保障性住房融资问题研究

第第页XX民族大学辅修学士学位论文论文题目:保障性住房融资问题研究院(部)名称:学生姓名:专业:学号:指导教师姓名:论文提交时间:论文答辩时间:学位授予时间:北方民族大学教务处制保障性住房融资问题研究【摘要】随着我国保障性住房建设力度的加大，建设资金的问题也越发凸显。本文首先通过分析我国保障性住房建设的资金来源及融资渠道，概括了现阶段保障性住房融资的特点，进一步提出了其存在的不足。接着，对新加坡、德国、美国等国家的保障性住房建设融资经验进行了介绍，并在融资经验借鉴基础上，针对目前我国保障性住房建设的融资困境，给出了相应的对策建议。【关键词】保障性住房融资现状和问题目录17589一、引言 519299二、保障性住房概况

526441.保障性住房定义 522210保障性住房的建设意义 538822.1安居保障

58333三、我国保障性住房建设的融资现状 6167681.我国保障性住房建设的资金来源及融资渠道 642311.1政府财政预算 6149111.2社会融资 7131471.3企业、个人自筹 7299981.4其他渠道安排资金 7144492.我国保障性住房建设融资的特点 725569四、保障性住房融资模式的现状和问题 850141.1政府提供主要资金 8310621.2社会机构提供以及自筹资金 922202.融资模式的现状和问题

9315772.1融资渠道单一，银行依赖度高 9230292.2融资手续复杂，实施效率低下 941312.3现有融资模式容易引起寻租现象 10219572.4现有融资模式的担保机制不完善 10291343.我国保障性住房建设融资中存在的不足 1098743.1融资缺乏稳定性 10160253.2融资风险高 1183833.3融资制度顶层设计不足 11215163.4房地产金融工具缺失 1125499五．我国保障性住房融资面临的主要问题 12216271.过度依赖政府投入，资金来源可持续性问题尚未解决 1239392.地方政府财力问题制约保障房建设 12126763.在宏观经济调控与信贷规模控制的背景下，银行信贷指标有限 1282664.银行宝贵的信贷资源投入保障房后，各种风险上升 12111164.1集中度风险。 12160874.2利率风险 13298434.3流动性风险 136167六、保障性住房建设融资的国际经验借鉴 13249161.以新加坡为代表的中央公积金制度 1393302.以德国为代表的住房储蓄制度 1441033.以美国为代表的政府支持下的信贷援助模式 14148923.1政府财政补贴 144613七、完善我国保障性住房建设融资体系的建议 15288791.加大银行信贷支持力度 1596952.设立保障性住房信托基金 15176893.建立多层次的约束体系，加强对募集资金使用的监管 1521535八、结论 15引言近年来，我国住房保障体系建设的步子越迈越大，并实现了从以经济适用房为主体到以廉租房、公共租赁房为主体的过渡。按照计划，“十二五”时期，我国将建设3600万套保障性住房，使保障性住房覆盖率达到20%左右。2012年全国保障房开工数量的减少折射出保障房建设更趋于理性，但仍然显示出现有的保障性住房建设所面临一大现实挑战——资金问题。目前保障性住房建设的巨额资金需求已让市县两级财力难以招架(包括四川、广东、甘肃等省份多市先后遭遇资金困境)。随着新一起建设指标的下达，各地将面临更加严重的资金压力。二、保障性住房概况

1.保障性住房定义保障性住房作为社会保障重要的一个分支，住房保障在2011年进入格外重要的关键节点。保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。保障性住房的建设意义2.1安居保障

改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程，是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措，对相关产业具有很强的带动效应，有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费。特别是在当前房价居高不下、预期通胀压力过大的时期，加大保障性住房建设，有利于控制房价上涨，使房地产市场进入健康发展轨道。可以说，保障性住房建设工作是抑制高房价、解决低收入家庭住房困难的重要方式，是实现“住有所居”目标的重要举措，是推进构建和谐社会进程的重要内容。老百姓住“蜗居”、当“房奴”的问题如果得不到有效解决，必将影响经济社会的和谐发展从这个意义上说，下大力气加快建设保障性安居工程，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。2.2产业带动

加快建设保障性安居工程，对相关产业具有很强的带动效应。现在建筑产业的快速发展不仅促进了建筑新技术、新设备的应用，而且也拉动需求，促进安定社会。

2.3刺激消费

加快建设保障性安居工程，还为今后扩大消费创造了有利条件。加快建设保障性住房，大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程，都是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措，都将有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费，人们不再把一辈子的收入都赌在房子问题上。我国保障性住房建设的融资现状我国保障性住房建设的资金来源及融资渠道1.1政府财政预算保障性安居工程建设资金中的财政预算安排是指各级政府财政预算安排用于保障性安居工程的资金数额，主要包括以下内容：①公共预算安排资金，指各级政府公共预算安排用于保障性安居工程的资金数额，包括中央补助、省级补助、市县公共预算和地方政府债券安排资金。②政府性基金预算安排资金，指地方政府性基金预算安排用于保障性安居工程的资金数额，包括土地出让收益和住房公积金增值收益。1.2社会融资社会融资主要包括住房公积金贷款、银行开发贷款、非银行金融机构融资。①住房公积金贷款，指城市住房公积金管理部门委托商业银行利用住房公积金结余资金，向借款人发放的专项用于保障性住房建设的贷款。②银行开发贷款，指开发建设单位与银行签订贷款合同，筹集的可用于保障性安居工程的资金额度，不包括银行的授信额度和融资意向协议额度。目前，银行主要通过政策性贷款、银团贷款等方式，向各地保障性住房建设机构提供中长期贷款。可以预见的是银行业今年将在去年1751亿的基础上持续加大对保障性住房的信贷支持力度。③其他非银行金融机构融资，指地方政府或投融资平台通过社保基金、保险基金、房地产信托基金等筹集的资金。1.3企业、个人自筹包括房地产企业自筹资金、工矿企业自筹资金、棚户区居民个人出资等。开发区、工业园区的企业及学校、其他类大型用人企业可以通过企业自筹资金参与兴建公共租赁房，解决企业员工的住房问题，而棚户区居民也可以以个人身份出资参与棚户区的改造，改善自身住房条件。1.4其他渠道安排资金指除各级政府财政预算、社会融资渠道、企业个人筹集以外，通过其他渠道安排用于保障安居工程建设的资金。2.我国保障性住房建设融资的特点保障性住房建设不同于一般的商品房建设和基础设施建设，保障性住房建设具有政策性、长期性、规模大等特点。与之相适应，保障性住房建设融资具有以下特点：(1)政府起主导作用作为准公共产品，保障性住房的外部性决定了其私人融资的不足性，政府作为公众的代表，为增加社会福利，必须要在保障性住房领域发挥其主导作用。政府在我国的保障性住房建设融资中一直起着主导性的作用。2011年，我国保障性住房建设投资的1.3万亿中，除去政府财政支出的5000亿，余下的大部分也是依靠地方政府设立的投融资平台所筹集的资金和在政府担保下的企业融资。(2)融资规模大十二五期间，我国将建设3600万套保障性住房，累计资金需求将超过5万亿。这相当于我国2011年全年一半的财政收入。面对如此大的资金压力，政府财政支付只能解决不到一半的资金需求，剩余资金还必须通过多元化的融资渠道来筹集。(3)收益率低，回报期长尽管保障性住房投资增速明显，但来自商业银行的贷款不足二成。造成目前这种状况的一个主要原因就是保障性住房尤其是公租房和廉租房的“低收益”和“回报期长”。目前保障性住房项目从银行融资一般以基准利率居多，最高上浮10%；而且融资期限以15年到20年居多。国家开发银行和建设银行北京分行为北京北京市保障性住房建设投资中心提供的长期贷款分别达到了30年和15年。(4)参建单位带资建设目前多个主要城市的保障性住房是由依靠地方政府设立的保障性住房建设公司作为建设单位建设，在实际操作中，各地保障性住房建设公司往往委托当地的开发商及城建单位进行建设施工，双方就代建的利润进行协商。从参建企业的盈利模式来看，保障性住房建设带给代建单位的利润不受各类保障性住房性质不同的影响。但无一例外的就是，参建单位都是带资建设，或依靠企业自身资金，或从银行贷款。四、保障性住房融资模式的现状和问题1.现有保障性住房融资模式

1.1政府提供主要资金政府是支持保障性住房建设的最好责任方，主要依靠地方财政预算、土地出让金净收益、公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券来筹集。尽管当前政府难以独自提供所有资金建设保障性住房，但这种通过政府自身来融资的模式在2003年以前一直是保障性住房融资的主要形式。但从2007年以后，国家逐步回归到保障性住房的建设当中，尤其2011年以后，这种政府独自推行保障性住房建设的模式提出了极大挑战。

1.2社会机构提供以及自筹资金保障性住房是整个社会的保障福利分配问题，必定关切到处于社会之中的企业、机构，他们也必须从社会贡献的角度加以提供有限的帮助。目前其提供的资金主要依靠银行贷款、社保基金、保险资金等来筹集。从今年保障性住房资金来源结构可以明显看出，社会机构类的资金支持呈逐年递增趋势，而且增势较为明显。2.融资模式的现状和问题

2.1融资渠道单一，银行依赖度高今年政府提供的5000亿元资金支持里，有三分之二都是源自土地出让金，而其他的方式地方财政预算、公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券都只有很少的数额，还有许多地方政府的债券不能够用于保障性住房建设之中，财政预算历来难以向保障性住房倾斜等等，这些都对政府融资的灵活性以及权威性提出了挑战。尽管政府有提供资金，但绝大多数的资金还是要靠社会机构来筹集，其筹集的方式更是七成集中于银行贷款，这无疑显示了社会机构在保障性住房资金投入上的局限性，而且融资集中于银行贷款很容易受政策的影响，很难持续性的利于保障性住房的长久稳定建设。

2.2融资手续复杂，实施效率低下保障性住房的建设，关系民生，但是当前保障性住房融资模式，显现出极大的滞后性，尤其在其对融资项目的审批、放资上。政府类的资金融资模式，极大的代表了这种手续复杂，效率低下的状况。保障性住房本身的建设周期就很长，如果资金的融资周期也很长，势必延缓整个保障性住房项目的保障及时性，比如土地出让金净受益融资模式中，地方政府必须通过国税部门、地税部门、地方财政部门等等层层部门审批核准才能有进展，这极大的不利于融资的展开。2.3现有融资模式容易引起寻租现象不管是政府类的融资途径，还是社会机构类的融资模式，无一不跟政府有着密切的关系，而且程序上的冗杂也进一步加深了这一关系。在此背景下，寻租便变得近乎寻常。建立在政府基础之上的融资模式，加大了这种寻租的可能性。2009年6月12日，武汉市5141名困难家庭市民参与一个经济适用房小区公开摇号，结果摇中6个连号。经查，6人申请材料系造假，贿赂国家机关工作人员。其实，关于保障性住房中的寻租现象，全国范围内有很多，这背后的原因与融资模式的不独立有着很大的关系。

2.4现有融资模式的担保机制不完善住宅贷款担保由借款人以合法的房产向担保公司进行抵押反担保，一旦借款人出现违约情况，担保机构要负有相应的责任。目前，保障性住房融资模式下银行贷款、保险资金都有较为完善的与之配套的担保机制，可以很好的为贷款方服务。但是涉及到居民切身利益的公积金贷款、社保基金等都没能引入有效的担保机制，某种程度上这也可以说明这类融资模式的欠缺原因所在。有了担保的贷款，不用处理违约房产的繁杂手续，这将大大刺激放贷积极性，也会降低放贷成本，极大地促进公积金、社保基金等融资方式的实施。我国保障性住房建设融资中存在的不足3.1融资缺乏稳定性在现有的各种融资渠道中，由于近年来我国各地财政收入保持平稳较快增长，因此政府财政支出在一定期限内仍可视为稳定持续的资金来源；但社会融资和企业、个人筹资可能由于经济环境和宏观调控政策的变化而受到影响，给保障性住房的建设融资带来不稳定性。3.2融资风险高我国大规模保障性住房的建设给地方政府带来了巨大的资金压力，为解决资金缺口，目前全国各地多处城市都组织发行了政府债券。这一做法属于地方政府筹集保障性住房建设资金的一种积极尝试，也是对依赖土地财政的一种缓解方法。地方债务融资本质上是以政府信用为担保，但地方政府为了筹集更多的建设资金，可能会超过其财政收入承担水平过度发债，从而带来信用风险。此外，利用住房公积金和社保基金进行的社会融资现在仍然面临着一定的法律风险。3.3融资制度顶层设计不足从整体来看，我国保障房建设的融资是一盘散沙，究其缘由，主要是近阶段我国“大跃进”似的保障性住房建设来的越快越猛，保障性住房的建设融资缺乏具有整体规划和可持续性的筹资制度。如何在制度安排上为保障性住房建设提供源源不断的资金流，从源头上化解积弊，这是我国保障性住房建设融资的顶层设计方面需要做的改善。3.4房地产金融工具缺失目前我国保障性住房的建设资金大部分来源于财政资金、银行贷款、保险和社保基金，缺乏利用市场机制发展的房地产投资信托基金等金融工具。相对于国外发达的金融市场上成熟的房地产金融产品，我国的房地产金融尚处于探索尝试阶段。3.5由于融资困难造成的资金缺口

保障性住房在性质上有福利性的特点，单纯地依靠政府财政拨款来筹集资金已经不能满足保障房建设的需求。以2009年为例，保障性住房投资计划为1676亿元，其中，中央政府投资493亿元，租赁合同租赁合同格式租赁合同注意事项住房租赁合同厂房出租合同汽车租赁合同

占29.4%；地方政府投资1183亿元，占70.6%。除保障性住房支出外，地方政府还承担着基础设施建设、公共医疗卫生和社会保障等众多职能，单每年地方政府才财政收入有限，因而在保障性住房的财政支持方面存在很大压力。虽然中央政府明确规定要将土地出让金收入的10%拥有保障房建设，但由于监督机制不健全，是不少地方政府仍将保障性住房融资寄希望于银行发放政策性长期贷款。五．我国保障性住房融资面临的主要问题1.过度依赖政府投入，资金来源可持续性问题尚未解决保障性住房实行政府定价、限价，利润微薄甚至没有利润。由于缺乏吸引社会力量参与的激励机制，保障性住房建设资金来源渠道单一，形成过度依赖政府投入的局面。2.地方政府财力问题制约保障房建设1994年实行中央和地方分税制后，造成了地方事多、税少的现实。土地出让收入已成为地方政府一笔相当可观的预算外收入。2010年年国有土地使用权出让收入29109.94亿元，完成预算的213.2%，同比增长106.2%。按照中央要求，地方政府今后必须对保障性住房用地供应做到"应保尽保"，这就意味着地方政府需要为保障性住房建设无偿或以非常低的价格提供土地。因此，当前地方政府加大保障房建设力度就面临两难选择：一方面保障房建设是今年政治上必须完成的硬任务；另一方面保障房建设既需要投入大量资金，又将挤占商品房用地，导致土地出让收入下降，使本已紧张的地方财政更加捉肘见襟。

3.银行宝贵的信贷资源投入保障房后，各种风险上升3.1集中度风险2010年末中国银行业资产占所有金融业资产的比例超过70%，其中房地产贷款占银行业贷款的19.51%。中国迫切需要更为开放、深度更大的金融市场吸收周期性风险。资产负债表期限错配风险。房贷等长期资产在银行业占比越来越高，而负债仍以中短期存款为主。特别是当资本市场发展及通货膨胀上升导致存款搬家时，银行流动性压力提高，需要通过二级市场创造流动性。

3.2利率风险随着中国利率市场化，存款利率上升，收益率曲线变平，房贷利率风险势必成为重要风险，需要由资本市场投资者分担。3.3流动性风险房贷类长期资产在银行资产负债表上累积，将银行流动性管理置于两难境地；维持充足的流动性资产可防范流动性风险，却会降低利润率；减少流动性资产占比可提升利润率，却会增加流动性风险。保障性住房建设融资的国际经验借鉴1.以新加坡为代表的中央公积金制度新加坡中央公积金是一种社会公益性强制储蓄。凡是在新加坡有薪金收入的人，都必须与雇主一起将其月薪的一定比例缴存于中央公积金局。公积金不仅能用于医疗与养老，还可以作为公共住房建设投资和住房消费信贷的主要资金来源。中央公积金对公共住宅建设的支持是通过建屋发展局实现的，表现为两种形式：一种是中央公积金管理局购买政府发行的有价证券和国有投资公司发行的债券，另一种是向出现资金缺口的住宅建设承包商发放利率较低的住房建设贷款。通过第一种形式，中央公积金管理局将庞大的公积金转由政府和国有投资公司持有，这些资金主要以政府拨款和贷款的形式为公共住宅建设及建屋发展局运行提供资金与补贴。第二种形式是指中央公积金管理局向住宅建设承包商提供还款期30年的出租用公共住宅建设贷款和还款期10年的出售用公共住宅建设贷款。2.以德国为代表的住房储蓄制度德国居民自有产权住房的实现与住房储蓄制度密切相关，住房储蓄制度是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系。住房储蓄制度具有先存后贷(储户账户里的金额达到储贷金额的一定比例后才可获得贷款权)、利率固定(存贷款利率不受资本市场和通货膨胀等因素影响)、存一贷一(总的贷款额与存款额之比为2:1)、专款专用(住房储蓄银行吸纳的资金和储户的还款必须用于住房支出)等特点。德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私人建筑协会和公营建筑协会都是住房储蓄体系的组成部分，都可以吸收个人存款、为个人买房、建房发放贷款。3.以美国为代表的政府支持下的信贷援助模式美国公共住房的建设发展总与政府提供的信贷优惠政策密不可分。3.1政府财政补贴联邦政府的财政补贴大多是通过住房与城市发展部(HUD)来实现。HUD通过拨款、发放住房津贴等方式对地方政府给予财政支持，或者向建设安居工程的机构提供资金和融资服务支持以保障各地安居工程项目的运作。政府鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住宅项目提供贷款，而抵押权却可以按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协会，其间差额由联邦政府补贴。此外，联邦政府还制定了建设资金融资担保和租金补偿计划，由联邦住房局(FHA)对私营机构参与保障房建设的贷款进行担保。而在鼓励私人资本注入公共住房建设方面，低收入家庭住房税收信用计划(LIHTC)则发挥了重要