危机应对与管理

公共危机管理PublicCrisisManagement

一、公共危机管理的背景与意义1.公共危机管理的背景1）高速发展与社会转型根据国际社会发展规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元发展阶段时，社会发展进入关键时期，各种社会瓶颈凸显，容易产生经济失调、社会失序、心理失衡、社会伦理道德和规章制度需要调整重建的状况，不稳定、不确定的因素容易引发各类突发事件，社会进入危机频发的时期。黄金发展期，问题凸显期：应注意研究高速发展及社会转型时期的常发性公共危机形态。2）公共需求剧增，公共议题凸显社会基本矛盾的变化：公众对公共产品、公共服务、公共政策的高需求与政府及各类公共组织满足公共需求能力之间的矛盾。公共价值分配的瓶颈：公平与正义；发展与平衡；两极分化；权力腐败；人权等公共问题凸显，深层次的社会矛盾暴露。社会公共意识在不断增强。市场与改革释放的能量，对传统的公共治理框架构成压力：政治行政体制改革滞后，社会保障系统不完善，多元的利益表达机制不足，制度化的社会减压系统不灵，各种社会矛盾激发出来的群体性事件剧增。公众力量的影响力在不断扩张。3）公共危机管理是现代中国政府面临的新挑战随着改革开放进程的加快和人员流动频率的增加，疫病的传播途径和传播速度不断变化，给公共卫生和人群健康带来日益严重的挑战。同时，随着城市化的快速发展，大城市中人口拥挤和环境污染等因素使得对传染病的控制更为困难。中国已经进入安全生产事故的多发期。通过对一些国家安全生产形势的分析，人均国内生产总值（GDP）1000美元～3000美元）这个区间，是公共安全事故的高发期。中国目前正处在这个阶段。据国家安全生产监督管理局2004年7月13日公布的最新数据，2004年1～5月，全国共发生各类事故366159起，死亡52719人，其中，工矿商贸企业共发生伤亡事故5164起，死亡5693人。城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性风险。总体上看，中国城市社会的风险具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。根本原因是：第一，城市，尤其是大城市人口密度高，突发事件容易引起连锁反应，造成大面积的安全事故；第二，城市流动人口多，不容易管理；第三，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。

最突出的五大社会安全问题：社会治安状况恶化；食品质量低劣致病；高强度传染病暴发和流行；生态恶化及灾害应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺。2.公共危机带来的影响1）在当代社会，公共危机给社会造成的损失非常巨大。根据全球灾害统计所提供的数据，1996－2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使425，000人死亡。在过去10年中，仅自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人数达211百万。在发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的95％。在过去30年中，世界上近乎一半以上的灾难和危机发生在亚洲。结果亚洲是世界上各种灾害多发的地区，占世界灾难受影响人口的80％，占死亡人数的40％，占经济损失的46％。2）从发展的角度来看，公共危机会给整个社会发展所造成巨大影响。第一，造成资源的损失。危机会直接造成人们的生命和财产的损失；破坏基础设施；由于破坏正常的生产和服务以及增加产品和服务的成本而导致生产和服务提供的损失；间接的损失包括增加债务的负担、增加财政的支出、减少储蓄。由此导致的结果是经济增长的速度降低和发展计划的延缓。第二，发展计划的打断。危机打断了政府和社会正常的发展计划，使发展的资源从所计划的领域转移到危机的回应和重建方面，从而使发展从长期的考虑转到满足近期的需要。第三，影响投资的气候和环境。危机，特别是在短时间不断出现的危机，以及时间持续较长的危机都会对投资产生负面对影响。投资者需要一个相对稳定和确定性程度较高的投资气候和环境以降低投资的风险，而危机会引起失业、抑制消费的需求、导致经济的滞胀等，这些都增加了投资环境的不确定性。第四，政治的不稳定。危机的出现无疑是对国家政治和政府治理的挑战，不适当的政府政策、政府管理的失误、政府对危机缺乏有效的回应、政府和民众之间缺乏有效的沟通、政府责任的丧失等等皆会造成政府与社会大众之间的紧张关系，引发政府的信任危机，从而对政治的稳定产生负面的影响。3.加强政府对公共危机管理的意义1）危机管理是提高组织管理绩效的决定因素。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系统内部的无序和系统失衡，从而影响政府的管理绩效。实施危机管理可以保证政府组织系统在相对稳定的环境下运行．也可以使政府组织实现渐进式的管理变革，促进社会兴旺发达。2)危机管理是提高政府组织管理水平的必需。历史和现实已经证明，缺乏危机意识，必然会导致管理水平低下。我国的政府组织和企业目前缺乏一种能够预防、察觉和化解危机的内在机制。危机管理包容了政府组织在顺境、逆境之中以及发展过程各阶段的管理内容，是一种具有较强操作性的管理思想，因而它是目前较合适的管理模式。3）危危机管管理是是防止止政府府组织织老化化，使使政府府组织织之树树常青青的关关键所所在。。在经济济学中中，有有个““帕金金森””定律律，即即政府府组织织从成成立之之日起起就日日渐倾倾颓，，这也也就是是说，，政府府组织织存在在的最最重要要职能能便是是防止止老化化。随随着社社会和和经济济的发发展，，政府府组织织的生生存威威胁越越来越越大，，遇到到的危危机越越来越越多，，因此此，要要防止止政府府组织织老化化，就就必需需实施施和加加强政政府组组织危危机管管理。。二、公公共危危机的的定义义、特特点与与类型型1.危危机的的定义义1）危危机即即“决决定””。crisis””这个个字在在希腊腊文中中是““crimein””，其其意义义即为为“决定”（todecide）。故故危机机是决决定性性的一一刻、、关键键的一一刻，，是一一件事事情的的转机机与恶恶化的的分水水岭，，是生生死存存亡的的关头头，是是一段段极不不稳定定的时时间和和极不不稳定定的状状况，，是一一种迫迫切需需要立立即做做出决决定性性的变变革的的状态态。2））芬芬克克（（FINK））的的定定义义危机机是是事事件件即即将将发发生生决决定定性性变变化化的的一一段段不不稳稳定定的的时时间间，，或或一一种种不不稳稳定定的的状状态态。。危危机机不不必必然然是是负负面面的的，，只只是是前前途途未未卜卜与与具具有有相相当当程程度度的的风风险险，，其其变变化化具具有有不不同同的的可可能能性性。。3））韦韦氏氏大大字字典典之之定定义义“危危机机是是事事件件转转机机与与恶恶化化间间的的转转折折点点””。。面面对对日日益益增增多多的的危危机机事事件件，，如如何何在在““危危难难””、、““危危险险””中中寻寻找找““生生机机””、、““转转机机””，，这这是是危危机机管管理理与与危危机机传传播播所所要要解解决决的的问问题题。。4））研研究究危危机机的的先先驱驱C.F.赫赫尔尔曼曼危机机是是威威胁胁到到决决策策集集团团优优先先目目标标的的一一种种形形势势，，在在这这种种形形势势中中，，决决策策集集团团做做出出反反应应的的时时间间非非常常有有限限，，且且形形势势常常常常向向令令决决策策集集团团惊惊讶讶的的方方向向发发展展。。5））其其他他公共共管管理理理理论论认认为为，，危危机机是是对对一一个个社社会会系系统统的的基基本本价价值值和和行行为为准准则则架架构构产产生生严严重重威威胁胁，，并并且且在在时时间间压压力力和和不不确确定定性性极极高高的的情情况况下下，，必必须须对对其其作作出出关关键键决决策策的的事事件件；；企业业管管理理学学认认为为，，危危机机是是一一种种决决策策形形势势，，在在此此形形势势下下，，企企业业的的利利益益受受到到威威胁胁，，任任何何拖拖延延均均可可能能会会失失控控而而导导致致巨巨大大损损失失；；组织织行行为为学学认认为为，，危危机机是是组组织织明明显显难难以以维维持持现现状状的的一一种种状状态态。。一般般认认为为，，危危机机通通常常是是在在决决策策者者的的核核心心价价值值观观受受到到严严重重威威胁胁或或挑挑战战、、有有关关信信息息很很不不充充分分，，事事态态发发展展具具有有高高度度不不确确定定性性和和需需要要迅迅速速决决策策等等不不利利情情景景的的会会聚聚。。危机机是是对对组组织织系系统统的的总总体体目目标标和和利利益益构构成成威威胁胁而而导导致致的的一一种种紧紧张张状状态态。2.危危机机与与突突发发事事件件、、紧紧急急事事件件1））突突发发：：强强调调事事件件发发生生的的不不可可预预测测性性。。2））紧紧急急：：强强调调对对事事件件处处理理时时间间的的迫迫切切性性。。3））危危机机：：强强调调事事件件可可能能会会导导致致灾灾难难性性后后果果。。危机机事件件突发发事件件突发发性性危害害性性紧急急性性3.公公共共危危机机的的定定义义公共共危危机机指指由由于于突突发发事事件件引引起起、、严严重重威威胁胁与与危危害害社社会会公公共共利利益益和和公公共共安安全全、、并并引引发发社社会会混混乱乱和和公公众众恐恐慌慌、、需需要要运运用用公公共共权权力力、、公公共共政政策策和和公公共共资资源源紧紧急急应应对对和和处处理理的的危危险险境境况况和和非非常常事事态态。。4.公公共共危危机机的的特特点点1））破坏坏性性：：对对组组织织或或社社会会的的生生存存和和发发展展构构成成威威胁胁。。2））突突发发性性、、不不确确定定性性：：出出乎乎决决策策者者意意料料之之外外。。3）紧迫迫性：应应对和处处理行为为具有很很强的时时间限制制。4）公众性：：影响公众众的利益益、公众众舆论高高度关注注。5.公共共危机的的类型1）按起起因分类类危机事件件从起因因上可以以分为人为的危危机事件件和非人为的的危机事事件，前者如如恐怖袭袭击、集集体骚乱乱、重大大事故等等，后者者如流行行病、地地震、风风暴等自自然灾害害。2）按可可预知程程度分类类从发生之之前人们们对危机机事件的的预知程程度方面面，可分分为在一定程程度上可可预测的的危机事事件（如灾害害性天气气）和难以预测测的危机机事件（如恐怖怖袭击、、重大事事故等））。3．按可可避免性性分类从其发生生的必然然性方面面，可以以分为有避免可可能的危危机事件件（主要指指人为的的危机事事件，如如一些重重大责任任事故、、群体性性过激行行为等））和无法避免免的危机机事件（主要指指非人为为的突发发事件，，如地质质灾害、、洪水、、飓风等等）。4．按影影响范围围分类从危机事事件的规规模和影影响范围围的大小小上，可可分为全球性危危机事件件，地区区性危机机事件和局部性危危机事件件。5．按复复杂程度度分类根据危机机事件形形成的冲冲击的复复杂程度度，可以以分为单一型的的危机事事件和复合型的的危机事事件。前者指指某一危危机事件件的影响响局限于于事件本本身，没没有引起起继发性性的危机机事件；；复合型型的危机机事件指指由于其其涟漪效效应又引引发了新新的危机机事件。。6．按发发生顺序序分类按照危机机事件的的发生顺顺序，可可将其分分为原发性危危机事件件和继发性危危机事件件。前者是是指最初初发生的的危机事事件，后后者是由由最初的的危机事事件诱发发出来的的新的危危机事件件，原发发性危机机事件与与继发性性危机事事件之间间存在着着因果关关系。7．按危危机事件件发展的的速度分分类龙卷风型型：指事件件来得快快，去得得也快，，而且问问题解决决了以后后不留什什么后遗遗症。腹泻型：这类危危机事件件是逐渐渐发展而而来的，，但爆发发后很快快就结束束了。长投影型型：这类事事件是突突然爆发发，其后后果却会会持续比比较长的的时间。。文火型：这类危危机事件件在爆发发前会经经历一个个酝酿的的过程，，爆发后后也需要要一段比比较长的的时间才才能逐渐渐化解。。8．按危危机事件件的来源源分类按照危机机事件的的来源，，可以分分为内生型危危机事件件与输入型危危机事件件。内生型型危机事事件是指指其发生生是由于于系统内内部某些些因素发发展失衡衡造成的的，而与与系统外外部关系系不大。。输入型危危机事件件是指其其产生是是由于系系统外部部的输入入造成的的，而主主要不是是系统内内部的问问题。内生型危危机事件件与输入入型危机机事件显显然是相相对的，，站在不不同的角角度有时时会发生生转化。。9．按事事件所涉涉及人群群的倾向向分类按照危机机事件所所涉及的的人群的的态度和和倾向是是否一致致，可以以将危机机事件划划分为利益一致致型危机机事件和利益冲突突型危机机事件，也可以以称为冲冲突型与与非冲突突型危机机事件。。利益一致致型危机机事件是是指危机机事件所所涉及的的所有人人的利益益基本上上是一致致的，不不存在强强烈的冲冲突，所所有人都都会为应应对危机机事件的的不良影影响而共共同努力力。利益冲突突型危机机事件是是指在突突发事件件所涉及及的人群群中存在在着利益益不一致致的两个个或多个个群体，，他们各各自对事事件的态态度是完完全不同同的。10．按按危机事事件发生生的具体体领域分分类按照危机机事件发发生的具具体领域域分类，，可以将将其划分分为许多多类型。。如政治危机机事件，经济危机机事件，自然灾害害危机事事件，事故型危危机事件件，公共卫生生突发事事件，群体冲突突危机事事件，环境生态态危机事事件。这种分分类方法法没有强强调危机机事件某某个特定定方面的的性质，，但具有有比较直直观、具具体的优优点，所所以很多多时候会会被用到到。自然灾害水旱灾害江河堤防决口、洪水泛滥、严重干旱地震灾害气象灾害暴雨、台风、冰雹、龙卷风、沙尘暴地质灾害山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷海洋灾害风暴潮、巨浪、海啸生物灾害暴发病虫草鼠害、有害生物暴发流行、转基因生物灾害森林草原火灾严重森林草原火灾、居民点原始森林火灾、境外火场造成重大威胁事故灾难安全事故生产交通运输严重事故、电力通信信息网络金融支付和清算系特种设备事故、供水燃气中断、坠机撞机环境污染和生态破坏事故严重水污染、严重环境污染和生态破坏、危险化学品严重泄漏、严重放射性污染公共卫生事件重大传染疫情肺鼠、肺炭疽或非典、人禽流感特大传染疫情重大动植物疫情口蹄疫、高致病性禽流感特大动植物疫情食品安全与职业危害事件社会安全事件重大群体性事件金融挤兑、围攻党政机关、阻断交通、非法集会游行示威、高校重大聚会、境外背景非法宗教活动、资源争议、巿场混乱重大刑事案件杀人绑架抢劫、走私诈骗、劫持、危害性材料被盗、物种灭绝危险、重大毒品案、盗窃国家秘密、破坏网络传输系统、涉外重大刑事案5.中国国突发公公共事件件四级响响应机制制颜色威胁程度确认与响应红特别重大（I级）规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作橙重大（II级）规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制黄较重（III级）后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制蓝一般（IV）影响局限在基层范围，可被县级政府所控制《生产安安全事故故报告和和调查处处理条例例》中的的规定：：（一）特特别重大大事故，，是指造造成30人以上上死亡，，或者100人人以上重重伤（包包括急性性工业中中毒，下下同），，或者1亿元以以上直接接经济损损失的事事故；（二）重重大事故故，是指指造成10人以以上30人以下下死亡，，或者50人以以上100人以以下重伤伤，或者者5000万元元以上1亿元以以下直接接经济损损失的事事故；（三）较较大事故故，是指指造成3人以上上10人人以下死死亡，或或者10人以上上50人人以下重重伤，或或者1000万万元以上上5000万元元以下直直接经济济损失的的事故；；（四）一一般事故故，是指指造成3人以下下死亡，，或者10人以以下重伤伤，或者者1000万元元以下直直接经济济损失的的事故。。三、中国国转型期期危机的的特点及及原因1.中国国目前危危机事件件的特点点：1）频次次增加各种安全全事故、、群体事事件、自自然灾害害等发生生的次数数在不断断增加；；2）规模模变大重大生产产事故、、重大群群体性事事件等；；3）暴力力性加强强藏独分子子暴乱事事件、疆疆独分子子袭警事事件；4）波动动方式多多元单一领域域→多元元领域；；地方→→国家→→区域；；5）国际际化程度度提高：：SARS、禽流流感、吉吉化事故故、拉萨萨暴乱、、汶川地地震………2.中国国转型期期危机事事件产生生的原因因1）人与与自然关关系失调调由于特有有的地质质构造条条件和自自然地理理环境，，我国是是世界上上遭受自自然灾害害最严重重的国家家之一；；例如，，我国20世纪纪6级以以上地震震袭击的的省份达达28个个：6.0-6.9级＝380次次7.0-7.9级＝65次8.0-8.5级=7次>8.5级=2次死亡人数数=59万人伤伤残残人数=76万万人直接经济济损失＝＝数百亿亿元间间接经济济损失＝＝数千亿亿元全球生态态环境恶恶化，也也加剧了了自然灾灾害发生生的频率率和破坏坏程度，，且灾害害地域分分布不均均匀；→2）许多多传统的的传染病病仍未得得到有效效的遏制制：活动性肺结结核患者450万，，每年死亡亡13万；；慢性病毒毒性乙性肝肝炎患者2000万万；434个县存在在血吸虫疫疫情，6500万人人受到威胁胁，患者84万。3））新新型型疾疾病病（（医医疗疗问问题题））成成为为人人类类社社会会安安全全的的新新威威胁胁新型型病病种种：：SARS，，疯疯牛牛病病、、甲甲流流等等爱滋滋病病病病毒毒感感染染者者84万万；；超级级病病菌菌：：抗抗－－抗抗生生素素病病菌菌（（每每年年8万万人人死死于于滥滥用用抗抗生生素素））。。3）社会转型型带来利益矛矛盾和价值冲冲突近年来违法犯犯罪趋势（见见图）；近年来信访量量剧增（见图），上访事件件频繁不断；；公安部长周永永康2005年7月5日日在全国政协协常委会上说说，群体性事事件从1994年的1万万次剧增为2004年的的7.4万次次;事件原因大都都与征地拆迁迁、改制下岗岗、地方司法法不公、腐败败、环境污染染等相关。中国刑事和治治安案件(1981-2004）我国信访量的的增长幅度4）经济体制制转轨带来社社会运行体系系失范转型期制度漏漏洞和管理真真空造成生产产事故频发，，自然灾害应应对不力，带带来生命财产产重大损失：：每年发生各类类事故100万起左右，，死亡近14万人，因工工伤残人数约约70万人，，每天因事故故死亡380多人，受伤伤1900多多人；对社会监管体体系中重视不不够，投入不不够由于医疗体体制弊病、、企业缺乏乏诚信、医医药食品监监管漏洞等等问题引起起的公共卫卫生突发事事件：三鹿奶粉事事件，“齐齐二药”事事件5）全球化化带来不同同国家、不不同民族、、不同宗教教之间的矛矛盾和冲突突：据《环球时时报》报道道，美国国国务院发布布的一份报报告指出，，2004年全球恐恐怖袭击事事件约3200起，，其中包括括别斯兰人人质事件、、马德里““3·11”列车爆爆炸事件等等，2005年首次次超过10000起起；这些事件的的特点是：：从前线国家家和地区到到世界每一一个角落；；从目标明确确的绑架暗暗杀到公共共恐怖袭击击；恐怖分子动动机和手段段的多样性性给反恐带带来的新挑挑战；….四、公共危危机管理的的含义1.公共危危机管理的的定义所谓危机管管理，就是是指组织为为应付各种种危机情境境所进行的的信息收集集、信息分分析、问题题决策、计计划制订、、措施制定定、化解处处理、动态态调整、经经验总结和和自我诊断断的全过程程。危机管管理的目的的就是变危危险为机遇遇，使之越越过陷阱进进入新的发发展阶段。。从最广泛的的意义上说说，公共危危机管理包包含对危机前、危危机过程中中、危机后后所有方面的的管理。通通过寻找危危机根源、、本质及表表现形式，，并分析它它们所造成成的冲击，，就能够通通过降低风风险和缓冲冲管理来更更好地进行行危机管理理。简而言之，，有效的危危机管理需需要做到如如下方面：：减少危机机的来源、、范围和影影响；提高高危机初始始管理的地地位；改进进危机冲击击的反应；；完善修复复管理，以以能迅速有有效地减轻轻危机造成成的损害。。危机事件的的发生过程程可分成为为三个阶段段：危机前前阶段、危危机阶段以以及危机后后处理阶段段，各个过过程之间体体现了危机机发展的一一个循环周周期。对危危机管理过过程的各个个阶段应当当采取什么么策略和措措施，有哪哪些需要注注意的问题题，如何尽尽可能地将将危机事件件的发生控控制在某一一个特定的的阶段，使使它不向性性质更为严严重的下一一阶段演变变，防止危危机扩大，，减少损失失，这是危危机管理需需要解决的的问题。危机的生命命周期前兆阶段紧急阶段相持阶段解决阶段危机发生前各种危机先兆出现事件演变迅速，出人意料事件进入相对平稳阶段，仍有恶化的可能事件得到完全解决案例：B矿矿务局职工工群体讨要要工资事件件的处置起因与经过过B矿务局所所属煤矿部部分职工家家属因企业业欠发工资资问题，于于7月5日开始串串联上访，，到7月9日早晨8时左右，，出现矛盾盾激化，一一开始与矿矿务局领导导的对话演演变成冲击击铁路、拦拦车断道。。聚集人数数最多时达达1.5万万余人，致致使当地火火车站停运运95个小小时。从7月9日到到11日早早晨，事态态发展扩大大，群体规规模增大，，对立情绪绪进一步上上升。7月月11日5时30分分至12日日凌晨，事事态形势趋趋于复杂化化，群众对对抗情绪达达到高潮。。到13日日6时，省省委、省政政府领导出出面对话安安抚，同时时出动警力力维持秩序序，对抗事事态趋缓。。随后，““7·09”拦车车断道大规规模群体性性事件得到到化解。这起大规模模群体性事事件引起中中央、国务务院和省、、市党委、、政府的关关注。事件件造成35列列车不不能正常运运行；堵塞塞当地公路路交通近36小时；；多数煤井井停止生产产，平时B矿日产煤煤1000余吨，事事件发生期期间仅出煤煤60余吨吨；公安机机关和武警警部队动用用警力、兵兵力2600余名，，间接备勤勤警力1000名，，动用火车车3列次，，汽车100余辆；；事件发生生正值北京京申奥最后后表决的关关键时刻，，当天海外外媒体就在在国际互联联网上登载载了这一消消息，造成成一定的国国际影响。。现场应急办办法（1）事件件发生后，，立即成立立了由省市市领导组成成的处置““7·09”事件件联合指挥挥部，指定定处置预案案，组织开开展法律宣宣传。部署署加强现场场及社会各各方面情报报信息的搜搜集和反馈馈，密切注注视事态发发展。派出出人员搜集集信息，调调查摸底，，寻找重点点人员，做做重点工作作和重点防防范，控制制事态发展展。（2）针对对事件出现现组织化、、社会化特特点，指挥挥部研究决决定分5条条线开展工工作。第一一条线，组组织发动，，做好备勤勤工作。第第二条线，，派出专门门警力配合合党政领导导在现场用用高音广播播与聚集群群众进行对对话，宣传传《关于维维护B矿地地区治安稳稳定的宣传传提纲》，，通过有线线电视向社社会播发。。第三条线线，派出警警察维持秩秩序的同时时，积极对对群众做思思想说服工工作。第四四条线，采采取主动措措施防止矛矛盾激化，，避免事件件升级。第第五条线，，加强对铁铁路中心现现场的布控控，注意防防范外来影影响的介入入。根本措施（1）7月月9日晚，，安排9辆辆长途客运运汽车将受受堵列车上上的旅客全全部送达目目的地。（2）调整整列车运行行路线，从从9月18日起，途途径A镇火火车站的客客运列车改改道绕行。。（3）帮助助B矿务局局安排好运运输经营，，煤炭开始始装车外运运。（4）帮助助矿务局迅迅速销售、、调运18万吨存煤煤，由省电电力公司预预交10万万吨煤款700万元元，用于职职工一个月月的开支。。（5）协调调税务部门门，于7、、8、9月月3个月暂暂缓征税，，保证矿务务局实现正正常销售。。（6）帮助助筹措部分分资金，解解决部分特特困户和当当年考上高高校学生的的实际困难难。（7）协助助煤矿组织织恢复生产产，11日日大部分矿矿井恢复生生产，综合合出勤率达达70%。。（8）组织织民警疏导导公路交通通，到12日20时时，公路阻阻塞解除。。（9）加强强对矿区炸炸药库、汽汽油库、水水源、变电电所等重点点要害部位位的防范工工作。（10）加加强思想说说服工作，，先后召集集了中层干干部会、党党员会、党党员干部会会，宣传省省委、省政政府关于解解决B矿务务局有关问问题的措施施，宣传依依法上访的的有关规定定。（11）组组织好生产产经营，力力争按时发发放7月、、8月、9月份工资资。（12）解解决拖欠医医疗费和特特困人员救救助问题，，有省、市市、县3级级工会同企企业工会走走访调查，，省政府拨拨出专款200万元元予以救助助。案例分分析析1.分析析造成这次次事件的主主要原因。。在我国社社会转型期期，这类群群体性突发发事件频繁繁发生，其其根本原因因在于各种种错综复杂杂的利益矛矛盾与冲突突。政府能能否做好这这类突发公公共事件的的预警和识识别工作？？2.结合合以上案例例，分析政政府在紧急急应对群体体突发事件件中，应当当确立什么么样的指导导思想和采采取怎样的的处理问题题的工作方方式？3．分析当当地政府对对本次危机机前、危机机过程中、、危机后三三个阶段的的处置，评评论政府的的工作方式式是否合理理及是否有有效率。你你是否有更更好的建议议？五、突发事事件前危机机管理在危机管理理的各个阶阶段中，危危机发生前前的管理最最为重要。。预控和预防防是对可能能发生的突突发事件进进行预先的的控制和防防范，以防防止危机的的发生，或或者减轻危危机发生的的后果。预防是最好好的管理，，如果能通通过预防而而最终避免免了危机的的发生，就就是达到了了危机管理理100％％的效果。。1、突发公公共危机事事件的预警警及准备危机预警及及危机管理理准备是突突发公共事事件整个危危机管理过过程的第一一个阶段，，目的是为为了有效地地预防和避避免危机事事件的发生生。在某种种程度上，，危机状态态的预防以以及危机升升级的预防防比单纯的的某一特定定危机事件件的解决显显得更加重重要，因为为，如果能能够在危机机未能发生生之前就及及时把产生生危机的根根源消除，，则均衡的的社会秩序序能够得以以有效保障障，我们也也可以节约约大量的人人力、物力力和财力。。戴维·奥斯斯本(Osborne)和特特德·盖布布勒(Gabler)认为，，政府管理理的目的是是“使用少少量钱预防防，而不是是花大量钱钱治疗”。。与危机过过程中别的的阶段相比比较而言，，危机避免免是一种既既经济又简简便的方法法，只是我我们在日常常的危机管管理活动未未能对它给给予足够的的重视。避免危机作作为控制潜潜在危机花花费最少、、最简便的的方法，显显然是最好好的危机管管理。但是是，由于许许多管理者者将危机看看作是日常常工作中不不可避免的的现象，因因此，避免免危机经常常被管理者者长期疏忽忽，甚至完完全忽略，，成为危机机管理过程程中最不受受重视的一一环。（1）动态态预测要预防危机机，首先要要在日常生生活中将所所有可能会会对组织活活动造成潜潜在威胁的的突发公共共事件(灾灾害源、灾灾害体)一一一列举出出来，并加加以分类，，考虑其可可能造成的的后果，设设计应对的的预案，估估计预防所所需的花费费，并且应应当把这样样的组织行行为变成组组织的惯例例，以便事事关组织安安全的各项项信息能得得到适时更更新。如果果信息及时时得以监测测，损害就就可在一定定程度上减减轻甚至避避免。目前在改革革力度不断断加大的过过程中，在在向社会主主义市场经经济体制整整体推进的的形势下，，正在或将将要暴露出出的各类深深层次的矛矛盾和问题题都有可能能构成引发发突发公共共事件、危危害人类健健康甚至社社会稳定的的直接因素素或潜在因因素。因此此，从宏观观判断的高高度，对我我国突发公公共事件作作出及时的的预测和预预警，并提提出相应的的危机处理理对策，对对于我国现现阶段政府府的突发公公共事件危危机管理具具有特别重重要的意义义。（2）避免免过分自信信和麻痹大大意人们对危机机过程的认认识，往往往把注意力力更多地投投向危机事事件已发生生的紧急救救援方面，，而对于危危机潜伏时时期的各种种症状却麻麻痹大意，，未能给予予足够的重重视，结果果带来很多多无谓的损损失。组织的管理理者往往受受传统思维维惯性和认认识盲区的的束缚，过过于相信组组织抵御各各类危机事事件的能力力，未能做做到居安思思危、防患患于未然，，结果很多多原本有足足够的时间间可以避免免或是及时时采取各种种救援措施施把危机局局势控制在在某一特定定的范围内内的突发公公共事件，，由于组织织管理者的的粗心大意意、过于自自信而导致致发生严重重的危机事事件。危机意识是是危机预警警的起点，，而在和平平稳定时期期，人们往往往缺乏危危机意识。。因此，我我国的各级级政府的行行政部门首首先要从关关系党和国国家的稳定定、发展的的高度上认认识危机处处理的重大大意义，保保持高度敏敏感性，杜杜绝麻痹大大意的思想想；同时要要根据时代代发展，及及时了解非非传统威胁胁形成的各各种可能如如生物恐怖怖事件及故故意投毒事事件(尤其其是要清醒醒地看待各各类事件的的联动性和和个体及各各类极端组组织可能对对社会形成成的破坏力力)，实时时调整、更更新危机应应对战略。。2、构建良良性激励机机制突发公共危危机事件与与广大人民民群众的健健康密切相相关，任何何隐瞒公共共危机事件件真相的行行为，都会会产生严重重后果。然然而，目前前我国一些些地方政府府和组织在在突发公共共危机事件件处理过程程中呈现出出一种普遍遍的趋势，，那就是虚虚报、隐瞒瞒事件真相相，相互推推诿扯皮，，不惜弄虚虚作假，以以保住一批批人的乌纱纱帽。发生这种现现象的原因因一方面，现现行的干部部考核体制制不完善或或过于笼统统或指标单单一，民主主程序流于于形式，以以致在实际际干部考核核中无法形形成良性激激励机制，，常常出现现“默默无无闻避免危危机得不到到奖励，轰轰轰烈烈解解决危机成成为“英雄雄”现象；；另一方面，，我们国家家现有的组组织体系的的特点也推推波助澜，，使得下级级管理部门门理性地选选择“报喜喜不报忧””的策略，，于是在危危机的发生生、发现及及应对中就就出现了一一些不应该该的情况。。因此，要纠纠正突发公公共危机事事件管理中中激励机制制和惩罚机机制错位所所引发的种种种弊病，，关键是在在日常的公公共决策中中，以广大大群众利益益为先导，，采取科学学民主的决决策方式，，在源头上上降低危机机事件的发发生可能；；要在应急急的非常规规决策中制制定行之有有效、有的的放矢的危危机管理计计划，并及及时总结，，以修正调调整常规性性决策，标标本兼治，，建立科学学合理的公公共治理结结构。3、危机管管理预案不是所有的的突发公共共危机事件件都能在事事先通过危危机预警得得以避免，，很多危机机是无法准准确预测的的。因此，，我们必须须为危机做做好准备，，加强战略规划、、物资储备备、长期预预算和设立立意外事故故基金。在为危机机做准备的的过程中，，危机管理理预案的制制定，通信信计划以及及重要关系系的建立等等，就显得得格外重要要了。（1）突发发公共危机机事件应对对组织系统统建立从组织的角角度而言，，突发公共共危机发生生后政府及及其他组织织的快速、、及时、高高效的应对对有赖于建建立具有综综合会商决决策功能的的现代危机机管理体系系，以此作作为政府和和其他组织织具体应对对各类突发发性危机事事件的应急急平台，以以提高政府府和各类组组织在危机机状态下非非常规决策策和紧急救救助的效率率和质量。。就组织目目标而言言，完善善的危机机管理体体系不仅仅要能保保证危机机应对时时各职能能部门间间协同运运作，还还必须制制定一整整套的危危机应对对计划，，防患于于未然。。一方面，，危机管管理体系系必须用用法制化化的方式式明确政政府危机机处理的的管辖范范围。明明晰政府府危机处处理的管管辖范围围有助于于政府进进行及时时、有效效的预警警治理。。另一方面面，危机机管理体体系必须须加强反反危机的的战略规规划和长长期预算算，使它它具有对对未来的的预测和和防范功功能，形形成未来来可供选选择的方方案，为为政府危危机管理理的预警警提出建建议和目目标。目前，对对于突发发公共事事件我国国正在国国家层面面上，建建立具有有会商决决策功能能的综合合体系和和常设性性危机管管理的综综合协调调部门，，并在国国家安全全的高度度上制定定长期的的反危机机战略和和应急预预案。同同时抓紧紧从立法法上予以以规定。。2006年１月月８日，，国务务院颁发发了《国国家突发发公共事事件总体体应急预预案》。2006年7月月，《中中华人民民共和国国突发事事件应对对法(草草案)》》提出审议议。我国的应应急体系系架构按照不同同的责任任主体，，我国的的预案体体系设计计为国家家总体应应急预案案、专项项应急预预案、部部门应急急预案、、地方应应急预案案、企事事业单位位应急预预案5个层次次。目前已已完成的的国家总体应急急预案、25件件专项应急急预案、80件件部门应急急预案，基本覆覆盖了我我国经常常发生的的突发公公共事件件的主要要方面。。此外，，我国省省级突发发公共事事件总体体应急预预案的编编制工作作也已完完成，许许多市、、区（县县）也制制定了应应急预案案。应急预案案将突发发公共事事件分为为自然灾灾害、事事故灾难难、公共共卫生事事件、社社会安全全事件等等四类。。按各类类突发公公共事件件的严重重程度、、可控性性和影响响范围等等因素，，分为特别重大大（Ⅰ））、重大（ⅡⅡ）、较大（ⅢⅢ）和一般（ⅣⅣ）四级级。应急预案案对突发发公共事事件的预预测预警警、信息息报告、、应急响响应、应应急处置置、恢复复重建及及调查评评估等机机制都作作了明确确规定，，形成了了包含事事前、事事发、事事中、事事后等各各环节的的一整套套工作运运行机制制。（2）建建立突突发公共共事件应应急信息息系统（3）突突发公共共危机事事件的社社会模拟拟演习既然很多多时候突突发公共共事件的的发生是是不可避避免的，，那么，，社会情情景模拟拟练习也也就是在在为危机机所做的的准备中中必不可可少的一一个极其其重要的的环节。。通过模拟拟危机情情势，防防患于未未然，不不仅可以以不断完完善危机机发生的的预警与与监控系系统，也也能够使使政府和和公众培培养危机机意识，，正如应应当不断断进行的的消防演演习一样样，通过过演练各各种可能能在实战战中碰到到的问题题培养消消防人员员的消防防意识，，能够使使消防人人员时刻刻做好防防火的心心理和物物质准备备。1989年美国国旧金山山发生的的大地震震就是由由于6个个星期前前举行了了大规模模的社会会模拟演演习而大大大减少少灾害损损害。2003年12月23日四川川开县发发生井喷喷事故时时，有些些群众不不是紧急急向外跑跑，而是是站在那那里看热热闹，感感觉不舒舒服时，，想跑已已经跑不不动了。。这个建建在村庄庄周边的的气井，，并没有有制订出出现事故故时如何何应对、、如何组组织群众众撤离的的预案。。4、学会识别别危机识别突发公共共卫生事件危危机其关键工工作是通过危危机监测系统统或信息监测测处理系统认认识和辨别出出危机潜伏期期的各种症状状。在这个阶阶段，危机已已经进入了前前兆阶段，但但如果政府及及其他组织能能够及时处理理的话，则整整个危机局势势仍可以转危危为安。在突发公共事事件危机形势势彻底爆发之之前，各个方方面会不同程程度地反映出出一些迹象，，即引发危机机的一些基本本条件正在不不断地形成、、积累，并通通过一定的方方式表现出来来，如一些突突发公共危机机事件常伴随随小规模的泄泄漏和中毒事事件。这是防防范危机发生生的最好时期期，政府有关关部门和高层层决策者必须须密切关注这这些社会中存存在的许多社社会问题，争争取在社会问问题孕育时期期控制问题的的发展，很好好地解决问题题，将危机消消灭在萌芽状状态。四、突发事件件过程中危机机管理突发公共事件件虽然大多是是局部的危机机，但也有少少数事件引发发的危机会深深化到一定的的程度，使组组织赖以运转转的结构和机机制遭受严重重破坏，社会会秩序趋于严严重瘫痪和混混乱，组织及及其成员的生生产、生活受受到严重影响响。在这种情情况下，危机机管理人员就就要寻求一些些可行的办法法,以争取取在最短的时时间内控制危危机，迅速恢恢复法律和社社会秩序，将将危机造成的的破坏和利益益损失降到最最低程度。1、人员调度度的管理危机情景下，，人力资源成成为一个重要要的约束条件件。一方面，，威胁生命、、健康的危机机事件，容易易使正常的宪宪法和法律秩秩序趋于瘫痪痪，受灾民众众心理不稳定定，这需要组组织的最高领导层出面稳定民民心；同时，危机事事件应对也需需要组织各部门和人员员的协同运作，，动用组织的的各种资源争争取迅速控制制危机局势。。另一方面，对对于那些因工工业技术而引引起的突发公公共事件(如如有毒有害的的危险物品、、辐射事故)，在处理过过程中应当特特别注意科学学性、技术性性，切忌盲目目行事，这就就需要大批技术专家的参与。首先让主要人物亲赴赴危机事发现现场，发挥领导者者的人格魅力力，不仅表明明组织对危机机事件的责任任和重视，具具有凝聚和威威慑的作用，，提高工作人人员的自信心心，而且组织织的主要领导导人在危机现现场也便于调调动组织内外外的各种资源源和各方积极极沟通，并实实施有效决策策。国外的反危机机策略专家将将领导亲临第第一线指挥的的任务归纳为为三项，人称称3C策略，，即命令(Command)、控制(Control)、沟通(Communication)。在处理十分复复杂的危机事事件时，组织织的决策者和和危机管理人人员(国家的的最高决策机机构和领导机机关)必须谨谨慎从事，认认真对待。其次，在处理理突发公共事事件时，需要要专家到达现现场处理。一一些专业技术术性危机事件件正是由于得得不到专业技技术人员的指指导和支持，，而常常引发发新的灾害。。1984年发发生的印度博博帕尔事件(此事件为人人类有史以来来最惨重的一一次中毒事件件)更是说明明了向危机事事发现场派遣遣专业技术人人员的重要性性。案例：1984年印度博博帕尔事件。。1984年年12月3日日凌晨，位于于印度中央邦邦首府博帕尔尔市的农药厂厂发生甲基异异氰酸酯(MIC)储罐罐泄漏，近40吨MIC及其反应物物从傅帕尔农农药厂冲向天天空，顺着每每小时4海里里的西北风向向东南方向的的市区飘去。。博帕尔市顿顿时成了一座座恐怖之城。。此次事故共共有2500余人丧生，，20余万人人中毒。博帕帕尔农药厂实实际上是美国国联合炭化公公司的子公司司联合炭化印印度有限公司司所属的一个个工厂，主要要生产氨基甲甲酸酯类农药药西维因，生生产的原料、、产品及中间间体中有多种种有毒物质，，其中包括剧剧毒的光气和和MIC等。。但令人遗憾憾的是，政府府各部门对博博尔农药厂的的潜在威胁一一无所知，工工厂的管理人人员也无相关关的毒物救治治知识，事件件发生时人们们完全处于无无助的状态，，这是损失如如此惨重的重重要原因之一一。2、紧急决策策管理由于危机发展展急剧变化性性和潜在的巨巨大破坏性，，危机状态下下很多事情都都是不确定的的，都要在特特别短的时间间内决定，而而时间是稀缺缺资源，机会会稍纵即逝。。因此，无论是是安排组织工工作的优先次次序，还是主主要人物亲赴赴危机现场，，都必须强调调快速决策，，争取时间尽尽快控制危机机事态，解决决危机。首先，要做到到快速决策。对于组织高层层决策者和危危机管理人员员而言，决策策能力是为维维持组织生存存必须具备的的、最起码的的素质。这些决策能力力包括快速判判断、快速反反应、快速决决策、快速行行动及快速修修正的综合能能力。当危机解决的的机会出现时时，组织应在在科学的危机机信息调查和和准确的危机机预测基础上上迅速作出决决策，把握机机遇及时控制制、解决危机机，否则就可可能失去宝贵贵的解决危机机的机会。其次，尽量避免过度分析析。危机状态下，，要在信息极极其有限的条条件下迅速作作出决策，组组织决策者和和危机管理队队伍必须避免免优柔寡断、、犹豫不定、、过度分析的的倾向，否则则就有可能让让灾害蔓延造造成更大的生生命和财产损损失。1999年9月30日，，位于东京以以北140公公里的茨城县县东海村发生生核物质严重重泄露事故，，日本领导人人没有认真对对待这次事故故，也不明白白事故的严重重性，以致延延误了对事故故的处理。案例：1995年日本核核物质泄露事事故：1999年9月30日，位于于东京以北140公里的的茨城县东海海村发生核物物质严重泄露露事故。意外外是上午10时35分发发生的，但起起码过了一个个小时，东海海村的市长才才知道出了事事故。可是，，没有人立即即为了工厂附附近居民的安安全而采取措措施。直至5个小时之后后，当局决定定疏散最接近近工厂的160人时，居居民才惊觉大大祸临头科技技厅是事发40分钟之后后接到报告的的，但小渊的的办公室到了了下午才知道道。到了当天天傍晚，小渊渊才宣布成立立以他自己为为首的“对策策本部”。此此后的12个个小时里，东东海村周围一一片恐怖，绝绝大部分人都都躲起来了，，但人们仍然然不知道发生生了什么事，，于是有人照照样上街，一一些警察也不不理会。到了了10月1日日早晨，小渊渊在电视上对对全国讲话，，仍说政府官官员还在了解解事情的真相相。3、媒体的管管理在突发事件应应对过程中，，新闻媒体作作为危机管理理组织的主要要合作对象之之一，在危机机状态下，发发挥着极其重重要的作用，，承担着多重重任务。危机机管理组织从从控制社会秩秩序、防治危危机升级和不不必要的恐慌慌等实际出发发，当然要有有目的、有选选择地控制信信息源和信息息传播渠道，，这就涉及到到妥善利用新新闻媒体力量量的问题。信息沟通是危危机管理的核核心危机沟通“三三T”原则：：第一，以我为为主提供情况况(tellyourowntale)；第二，提供全全部情况(tellita11)；第三，尽快提提供情况(Tellitfast)。没有你的声音音，就会有别别人的声音。。以你为主提提供情况，你你成为了信息息主渠道，公公众就会把你你作为主要的的信息来源，，别人的声音音就无足轻重重了；你提供供了全部情况况，即使有人人想造谣也会会找不到素材材；你在第一一时间很快提提供了情况，，你就能先声声夺人，而不不会在不利信信息满天飞的的时候再被动动地“辟谣””。五、突发公共共事件的危机机后管理突发公共事件件的管理危机机阶段的结束束，并不意味味着危机管理理过程已经完完结，组织的的危机管理任任务宣告完成成，只是组织织的危机管理理进入一个新新的阶段———危机后处理理。如果一个个组织在危机机管理的前二二个阶段处理理得完美无缺缺的话，危机机后处理阶段段就可以为组组织提供一个个至少能弥补补部分损失和和纠正混乱的的机会。在危危机后处理阶阶段，组织应应当立足于现现实的危机问问题，明确大大规模的危机机事件发生之之后组织工作作的目标取向向和政策导向向。1、危机后处处理突发公共事件件经过组织成成员危机管理理前二个阶段段的共同努力力，危机事态态得以完全被被控制，危机机事件最终被被解决。但是，危机事事件导致组织织或社会出现现一种高度不不稳定的紧张张、失衡的状状态，这种状状态可能会持持续一段较长长的时期；而且，一些危危机具有明显显的多因性、、变异性和互互动性，集中中体现组织面面临的各种问问题的复杂性性和尖锐性。。因此，从极度度紧迫的逆境境状态解放出出来以后的政政府及其他组组织，其危机机管理过程应应当还有危机机后的特定时时期的跟踪、、反馈工作，，确保危机事事件得以根本本解决。（1）变危险险为机遇对于任何一个个组织来说，，危机既可能能是组织走向向衰亡的开始始，也可能是是走向新阶段段兴盛的开始始。无论发生生的是何种类类型的危机事事件，组织都都应当在危机机发生后及时时利用这些活活生生的“教教材”，培养养民众的危机机意识，提高高危机应对技技能，增进社社会整体的抗抗逆水平。为为此，组织不不应当以单纯纯的某一项突突发公共事件件的终结为目目标，而应该该结合此次危危机事件处理理阶段的各种种契机，变危危险为机遇，，顺利进行观观念更新、组组织变革，重重新塑造组织织在公众心目目中的良好形形象，充分发发挥危机可能能成为促进组组织发展、社社会整合的一一种积极力量量的功能，以以维持组织和和社会系统的的活力和生命命力。（2）危机后后的恢复重建建危机对社会或或组织生存和和稳定的破坏坏力大大超过过了正常的水水平，造成组组织或社会整整体或某一局局部的失衡和和混乱，一定定范围内的人人群失去了和和谐安定的社社会环境，生生活在高度的的不稳定之中中。一般说来，经经过突发公共共事件发生时时管理危机两两个阶段的工工作，组织通通过损害程度度分析、医疗疗服务和准备备重建等工作作最大限度地地保护了人民民生命后，就就马上进入了了恢复重建阶阶段，争取尽尽快使次序恢恢复，重新创创造正常的生生活秩序并帮帮助人民建立立信心。2、建立独立立调查制度和和问责制度在危机后处理理阶段，政府府及其他组织织必须设立第第三方性质的的独立调查制制度，公正甄甄别事件诱因因，举一反三三，吸取教训训，最大限度度地杜绝和减减少类似的事事件再次发生生；同时，独独立调查委员员会还应当进进行责任归属属、纠纷处理理及补偿分配配等工作。探究危机事件件诱因需要有有一个独立于于行政之外的的司法体系和和独立调查制制度，具有相相对的独立性性并具有相当当的权威性，，以公正甄别别事件诱因。。同时，独立立调查委员会会作为督察机机关，有权将将调查报告连连同有关建议议向新闻界公公布，以寻求求社会舆论力力量的支持，，给监督对象象以压力，迫迫其改正。我国目前由于于尚未建立第第三方性质的的独立调查制制度和机构，，对各种危机机事件的调查查结果缺乏足足够的权威性性，而且很多多时候政府出出于“稳定压压倒一切”的的政治生态的的影响，很少少通过法制化化的信息披露露制度及时公公布突发公共共事件调查报报告，民众经经常无法及时时了解事件真真相，因而，，现存的事件件调查机构在在实际运作中中存在不少困困难，也带来来很多不必要要的麻烦。3、危机后遗遗症的处理突发公共事件件造成的危机机会带来各种种各样的危机机后遗症，严严重影响人类类的健康、社社会行为和心心理活动。因因此，危机发发生后，组织织必须采取各各种策略和措措施，矫正治治疗各种危机机后遗症，抚抚平受害民众众的心理创伤伤，尽快让他他们恢复生理理和心理健康康，恢复生活活的信心。4、危机后的的学习机制对政府来说，，发生的每一一次突发公共共事件，都是是一次新的体体验，它可以以从中获益，，发现原有危危机管理体制制中存在的种种种问题，进进而加以修正正和改进。““发现、培育育，进而收获获潜在的成功功机会，就是是危机管理的的精髓；而错错误地估计形形势，并令事事态进一步恶恶化，则是不不良危机管理理的典型特征征。”因此，，对于发生的的危机事件，，应当设立第第三方性质的的独立调查制制度，公正