公共行政学第四节课件

第四章公共行政组织学习目标主要内容1第四章公共行政组织学习目标1学习目标

通过本章学习，了解行政组织的含义；行政组织的特征；古典组织理论的内容；行政组织的构造；掌握行政组织的类型；行为科学组织理论和现代组织理论的主要特征；明确行政组织变革成功的条件；行政组织构造调整的原那么。教学要点2学习目标

通过本章学习，了解行政组织的含义；行政主要内容第一节公共行政组织概述第二节公共行政组织设计的科学原那么第三节公共行政组织构造第四节公共行政组织变革

3主要内容第一节公共行政组织概述3中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国务院办公厅外交部国防部教育部监察部民政部司法部建立部水利部卫生部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部审计署文化部公安部科学技术部国家平安部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部国家人口和方案生育委员会国防科学技术工业委员会国家开展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行办公机构中华人民共和国海关总署

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走进公共行政组织4中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国务院办公厅外交第一节公共行政组织概述公共行政组织定义公共行政组织要素公共行政组织的类型

5第一节公共行政组织概述公共行政组织定义5一、公共行政组织的定义依照组织目标的不同，可将人类社会的组织形式分为三种：一种是以公共行政组织为代表的国家公共组织，其主要目标是满足公共需求、履行公共职能、从事公共管理；一种是以企业为代表的营利组织，其主要目标是谋求利润的最大化；一种是非政府组织，主要面向社会弱势群体提供效劳，不以赢利为目的。6一、公共行政组织的定义依照组织目标的不一、公共行政组织的定义公共行政组织(广义)是指各种为到达共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它包括政府行政机关、立法机关、司法机关、社会团体及企事业中管理行政事务的组织。狭义的公共行政组织指履行公共行政职能、提供社会公共效劳的政府行政机关及独立行政机构。7一、公共行政组织的定义公共行政组织(广义)是指各种二、公共行政组织的含义与特征从静态角度看：行政组织是一个包括职能、人员、职位、职责与职权等要素的综合实体，主要表达了职能配置、职权划分、责任分配、机构设置、人员编制、职位分类等内容；从动态角度看：行政组织又是人的行为、人际关系以及行政行为相互作用的动态活动过程，也是一个职能、职责、职权与人员不断调整的动态过程。8二、公共行政组织的含义与特征从静态角度公共行政组织的特征：(1)公共性：公共行政组织的根本职能是对社会公共事务进展组织和管理，为全体公民提供社会公共效劳。(2)合法性：行政组织自身的合法性和行政组织活动的合法性。9公共行政组织的特征：9公共行政组织的特征：(3)权威性：公共行政组织代表国家履行公共职能、行使公共权力，因而具有强制执行其合法决定的资格。表现为约束性和强制性，约束指行政组织的一切合法规定，每位公民必须遵守；强制指管理对象在行动上必须服从。(4)系统性：公共行政组织通过层层授权和工作人员分层管理组成一个统一整体，为完成共同行政目标而协调一致的行动。10公共行政组织的特征：(3)权威性：公共行政组织代表国家履行公

1、组织职能组织职能是构建科学合理的行政组织构造的根底，政府、组成政府的各个机构与部门、每一个行政职位，都应有自身明确的职能定位。2、组织目标行政组织目标是行政组织活动的方向，行政组织目标在行政组织内分解为子系统、小系统的目标，从而形成一个目标系统。二、公共行政组织的要素11

1、组织职能二、公共行政组织的要素11

3、组织职位组织职位是将组织目标、工作任务和职责权力落实到个人身上。组成组织构造的根本单位是由职位和承担这个职位任务的人结合而成。4、组织机构机构是行政组织的实体，是具体行使权力的单位，因而行政机构设置是否科学合理是影响行政效能的关键要素。二、公共行政组织的要素12

3、组织职位二、公共行政组织的要素12

5、组织权责体系行政组织必须明确纵向各层次和横向各部门之间的权力和职责分配关系。组织权责体系的核心是坚持职责权相一致的原那么。6、组织成员组织的一切职能目标都要由相应的人员来承担，行政人员或公务员是依法行政的主体。现代公共管理强调以人为本，要求充分调动人员的积极性，开发公共部门人力资源。二、公共行政组织的要素13

5、组织权责体系二、公共行政组织的要素13

7、规章制度和价值观作为组织的“硬文化〞和“软文化〞，规章制度和价值观在不同方面影响组织成员的思想和行为，对公共行政组织的运作产生重要影响。二、公共行政组织的要素14

二、公共行政组织的要素141、决策机关：决策机关是位于行政组织系统最高层的核心机构，即指中央政府和地方各级政府首脑机关，主要任务是对职责范围内的各项重要工作进展领导和决策。2、执行机关：指各级政府分管专门行政事务的办事机构，负责贯彻执行决策机关的各项指令，把总体目标和最高决策分解为各种具体目标和行政方案。三、行政组织的类型

151、决策机关：决策机关是位于行政组织系统最高层的核心机构，即3、辅助机关：是为决策和执行机关实现行政目标、履行职能提供信息、进展协调、承担辅助性工作的机构，分为综合性辅助机构、咨询性辅助机构和信息反响机构。4、派出机关：根据管理需要设立的代表机关，代表中国政府在外处理国际事务、代表政府专门负责某一方面事务或设立排除机关专门负责某一地区事务管理等。三、行政组织的类型

163、辅助机关：是为决策和执行机关实现行政目标、履行职能提供信5、监视机关：指行政监察机关，是政府中对各级行政机关及其活动进展监视检查的执法性机构，负责监视各级政府及其公务员是否履行职责。6、独立行政机关：独立于政府部门之外的、依法成立的分管一定公共行政事务的行政单位，如美国的州际贸易委员会、全国劳工关系委员会等。三、行政组织的类型

175、监视机关：指行政监察机关，是政府中对各级行政机关及其活动第二节公共行政组织设计的原那么法治原那么适应政府职能需要的原那么效能原那么18第二节公共行政组织设计的原那么法治原那么18一、法治原那么公共行政组织是依法管理社会公共事务的组织，因而其设立必须遵循法治原那么。行政组织设计的法治原那么要求行政组织的机构、部门、职位的设置，以及其职能、职权范围、人员配置、行政程序与行为标准等都必须依法和按法定程序予以明确规定。19一、法治原那么公共行政组织是依法管理社会公共事务的组二、适应政府职能需要的原那么〔一〕行政组织设计必须与政府职能的变化相适应的原那么〔二〕社会自治原那么〔三〕职能下属化原那么〔四〕职能穷尽原那么20二、适应政府职能需要的原那么20三、效能原那么〔一〕分工合作原那么〔二〕管理幅度适当原那么〔三〕精简原那么〔四〕统一原那么〔五〕人本原那么21三、效能原那么21第三节公共行政组织构造

公共行政组织构造的内涵管理幅度与管理层次公共行政组织构造模式22第三节公共行政组织构造公共行政组织构造的内涵22组织构造是指一个组织系统内部各构成局部或各组成要素之间有机结合、整体运行的方式。它包括组织内部各组成局部和人员之间的具体分工和职能划分，组织内部各种机构和人员之间纵横交织的权责关系，组织工作分工、指挥、协调、沟通与合作的具体机制等内容。一、公共行政组织构造的内涵23组织构造是指一个组织系统内部各构成局部或各组成要素之间有机结公共行政组织最根本的构造包括纵向构造和横向构造。行政组织的纵向构造又称为行政组织的层级化，是指组织内部各层级之间的纵向等级模式。行政组织的横向构造又称为行政组织的部门化，是指组织内部同级行政机构之间分工与合作的关系模式。一、公共行政组织构造的内涵24公共行政组织最根本的构造包括纵向构造和横向构造。一、公共行政二、管理幅度和管理层次管理幅度和管理层次是影响公共行政组织构造的两个决定性因素。管理层次构成了组织的纵向构造。不同的行政组织其管理层次的多寡不同，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级。管理幅度构成了组织的横向构造。国家行政组织分工采用的根本标准主要有：(1)按功能划分；(2)按程序划分；(3)按地域划分；(4)按人或物划分。25二、管理幅度和管理层次管理幅度和管理层次是三、公共行政组织构造模式直线构造的特点是垂直的单一领导，其职责清晰、构造简单、领导隶属关系明确，便于命令和执行。其优点是指挥命令统一，领导有权威、决策快，领导效率高；信息传递途径单一。缺点是组织内信息只上下传递，不利于部门与人员间协调与沟通；基层自主权小，各职位工作程序固定，容易导致僵化。26三、公共行政组织构造模式直线构造的特点是垂直的单一领三、公共行政组织构造模式2、职能构造各参谋部门或职能部门按不同的职能进展分工，沿着一条水平线处于同一层次上，在各自的专业范围内，不仅指挥、协调、监视下级的工作，而且对同级单位也拥有这些权力。超出专业领域外就不再拥有这种权力。组织信息按职能范围内的权责关系传递。27三、公共行政组织构造模式2、职能构造27三、公共行政组织构造模式职能组织构造重视专业分工，各管理者间分工明确，集中精力处理复杂问题。但是这种构造形式要求各单位听命于许多上级，形成了多头领导，管理分散，容易出现政出多门、指示冲突、相互推委扯皮的现象。各参谋部门或职能部门从各自专业出发，容易缺乏整体观念。因此这种构造适用于专业划分极为明确的组织。28三、公共行政组织构造模式职能组织构造重视专业分工，三、公共行政组织构造模式3、矩阵构造以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务。把按职能划分的职能机构与按工程划分的小组结合起来组成一个矩阵。组织成员承受双重领导，工程负责人规定成员该做什么、什么时候完成；职能机构负责制定该工程的技术方案，完成任务的方法等。29三、公共行政组织构造模式3、矩阵构造29三、公共行政组织构造模式它是一种垂直领导和水平领导相结合的组织形式，与前两种相比，矩阵组织更灵活、适应能力更强。其缺点是由于实行双重领导，在实际工作中容易产生协调难的情况，加之研究与生产规模庞大，管理工作也较复杂。30三、公共行政组织构造模式它是一种垂直领导和水平领导第四节行政组织变革

行政组织变革的动力行政组织变革的阻力行政组织变革成功的条件

31第四节行政组织变革31一、行政组织变革的动力行政组织变革的动力主要包括：(1)环境(2)目标与价值观(3)技术(4)构造(5)管理(6)社会心理(7)专家和专家群体。32一、行政组织变革的动力行政组织变革的动力主要包括：32二、行政组织变革的阻力行政组织变革的阻力主要包括：(1)利益差异；(2)习惯性；(3)认知模糊。33二、行政组织变革的阻力行政组织变革的阻力主要包括：33要抑制这些变革的阻力，可以：

(1)创造和谐的变革气氛；(2)广泛的参与；(3)建立群体标准；(4)强制力；(5)利用个人威望；(6)讲究领导艺术和领导方式；(7)加强组织沟通；(8)加强革新性行为；(9)折衷妥协。34要抑制这些变革的阻力，可以：34三、行政组织变革成功的条件1、组织所面临的情景压力已将组织推到非改不可的境地；2、有方案的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型；3、负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来；4、应当首先在小范围进展变革实验，再向大范围推广。5、必须从组织外部引入一些新的思想和方法；6、组织变革的主持者应当收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人；7、组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，在此根底上正确地选择抑制阻力的方法。35三、行政组织变革成功的条件1、组织所面临的情景压力已将组织推第四章公共行政组织学习目标主要内容36第四章公共行政组织学习目标1学习目标

通过本章学习，了解行政组织的含义；行政组织的特征；古典组织理论的内容；行政组织的构造；掌握行政组织的类型；行为科学组织理论和现代组织理论的主要特征；明确行政组织变革成功的条件；行政组织构造调整的原那么。教学要点37学习目标

通过本章学习，了解行政组织的含义；行政主要内容第一节公共行政组织概述第二节公共行政组织设计的科学原那么第三节公共行政组织构造第四节公共行政组织变革

38主要内容第一节公共行政组织概述3中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国务院办公厅外交部国防部教育部监察部民政部司法部建立部水利部卫生部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部审计署文化部公安部科学技术部国家平安部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部国家人口和方案生育委员会国防科学技术工业委员会国家开展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行办公机构中华人民共和国海关总署

国家税务总局

国家工商行政管理总局

国家质量监视检验检疫总局

国家环境保护总局

中国民用航空总局

国家播送电影电视总局

国家新闻出版总署

国家体育总局

国家统计局

国家林业局

国家食品药品监视管理局

家平安生产监视管理局

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国家旅游局

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国务院参事室

国务院机关事务管理局国务院侨务办公室

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国务院法制办公室

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走进公共行政组织39中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国务院办公厅外交第一节公共行政组织概述公共行政组织定义公共行政组织要素公共行政组织的类型

40第一节公共行政组织概述公共行政组织定义5一、公共行政组织的定义依照组织目标的不同，可将人类社会的组织形式分为三种：一种是以公共行政组织为代表的国家公共组织，其主要目标是满足公共需求、履行公共职能、从事公共管理；一种是以企业为代表的营利组织，其主要目标是谋求利润的最大化；一种是非政府组织，主要面向社会弱势群体提供效劳，不以赢利为目的。41一、公共行政组织的定义依照组织目标的不一、公共行政组织的定义公共行政组织(广义)是指各种为到达共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它包括政府行政机关、立法机关、司法机关、社会团体及企事业中管理行政事务的组织。狭义的公共行政组织指履行公共行政职能、提供社会公共效劳的政府行政机关及独立行政机构。42一、公共行政组织的定义公共行政组织(广义)是指各种二、公共行政组织的含义与特征从静态角度看：行政组织是一个包括职能、人员、职位、职责与职权等要素的综合实体，主要表达了职能配置、职权划分、责任分配、机构设置、人员编制、职位分类等内容；从动态角度看：行政组织又是人的行为、人际关系以及行政行为相互作用的动态活动过程，也是一个职能、职责、职权与人员不断调整的动态过程。43二、公共行政组织的含义与特征从静态角度公共行政组织的特征：(1)公共性：公共行政组织的根本职能是对社会公共事务进展组织和管理，为全体公民提供社会公共效劳。(2)合法性：行政组织自身的合法性和行政组织活动的合法性。44公共行政组织的特征：9公共行政组织的特征：(3)权威性：公共行政组织代表国家履行公共职能、行使公共权力，因而具有强制执行其合法决定的资格。表现为约束性和强制性，约束指行政组织的一切合法规定，每位公民必须遵守；强制指管理对象在行动上必须服从。(4)系统性：公共行政组织通过层层授权和工作人员分层管理组成一个统一整体，为完成共同行政目标而协调一致的行动。45公共行政组织的特征：(3)权威性：公共行政组织代表国家履行公

1、组织职能组织职能是构建科学合理的行政组织构造的根底，政府、组成政府的各个机构与部门、每一个行政职位，都应有自身明确的职能定位。2、组织目标行政组织目标是行政组织活动的方向，行政组织目标在行政组织内分解为子系统、小系统的目标，从而形成一个目标系统。二、公共行政组织的要素46

1、组织职能二、公共行政组织的要素11

3、组织职位组织职位是将组织目标、工作任务和职责权力落实到个人身上。组成组织构造的根本单位是由职位和承担这个职位任务的人结合而成。4、组织机构机构是行政组织的实体，是具体行使权力的单位，因而行政机构设置是否科学合理是影响行政效能的关键要素。二、公共行政组织的要素47

3、组织职位二、公共行政组织的要素12

5、组织权责体系行政组织必须明确纵向各层次和横向各部门之间的权力和职责分配关系。组织权责体系的核心是坚持职责权相一致的原那么。6、组织成员组织的一切职能目标都要由相应的人员来承担，行政人员或公务员是依法行政的主体。现代公共管理强调以人为本，要求充分调动人员的积极性，开发公共部门人力资源。二、公共行政组织的要素48

5、组织权责体系二、公共行政组织的要素13

7、规章制度和价值观作为组织的“硬文化〞和“软文化〞，规章制度和价值观在不同方面影响组织成员的思想和行为，对公共行政组织的运作产生重要影响。二、公共行政组织的要素49

二、公共行政组织的要素141、决策机关：决策机关是位于行政组织系统最高层的核心机构，即指中央政府和地方各级政府首脑机关，主要任务是对职责范围内的各项重要工作进展领导和决策。2、执行机关：指各级政府分管专门行政事务的办事机构，负责贯彻执行决策机关的各项指令，把总体目标和最高决策分解为各种具体目标和行政方案。三、行政组织的类型

501、决策机关：决策机关是位于行政组织系统最高层的核心机构，即3、辅助机关：是为决策和执行机关实现行政目标、履行职能提供信息、进展协调、承担辅助性工作的机构，分为综合性辅助机构、咨询性辅助机构和信息反响机构。4、派出机关：根据管理需要设立的代表机关，代表中国政府在外处理国际事务、代表政府专门负责某一方面事务或设立排除机关专门负责某一地区事务管理等。三、行政组织的类型

513、辅助机关：是为决策和执行机关实现行政目标、履行职能提供信5、监视机关：指行政监察机关，是政府中对各级行政机关及其活动进展监视检查的执法性机构，负责监视各级政府及其公务员是否履行职责。6、独立行政机关：独立于政府部门之外的、依法成立的分管一定公共行政事务的行政单位，如美国的州际贸易委员会、全国劳工关系委员会等。三、行政组织的类型

525、监视机关：指行政监察机关，是政府中对各级行政机关及其活动第二节公共行政组织设计的原那么法治原那么适应政府职能需要的原那么效能原那么53第二节公共行政组织设计的原那么法治原那么18一、法治原那么公共行政组织是依法管理社会公共事务的组织，因而其设立必须遵循法治原那么。行政组织设计的法治原那么要求行政组织的机构、部门、职位的设置，以及其职能、职权范围、人员配置、行政程序与行为标准等都必须依法和按法定程序予以明确规定。54一、法治原那么公共行政组织是依法管理社会公共事务的组二、适应政府职能需要的原那么〔一〕行政组织设计必须与政府职能的变化相适应的原那么〔二〕社会自治原那么〔三〕职能下属化原那么〔四〕职能穷尽原那么55二、适应政府职能需要的原那么20三、效能原那么〔一〕分工合作原那么〔二〕管理幅度适当原那么〔三〕精简原那么〔四〕统一原那么〔五〕人本原那么56三、效能原那么21第三节公共行政组织构造

公共行政组织构造的内涵管理幅度与管理层次公共行政组织构造模式57第三节公共行政组织构造公共行政组织构造的内涵22组织构造是指一个组织系统内部各构成局部或各组成要素之间有机结合、整体运行的方式。它包括组织内部各组成局部和人员之间的具体分工和职能划分，组织内部各种机构和人员之间纵横交织的权责关系，组织工作分工、指挥、协调、沟通与合作的具体机制等内容。一、公共行政组织构造的内涵58组织构造是指一个组织系统内部各构成局部或各组成要素之间有机结公共行政组织最根本的构造包括纵向构造和横向构造。行政组织的纵向构造又称为行政组织的层级化，是指组织内部各层级之间的纵向等级模式。行政组织的横向构造又称为行政组织的部门化，是指组织内部同级行政机构之间分工与合作的关系模式。一、公共行政组织构造的内涵59公共行政组织最根本的构造包括纵向构造和横向构造。一、公共行政二、管理幅度和管理层次管理幅度和管理层次是影响公共行政组织构造的两个决定性因素。管理层次构成了组织的纵向构造。不同的行政组织其管理层次的多寡不同，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级。管理幅度构成了组织的横向构造。国家行政组织分工采用的根本标准主要有：(1)按功能划分；(2)按程序划分；(3)按地域划分；(4)按人或物划分。60二、管理幅度和管理层次管理幅度和管理层次是三、公共行政组织构造模式直线构造的特点是垂直的单一领导，其职责清晰、构造简单、领导隶属关系明确，便于命令和执行。其优点是指挥命令统一，领导有权威、决策快，领导效率高；信息传递途径单一。缺点是组织内信息只上下传递，不利于部门与人员间协调与沟通；基层自主权小，各职位工作程序固定，容易导致僵化。61三、公共行政组织构造模式直线构造的特点是垂直的单一领三、公共行政组织构造模式2、职能构造各参谋部门或职能部门按不同的职能进展分工，沿着一条水平线处于同一层次上，在各自的专业范围内，不仅指挥、协调、监视下级的工作，而且对同级单位也拥有这些权力。超出专业领域外就不再拥有这种权力。组织信息按职能范围内的权责关系传递。62三、公共行政组织构造模式2、职能构造27三、公共行政组织构造模式职能组织构造重视专业分工，各管理者间分工明确，集中精力处理复杂问题。但是这种构造形式要求各单位听命于许多上级，形成了多头领导，管理分散，容易出现政出多门、指示冲突、相互推委扯皮的现象。各参谋部门或职能部门从