湿地生态补偿制度简论

湿地生态补偿制度简论王凤远(西南政法大学，重庆400031)摘要：建立湿地生态补偿制度，可以运用经济手段来解决湿地区态建设的资金来源问题，协调公益性湿地保护与地区发展之间的冲突。文章在对湿地进行科学界定的基础上，对湿地生态补偿制度的含义、建立湿地生态补偿制度的必要性、补偿主体、补偿范围、补偿标准和补偿方式等方面进行探讨，具有重要的理论价值和实践意义。关键词：湿地生态补偿一、湿地的界定对湿地的内涵和外延进行立法层面的界定，关涉湿地立法保护对象的类型、范围、边界的明确。中国现行湿地立法尚未对湿地概念进行界定，由于湿地概念不清造成实践中湿地的管理与保护的缺位或错位现象很普遍。有些地方即使想保护湿地也不知道其“四至”定在哪里。反过来，挤占、破坏了湿地也不知道。笔者在此对湿地的定义进行简要探讨。湿地(wetlands)的中英文原意都是指过度湿润的土地。在湿地研究和保护中如何判别湿地还存在不少分歧，对什么是湿地目前尚无统一的认识，这很大程度上影响了湿地的有效保护和合理利用。据统计湿地定义已超过50种，最早的湿地定义出现在1956年的美国鱼类和野生动物保护组织(U.S.Fish&wildlifeService)的一本题为《39号通告》的出版物中，该书将湿地被定义为：“被浅水和有时为暂时性或间歇性积水所覆盖的低地。包括草本沼泽、木本沼泽、泥炭薛沼泽、湿草甸、池沼、淤泥沼泽以及河漫滩，生长挺水植物的浅水湖与池塘。但河流、水库和深水湖泊等稳定水体不包括在内。因为这些水体不具有暂时性积水而对潮湿土壤的植被的发展几乎毫无作用。”这个定义强调了浅水覆盖在湿地特性形成中的主导作用。也就是说，由于长期或相当长时间的浅水覆盖，形成了特殊的土壤--湿土(Moist-soil)，发育了适应这种土壤的挺水植物。可见，最早的湿地定义着重强调湿地作为水禽生境的重要作用，对水深等具体水文指标并没有进行限定。1979年美国鱼类和野生动物保护组织在其《美国的湿地和生境分类》研究报告中，提出了新的湿地定义：“湿地是指处于陆地生态系统和水生生态系统之间的过渡地带，其地下水位通常达到或接近地表，或处于被水淹覆状态。它至少具有下列三个属性中的一个属性：1.周期性地以水生植物为优势种；2.基底以排水不良的水成土为主；3.每年在植物生长季节有部分时间处于水浸或水淹状态。”这一定义将湿地限定为从陆地到水体的过渡区，对湿地属性的决定因素--水文条件进行了界定，并且只要具有3项指标中的一个的区域即可被认为是湿地，因此该定义的包容性较强，现已被美国广泛接受。1971年2月2日，来自18个国家的代表在拉姆萨尔签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》），该公约于1975年12月21日正式生效，至2007年4月，已有154个缔约方。该公约给出了湿地定义，规定：“湿地系指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6米的海水区。”同时，《湿地公约》指出湿地可包括与湿地毗邻的河岸和海岸地区，以及位于湿地内的岛屿或低潮时水深超过6米的海洋水体。根据这个定义，湿地除了水陆过渡带以外，不仅包括水渠、稻田与池塘等人工湿地，还包括河流和湖泊等。《湿地公约》对湿地的定义被认为是比较权威的湿地定义，几乎所有缔约国都参考或直接引用了《湿地公约》的湿地定义，如比利时、法国等。中国1992年加入该公约，此后许多湿地保护和管理部门使用《湿地公约》中的湿地定义。中国官方的湿地定义最早出现在1987年的《中国自然保护纲要》，该文本分别给出“沼泽”和“海涂”的定义，然后指出沼泽和海涂合称湿地。随后，1991年环境科学出版社出版的《环境科学大辞典》将湿地定义为：“陆地和水域的交汇处，即地表有暂时或永久的浅层积水，以水生植物为优势种，包括沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊。”1994年的《中国湿地生态环境保护规划》基本上仿照1979年美国鱼类和野生动物保护组织的定义，但规定了每年生长季节底层土被水淹4个月以上的具体水文条件。2000年由国家林业局、水利局、国家海洋局、农业部、国家环保总局等17个部委共同编制的《中国湿地保护行动计划》采用了《湿地公约》的湿地定义。从此，《湿地公约》的湿地定义成为中国官方的权威定义。按照该定义，所有季节性或常年积水地带，包括沼泽、滩涂、湿草甸、泥炭地、河流、湖泊、洪泛平原、河口三角洲、珊瑚礁、红树林、盐沼、低潮时水深不超过6m的海岸带以及水稻田、盐田、水库、鱼塘、运河等，均属于湿地范畴。上述湿地定义分为广义和狭义两种类型，二者主要区别在于湿地是否包括陆地开阔水体。美国的湿地定义是狭义的湿地定义，将湿地限定在陆地生态系统和水域生态系统的过渡地带，不包括河流、水库、深水湖泊等开阔水体。狭义的湿地定义一般强调湿地生物、土壤和水文条件的相互作用，反映了湿地生境多样性的特征。《湿地公约》的湿地定义是广义的湿地定义，只指出什么地方可划为湿地，不规定湿地的水文等特征，湿地也不限于水陆交界地带，许多水域可归为湿地，如河流、湖泊等稳定水体。狭义的湿地定义在湿地的保护管理的实践会面临这样的困境：一个水体可能只有一部分因有挺水植物等可划为湿地，另一部分可能不具备如此特征而不属于该湿地范畴，这样就会出现人为地割裂一个自然生态系统整体的不合理现象，不利于对湿地生态系统实施管理。当然广义的湿地定义虽有利于在更广泛领域内开展湿地研究和保护工作，但在一定程度上因范围过大而也增加了在实践中进行湿地保护的困难。并且，因其把天然湿地和人工湿地相提并论，自然湿地原有的许多功能可能不会得到更大的重视。笔者以为，可以从保护湿地整体的角度对湿地概念的内涵和外延进行界定。随着系统生态学的发展，过去那种仅仅把湿地作为一种土地类型看待的观点已经受到质疑。湿地定义应该能够给湿地管理者一个较大的选择空间，为湿地生态系统管理的实施奠定基础。湿地水文、土壤、气候等因素的相互作用形成了湿地生态系统整体，任一因素的改变都会导致湿地生态系统整体的变化，需要应用生态系统方式对湿地及其因子进行管理。着名的环境法学者NicholasA.Robinson提出需要用新的方法--生态系统管理--来保护环境。综合广义和狭义湿地定义的优点，湿地立法对湿地的界定，应在遵循《湿地公约》的湿地定义的前提下，适当借鉴其他国家的做法，根据湿地特点和法律可操作性的需要，结合中国实际情况对湿地进行界定。对湿地进行界定，既要反映湿地典型的水文特征，又要避免人为切割湿地生态系统整体的现象。基于以上认识，笔者认为，湿地是指天然或人工、长期或暂时之沼泽地、泥炭地，带有静止或流动的淡水、半咸水或咸水的水域地带，包括低潮位不超过6m的滨岸海域。为了维护湿地生态系统完整性，基于湿地生态系统管理单元所需空间尺度的需要，在特定情况下湿地也可以包括其他季节性或常年性积水地段，如河流、湖泊、水库及低潮时水深超过6m的海岸带等区域。天然湿地一般仅指水陆过渡区的沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊等暂时或永久的浅层积水地区。人工湿地一般指水塘、农用泛洪湿地、灌溉地及其他人工蓄水区等。天然湿地具有重要的生态价值，湿地生态补偿制度中的湿地仅指天然湿地，即水陆过渡区的沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊等暂时或永久的浅层积水地区。二、湿地生态补偿制度的涵义及必要性湿地生态补偿制度的涵义目前，“生态补偿”一词在学术界尚未形成统一的认识，英语国家一般是用“生态系统服务付费w(paymentfOrecosystemservicesorpaymentfOrecosystembenefit)这一术语。生态补偿是环境资源外部性内部化的经济手段，至于到底仅仅是正外部性的内部化，还是既包括正外部性的内部化又包括负外部性的内部化，学界尚存在不小的争议。笔者认为，生态补偿制度的环境资源正外部性的内部化制度，其原因有如下三点：其一，国内环境损害赔偿、环境污染防治等针对环境资源负外部性已有较完善的制度保障；其二，中国现实迫切需要建立和完善环境资源正外部性行为的经济激励制度；其三，一个法律制度应重点解决一个方面问题，如果包罗万象地去解决所有问题反而一个也解决不好。建立生态补偿制度的目的是保护自然环境，不管是通过对自然生态系统的直接补偿途径，或者是通过对生态环境建设者奖励或利益补偿的方法激励生态保护行为，都是为了实现这个目的。建立湿地生态补偿制度，可以运用经济手段来解决湿地生态建设中的资金来源问题，协调公益性湿地保护与地区发展之间的冲突。因为，在湿地的建设中，往往存在湿地生态保护与社区居民或生态移民的发展权之间的冲突问题。如何协调湿地生态保护与经济社会发展之间的关系，是中国湿地建设过程中面临的一个急需解决的问题。湿地生态补偿制度是指湿地生态服务功能利用者对湿地环境建设者因建设湿地环境而损失的利益的恢复与填补，以及湿地生态服务功能利用者直接对湿地生态环境的补偿，例如，湿地利用者对湿地的生态补水的费用买单等。下文分别对中国建立湿地生态补偿制度的必要性、补偿义务承担主体、受偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿方式等几个方面进行探讨。（二）建立湿地生态补偿制度的必要性--扎龙湿地案例分析扎龙湿地位于岛裕尔河下游，其重要的生态服务功能有以下几个方面：其一，保护松嫩平原生态系统，它和嫩江以西的湿地一起形成过渡带，保护作为东北粮仓的松嫩平原，调蓄洪水，维持地下水位，防止松嫩平原土地沙化，调节松嫩平原的气候，净化水质；其二，为中国和世界保护物种，区内生物多样性丰富，有鸟类236种，哺乳动物20种，两栖类4种，以及植物500多种。扎龙湿地有“鹤的故乡”之称，目前世界共有15种鹤类，该区就有6种（中国共有9种）；其三，扎龙湿地有很高的生物生产力，一般年产10万吨芦苇、2000多吨鱼类、多种药用、食用、饲料和纤维植物产出。但是，扎龙湿地近年来连续发生干旱和火灾，严重影响扎龙湿地生态系统平衡，区内自然环境恶化，必须人工补水才能解决保护区生态需水问题。在水利部和黑龙江省政府支持下，黑龙江省中部引嫩管理处自2001年以来从150公里以外的嫩江引水，对扎龙湿地进行人工补水，补水拯救了扎龙湿地，受到社会的广泛赞誉。但是，对扎龙湿地人工补水却存在难以为继的问题，目前引嫩水利工程有限公司为扎龙湿地人工补水的成本已高达3156万元，除了水利部和黑龙江省政府支持1000多万元，距补水成本有2000多万元的缺口，实施单位已无力承受。尽管已经向湿地区内因供水而受益的苇农和渔民收取了部分水费，但每年不足100万元的数额远远不能维持扎龙湿地补水的持续进行。谁为扎龙湿地人工补水的巨大的成本买单，如何形成一个良性的长效补水机制已是迫在眉睫的问题。建立湿地生态补偿机制，让所有扎龙湿地受益者为湿地补水付费，已为现实迫切需要。三、湿地生态补偿制度的主要内容（一）湿地生态补偿义务承担主体湿地生态补偿法律关系的补偿义务主体是指负有湿地生态补偿义务的行政机关、法人和其他社会组织以及自然人。正如前文所述，湿地具有重要的生态效益、社会效益和经济效益，是国家许多重要重要的物种储存库。从湿地建设中的受益的不仅是湿地内的人、企业等，湿地所在地的整个区域、相关国家，乃至全世界都受益。湿地生态补偿义务承担主体是所有湿地生态服务功能的使用者或受益者，所有湿地生态服务功能的使用者都应为其使用而付费，成为湿地生态补偿义务承担主体。结合中国实际情况，湿地生态补偿义务承担主体主要有以下几类：受益国一个主权国家是该国对外、对内一系列环境资源保护法律关系的主体，也应是生态补偿义务承担主体。国家、地区之间在环境资源占有、分配上存在着不公平的现象，湿地生态系统服务功能的提供国未能得到受益国的经济补偿。市场失灵问题在国际上同样存在，“免费搭车”的现象相当普遍。湿地具有全球效益，湿地生态效益受益国应向湿地所在地国家提供生态补偿资金，这是公平原则的要求。相关企业分布在湿地范围内或者临近湿地的周边企业，一般是湿地生态服务功能的直接受益者，例如，临近保护区周边的企业可以利用湿地水质净化功能排放一定量的污染物等。按照受益者补偿原则，这些相关企业应当成为湿地生态补偿的义务承担者。政府湿地提供的清洁水的价值、防洪的价值、保持土壤的价值、优美的自然景观的价值、保护生物多样性的价值、碳汇的价值等生态服务功能的受益者有些是当地人，有些是全社会（如生物多样性保护）。湿地所在地政府和中央政府作为受益者的集体代表，也作为公共物品的提供者，也应当是湿地生态补偿中提供补偿的主体。湿地内的苇民、农民、渔民及其他类似受益者湿地的保护，可以使保护区内的苇民、农民、渔民及其他类似受益者增加收入，他们也应为湿地环境建设支付一定的费用。湿地管理机构湿地是经济价值和生态价值较丰富的区域，如湿地优美的自然环境保护可以带来丰厚的旅游收入。湿地管理机构作为湿地管理者有丰厚的旅游收入，是湿地生态服务功能的受益者，也应作为湿地生态补偿的义务主体之一。普通公民湿地提供的碳汇、重要物种栖息地、补给地下水等功能的受益者包括了普通公民，因此，普通公民也应通过市场手段或其他社会化手段支付一定的湿地生态补偿费用。湿地生态服务功能使用者详见下表：湿地提供的生态服务生态环境服务的使用者保护区保护区周边地区中国世界各国丰富的物产V涵养水源PV水质净化VV景观价值VVV关键性湿地生态功能（候鸟中转地、地下水保持区，或其他未知的生态系统功能）VV碳固定VV生物多样性保护（野生动植物如大鲵栖息地）VV表：湿地生态服务使用者（二）湿地生态补偿的受偿主体湿地生态补偿的受偿主体是指基于保护湿地而向社会提供湿地生态产品、从事湿地生态环境建设或使用与湿地相关的绿色环保技术，或者因其居所、财产位于湿地致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展受到限制，依照法律规定应当得到物质、技术、资金补偿或税收优惠的行政机关、法人和其他社会组织以及自然人。主要有如下几类：湿地生态环境建设者依法从事湿地生态环境建设的单位和个人应当得到相应的经济或实物补偿。例如，因湿地的保护而退牧还草、禁牧、休牧的牧民应给予相应的粮食和饲料等费用的补偿。湿地所在的地方政府和居民湿地是对湿地生态环境保护具有重要意义的地理单元。在该区域范围内及其周边地区，生态环境保护的标准往往高于其他地区，一般需要对当地的经济活动设立较多的限制，如，自然资源的开发受到限制或禁止等。湿地所在的地方政府和居民因此付出较大的机会成本损失，应得到补偿。以三江源湿地为例，为保护“三江”河水免受污染、避免源头水土流失的发生和保护野生动植物，那里几乎停止了一切资源开发和利用活动。当地政府的财政收入因此大大减少，严重影响地方教育、医疗、交通和其他公益事业的发展，居民就业机会也受到显着影响，生活水平大幅度下降。当地政府或居民为三江源湿地生态建设付出了较大的机会成本，应当得到相应的资金、实物、优惠政策、技术等补偿。湿地环境保护技术研发者及使用者为保护湿地生态环境和自然资源而进行相关技术的开发、研究、教育、培训的单位和个人，以及那些积极主动采用这些技术的企业，都是湿地生态系统服务功能的间接提供者，对上述行为人也应当给以合理补偿。合同一方当事人从国际、国内的生态补偿案例来看，生态补偿既有政府主导型的公共财政支付体系，也有运用市场手段，如，排污权交易、生态标识等多种形式。湿地生态补偿也应当包括这些内容，相关合同一方当事人也是受偿主体。国家国家既可能是湿地生态补偿的给付主体，也可能是湿地生态补偿的受偿主体。国家通常通过征收各种自然资源税费来筹集资金，维持生态环境建设和保护活动，并向社会和全体公民提供足额的生态产品和服务。在国际上，湿地生态服务提供国可以作为受偿主体，接受湿地生态效益受益国提供生态补偿资金。湿地管理机构湿地管理机构既可能是湿地生态补偿的给付主体，也可能是湿地生态补偿的受偿主体或补偿对象。湿地管理机构通过维持湿地生态环境建设和保护活动，并向社会和全体公民提供足额的湿地生态产品和服务。当湿地生态环境出现问题时，湿地管理机构可以作为湿地生态代理人接受湿地生态补水费用等的补偿，以进行生态补水等活动。（三）湿地生态补偿的范围湿地生态补偿的范围是指在当前社会经济条件和公平观念下，对因湿地生态环境和湿地资源的保护活动以及相关的研究、教育活动等所发生的，依照法律规定或合同约定应当给予补偿的经济损失或费用支出。湿地生态补偿的范围比较广泛，主要有以下几个方面：湿地生态环境的保护、建设等各种行为的实际费用支出；社区居民和当地政府因保护湿地生态环境而承受机会成本的损失；根据生态补偿主体之间的合同约定所支付的补偿费用；有关湿地生态环境保护教育、科研等费用；其他湿地生态保护费用。（四）湿地生态补偿的标准生态补偿标准是指补偿时据以参照的条件，主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。生态补偿一般是经济性的补偿，常常以货币价值方式进行衡量。对于生态保护补偿的标准核算，主要有两种方法，一是对生态服务功能进行价值评估，二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算。湿地生态补偿标准，从理论上来讲，是介于湿地生态服务功能价值与保护湿地生态系统的机会成本之间。生态补偿标准应不高于该湿地提供的生态服务功能价值，同时不低于保护该湿地生态系统的机会成本损失。因生态系统服务功能价值的准确评估目前还存在不少技术性困难，湿地生态补偿的标准的具体数额往往参照湿地保护成本和因湿地保护活动而承受的机会成本损失之和。湿地保护成本应包括湿地湿地保护实际支付的费用、付出的劳力、实物等的成本，加上基于因湿地保护活动而承受的损失。这里的机会成本损失既包括直接损失，也包括因湿地保护活动而导致的发展机会丧失所造成的间接损失。当然，某一个湿地补偿标准的具体数额也可按照补偿者的支付意愿协商解决。（五）湿地生态补偿的方式湿地生态补偿的方式可分为直接补偿方式和间接补偿方式，直接补偿方式有如下几种:一是货币补偿，如补偿金、补贴、财政转移支付等；二是实物补偿，给予受偿主体一定的物质产品；三是智力补偿，即向受偿主体提供智力服务，如生产技术咨询，输送各级各类人才等；四是政策性补偿，中央政府给予地方政府、上级政府给予下级政府或各级地方政府给予其管辖范围内的社会成员某些优惠政策，使受偿