了要求实行君主立宪的立宪运动，并取得了清廷中央和地方一些汉族官僚的支持。这些情况，使清政府不得不采取一些姿态，应付立宪运动，并乘此加强皇权，以便镇压正在兴起的民主革命，挽救清朝统治的灭亡。1911年爆发辛亥革命，清政府又公布《宪法重大信条十九条》（武昌起义后清政府颁布，形式上缩小了皇帝权力，扩大了国会的权力。使内阁成为最高行政中枢。）企图挽救自己，但已无效。5、“皇族内阁”：1911年5月，为抵制和应付立宪派，颁布了“新内阁官制”，设立了“责任内阁”。以庆亲王奕劻为总理大臣，那桐、徐世昌为协理大臣。13名阁员中，满族贵族占8人，其中皇族有5人，故称为皇族内阁。它对封建专制体制有改良，但并非是近代内阁制国家的责任内阁。三、晚清政府的地方行政体制1、新疆、台湾设省：1884年设新疆省，1885年设台湾省。2、盛京改制（1875年）⑴盛京将军兼管兵刑两部和奉天事务，以奉天总督身份统辖旗、民文武，事权归一，改变了原来政出多门的局面。⑵在地方州县官员选用上，破除满汉界限，量才录用，并将办理地方案件权力归于州县。⑶盛京改制是东北地区行政由军事统治向民政管理转换的开始。3、东三省行政改革：最终废除了旗、民分治制度，完成了由军事统治向民政管理的转变。四、晚清行政官员的管理1、科举制度的废除（1905年）2、兴学堂:蒙养院、初等小学堂、高等小学堂、中学堂、高等学堂或大学预科、分科大学堂、通儒院等七级。3、同文馆：1862年学习外语和科技的学校，其负责人是管理大臣，教学人员中以洋人居多。它为各通商口岸与海关培养了不少翻译人才和买办与洋奴。1901年并入京师大学堂。第十一章南京临时政府的行政管理一、中央政府的行政体制1、行政体制的性质：按三权分立原则建立的总统制政府。2、行政系统的构成：⑴南京临时政府的核心：临时大总统，既是国家元首，又是最高行政首长。其办事机构有两类：总统府秘书处，专门性机关。南京府：临时政府在南京设立的地方行政机构。直属内务部。该府设府知事一人，直属内务总长指挥和监督。⑵中央各职能部门：设陆军等九部。3、行政建制的特点：⑴机构的设置比较合理和集中。⑵实行总统垂直领导制。⑶行政各部建制的顺序适应了当时形式的要求。以陆军部和海军部为首，尤以陆军部最为重要。4、《中华民国临时约法》《临时约法》：1912年3月11日，临时参议院根据孙中山的建议，制定并颁布该法，是资产阶级宪法性质的文献，是临时政府立法建制方面最重要的成果。把总统制改成责任内阁制。二、南京临时政府的地方行政体制1、行政层级：省军政府、军政分府、县三级。2、省军政府：湖北类（总统制模式）；福建类（内阁制模式）。3、军政分府：一般设在省的某些重要地点的低于省一级的政府机关。其特点是军政、民政、财政合一。4、县。南京临时政府行政体制中变革最不彻底的。三、南京临时政府的行政决策1、最高行政决策机关是由临时大总统和各部部长组成的国务会议。临时大总统在决策中具有决定性的地位。2、临时参议院是最高立法机关，参与行政决策。3、大元帅大本营和参谋本部是南京临时政府的军事机关。其中，大元帅大本营是最高军事指挥机关，参谋本部是军令机关，不列入政府系列，直属大总统四、南京临时政府的行政执行1、行政执行的措施：⑴严格办事规程，保证决策的贯彻执行。⑵改革文书制度，提高行政效率。2、行政执行中的阻力：⑴帝国主义的破坏；⑵内部成分复杂，意见极不统一。⑶次长内阁难以有效运作。五、南京临时政府的行政监督1、行政监督的最大变化：创建了议会监督制。2、议会对政府的监督方式：质问、弹劾、查办、建议。六、南京临时政府行政官员管理1、选拔原则：唯才是举。2、官员任用：主要采用委任制，其次为群举制。3、官员的类型：简任官、荐任官、委任官。4、官员的考核内容：工作、操行、学识。5、官员奖惩原则：以德为主，德才兼备，赏罚分明。第十二章北洋军阀政府的行政管理一、中央行政体制1、袁世凯时期：变责任内阁制为总统制政事堂：袁世凯为加强自身的统治，于1914年5月，设立的机构。设国务卿一人，赞襄大统政务，政事堂议政以法治、政治、财政三种讨论会的方式进行，三个讨论会均要秉承袁世凯的旨意提出决策事实，供袁参考。政事堂实际上是一个咨询机构。平政院：袁世凯于1914年设立的行政制裁机关。直属大总经，院长由总统特任，指挥监督全院事务。主要监督中央或地方政府对人民的行为是否有不当之处。肃政厅：1914年4月成立的行政弹劾机关，主官由总统任命，它可弹劾院总统之外的各级官吏，但从执行的结果看，被弹劾的多为地之官吏。2、段祺瑞时期：超责任内阁制：袁世凯死后，继任的总统黎元洪任命段祺瑞为国务总理，组成新内阁。表面上是新内阁采用的是责任内阁制，国务总理的行政权力要受总统限制。但段凭借军事实力，有意将总理及内阁二权超出《临时约法》规定之范围，把内阁地位提高，故称超责任内阁制.“府院之争”：以黎为首的总统府与以段为首的国务院的斗争。1917年3月在中国是否参战问题上，段在日本支下要参战，黎在美国支持不参战。后黎免去了段的职务，并请强勋调停，又引起了张勋复辟。3、直系军阀时期：“贿选总统”曹锟控制的责任内阁制。“贿选宪法”：曹锟在1923年10月，成为“贿选总统”后，指使国会通过的《中华民国宪法》人称~.它赋予总统以极大的权力，便利了曹锟的专制独裁。4、奉系军阀时期：临时执政府和军政府。中华民国军政府：面对北伐军的进攻，张作霖于1927年6月公布《中华民国军政府组织令》，组成中华民国军政府，自任陆海军大元帅，军政府实行大元帅独裁制。大元帅不对任何机关负责。故该军政府是军事独裁政府。二、地方行政体制1、行政层级：袁世凯时期是省、道、县三级。１９２４年以后改为省、县两级。2、划一令3、特殊地区的行政体制：⑴外蒙古的主要组织形式是盟旗制度，行政体制是中央派员监督和蒙旗官员直接管理的双轨制。盟旗制度：是外蒙古的主要组织形式。旗是基本的编制单位，也是实际行政单位。其首长是世袭的扎萨。盟是数旗的合称。盟主要办理各旗不能决定的事务和蒙藏院及地方官交办事务。⑵西藏有中央派遣官吏和自治官吏两个系统。三、北洋军阀时期行政执行的基本趋向和混乱的原因1、基本趋向⑴决策能否执行以掌权军阀的意志为依归。⑵决策能否执行以掌权军阀实力的消长为依归。2、行政执行混乱的原因⑴体制混乱，权限不清。⑵政出多门，有令不行，有禁不止。⑶内阁派系复杂，相互牵制。⑷内阁更跌频繁，政局动荡。四、北洋军阀时期行政监督的新形式立法机关的监督、司法机关的监督、审计机关的监督。五、北洋军阀时期行政官员的管理1、官员选拔：文官考试、甄别、甄用。文官考试分为高等文官考试和普通文官考试两种。2、官员的任用：特任、简任、荐任、委任四级。3、文官的三项保障：非受刑法的宣告、惩戒法的处分，不得免职；非经本人同意，不得转任同等以下职位；文官的免职或休职须得上一级长官执行。4、文官的抚恤：因退休、退职或因公死亡，其本人或家属享有恤金。恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金。第十三章抗战前南京国民政府的行政管理一、国民党《训政纲领》的内容训政：1928年8月，国民党二届五中全会宣布，军政结束，训政开始。在国民党通过的《训政纲领》中规定：在这一时期，由国民党全国代表大会领导国民行使政权。训政实际是一党专政。1、国民党代表大会领导国民行使政权，国民党代表大会闭会期间，将政权托付给国民党中央执行委员会执行；2、国民党训练人民逐渐行使选举、罢免、创制、复决四种政权。3、国民政府总揽执行行政、立法、司法、考试、监察五种治权。4、国民政府的重大国务的施行必须受国民党中央政治会议的指导和监督。二、中央政府的行政体制1、国民政府：国民政府主席既是政府首脑，又是国家元首。国民政府委员会是广州、武汉国民政府延续下来的一种合议制机构。。2、五院：五院隶属于国民政府。南京中央政府的一级机构。包括行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。各院院长由国民党中央执行委员会选任并向其负责。行政院是最高的行政机构关，立法院是最高的立法机关，司法院是最高的司法机关，考试院是最高的考试机关，监察院是最高的监察机关。3、军事委员会：国民政府的最高军事机关。4、国民党中政会：1924年成立的，全称是国民党中央政治会议，1928年10月，国民党中常委确定它为全国实行训政之最高指导机关。它处于国民党和政府之间。是国民政府行政决策的发源机关。三、地方政府的行政体制（普遍实行城乡分立的双轨制行政体制）1、行政督察专员公署：省政府的派出机关。2、市政府。市分为中央直辖市（隶属于行政院）和省辖市（隶属于省政府）。3、市以下组织分为：区、坊、闾、邻。4、县以下分为区、乡（镇）、闾、邻。四、抗战前南京国民政府的行政决策1、国民党中政会是行政决策的发源机关，决策中心。2、国民政府内部的一般决策由国民政府委员会作出。3、行政院的决策由行政院会议作出。五、抗战前南京国民政府的行政执行的措施1、改委员合议制为首长集权制。2、改良公文处理，简化施政程序。3、推行省府合署办公制度。五、抗战前南京国民政府的行政监督的发展趋势1、取消人民的监督。2、加强国民党的监督。3、扩大监察院的监督范围（监察院本部监督中央、派遣监察使监督地方、监察院设审计部监督财务）六、抗战前南京国民政府的行政官员管理1、行政官员的类别：⑴从事工作的不同性质：行政官、外交官、司法官、技术官、警察官。⑵按资历和所司职务：特任、简任、荐任、委任。⑶按职务性质和任用方式：政务官、事务官。2、考试制度：高等考试（大学专科以上，荐任职）；普通考试（中等学校以上，委任职）；特种考试（专门人才录用）。3、行政官员的纪律：按期到任、奉公守法、忠勤服务、保守秘密、职务专一、敦品远嫌。第十四章抗战期间国民政府的行政管理一、抗战期间国民政府的中央行政体制：1、设立国防最高委员会。国防最高委会：抗战期间，中国最高国防领导机关。（特点有二）它是决策的发源机关，一切重大决策均由它发出，它集治权于一身，直接参与政府行政管理活动，它不仅有统辖一切政治军事机关的权力，而且操有国民党的最高权力，一切党的机构均受其指挥。可见，它实际上是抗战间统一党政军领导的最高权力机关。2、军事委员会：成为国民政府中最庞大的机关，地位高，权势重。3、国民参政会：抗战期间的民意机关。1938年，根据国民党临全大会而成立的民意机关。参政员由国民政府选，条件是在各种机关团体中服务三年以上且有声望者。对内对外重要方针在实施前必须交国民参政会议决。初期确为各党派人士发表意见的场所。4、国民党临时全国代表大会：1938年3月在武昌召开该会。通过了《抗战建国纲领》，确定了抗战救国的总方针；决定改变领导体制，实行总裁制，选举蒋介石为国民党总裁，会议还作出关于国民参政会的决议。这次会议对国民政府的行政管理产生了深刻的影响。二、抗战期间国民政府的地方行政体制：1、省行政体制的调整：调整省党部与省政府的关系；调整省政府与中央政府的关系。2、新县制：县（地方自治单位）－区（县政府