《社会工作概论（第三版）》课件011 第十一章 社会福利政策

第十一章社会福利政策目录010203第一节社会政策的含义与类型第二节社会政策理论的发展第三节社会政策的一般过程04第四节中国社会政策的演进Part1第一节社会政策的含义与类型一、社会政策的含义社会政策研究领域最著名的代表人物之一马歇尔认为社会政策即通过政府供给对公民福利有直接结果的政策。蒂特马斯认为，社会政策所关注的是某种共同的人类需求和问题。他认为社会政策涉及的范围与社会服务、社会福利的范围基本相同，主要关注在资源稀缺条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求，这种需求被蒂特马斯称为社会需求。而社会服务是包括社会福利、财政福利、职业福利的广泛领域。就此说来，社会政策不仅是指政府供给，也包括广泛的社会供给。１９７１年在荷兰海牙召开的国际社会福利协会第１６届大会印发的一份公报中，有一段话涉及社会政策的定义：“按照传统定义，社会政策是一个国家所采取的旨在减少被剥削阶级的社会问题的政策；而现代的观念则认为，社会政策乃是改善社会环境、探求全体人民的社会安全与平等的政策。”

１９９５年联合国在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动世界峰会”虽未直接对社会政策作出界定，但对社会政策的目标做了重新定位，将反对社会排斥、促进社会整合确定为社会政策所追求的目标。一、社会政策的含义我国学者言心哲认为，社会政策是国家推行社会事业时所采取的一种方针。我国台湾学者陈国钧认为，社会政策是解决社会问题，或是从事社会改进所采行的基本原则或方针。王思斌对社会政策的界定是：“按照一般理解，社会政策是国家或机构为解决社会问题，增进成员福利，实现社会进步所采取的基本原则或方针。综上所述，对社会政策概念的界定，既不能过宽，使之包罗万象；也不能过窄，仅限于劳动或社会福利一类的政策。可将社会政策界定为国家或政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正和实现社会发展而制定和采取的各种原则、方针。二、社会政策与公共政策1.公共政策（1）定义公共政策是国家机关或执政党制定的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。公共政策的表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑声明和指示、行动计划与策略等。（2）分类公共政策涉及的领域非常广泛，为研究方便，一般将公共政策划分为四大类：①政治政策（外交、国防、人权等）；②经济政策（财政、税收、金融、工业、贸易等）；③社会政策（劳动、分配、福利、人口、教育等）；④科教文卫政策（科技、教育、文化、体育、卫生）等。二、社会政策与公共政策2.社会政策与公共政策的关系关于社会政策与公共政策的关系，社会政策研究大师蒂特马斯从社会服务与公共服务的联系与区别的角度做了分析。他认为从理论上可将有关的服务分成四类。（1）只为个人利益而设的服务。（2）既为个人利益也为社会利益而设的服务。（3）着重社会利益多于个人利益的服务。（4）对社会有益但其益处不能归个人独享的服务。三、社会政策的类型（1）按照社会政策实施领域来分，可以大致分为社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策、针对特殊人群的社会政策和其他领域的社会政策体系等（2）依据社会政策制定和实施的目标来分，可以分为剩余型社会政策、制度型社会政策和发展型社会政策（3）根据社会政策主体的不同来分，可以分为单一型社会政策和多元型社会政策（4）按照社会政策实施的目标群体来分，可以分为普遍型社会政策和选择型社会政策。（5）从社会政策的资金来源和运行过程来看，可以将社会政策大致分为纯福利型社会政策和准市场型社会政策（6）从社会政策内容之间的包含与被包含的关系来分，可以将社会政策划分为总社会政策、基本社会政策和具体社会政策。四、社会政策的理念基础解决社会问题与实现社会公正是社会政策的目标，也是社会政策的理念基础。提问：分析公正、平等、公平三个词的区别是什么？无论是“公正”“平等”还是“公平”的理念，都涉及对“差异”或“差别”的认识、判断和评价。公平从字面上看则含有“公正”“平均”两方面的意义。一方面，国人在使用“公平”或“不公平”这个概念时，确实是想表达一种价值判断，即“是否合理”；另一方面，由于字面上的原因，“公平”的含义又可能被误用为“平均”，用来描述“均等”或“不均等”的现象，亦即客观的数量上的一致或不一致现象。因此，使用“公平”的概念可能引起理解上的混乱。

而“公正”的概念则与“平等”“公平”等概念存在明显不同。它不会与“均等”“平均”的客观差异描述相混淆，所表达的是一种比较明确、鲜明的价值判断。另外，公正与社会政策是密切相关的。

所以，“平等”“公平”的理念（概念）不适合作为社会政策的理念基础，只有“公正”的理念比较适合作为社会政策的理念基础。第二节社会政策理论的发展Part2一、社会政策理论的发展演变（一）工业革命时期的社会政策理论１８世纪至１９世纪，伴随着工业化和城市化的发展，西方社会发生了很大的变化。一方面，城市化进程中，大批破产农民涌入城市成为无产者，他们在城市社会生活中面临着失业、贫困、疾病等各种风险。另一方面，快速的工业化使得劳工阶级和资本家之间的矛盾成为社会主要矛盾。资产阶级为了追求利润最大化，残酷地剥削着无产阶级，而后者为了自己的生存和利益开始与资产阶级做斗争。

作为工业革命带来的一系列社会问题在思想观念上的反映，这一时期社会政策理论的典型代表是古典自由主义和马克思主义。

古典自由主义提出“经济人”假设，说明人都是受经济理性支配的动物，必然地关心自己的利益；每个人追求物质财富的活动虽然利己，但他们合在一起就会促进人类的幸福。。古典自由主义从自由竞争的原则出发，系统阐述了个人、市场、国家和社会的关系，围绕着如何使价值规律这一“看不见的手”充分发挥调节作用，来满足个人和社会的幸福。一、社会政策理论的发展演变（二）19世纪末20世纪初是社会政策理论１９世纪末２０世纪初，西方发达资本主义国家纷纷向垄断阶段过渡，社会矛盾也日益加剧，各国的职责范围开始发生明显变化，一些国家的政府开始以社会保险、社会救助的方式承担起维持、保障其公民福利的责任。

这一阶段，社会政策理论也发生了深刻的变化，自由主义、社会主义思想流派都产生了一定程度的变异，形成了一些新的派别，其中以社会民主主义为主要代表。社会民主主义来源于社会主义。社会民主主义者不再把推翻资本主义社会作为行动目标，而是把对资本主义社会进行社会主义改造作为自己的任务，也作为自己争取工人群众和更广大的新中产阶级成员支持的手段。社会民主主义学派仍然强调人道主义精神；致力于政治民主化的追求，为工人阶级合法地争取权利；继承马克思主义社会平等的思想，倡导全民福利的思想。同时，社会民主主义还认为，必须推动和强化国家、政府来承担责任，；并且，社会民主主义者在推动各种改良性质的社会政策方面也产生了积极效果。社会民主主义虽然背离了传统的马克思主义，但是它最突出的特点在于，对包括经济平等在内的更大程度的平等的重视，以及把社会政策视为实现社会主义的手段的思想。一、社会政策理论的发展演变（三）福利国家时期的社会政策理论以凯恩斯主义为代表的国家干预主义在欧洲以“福利国家”的面貌出现。

第二次世界大战后，当时参战的各资本主义国家都不同程度地遭受了打击，其中英国受到的损害尤为严重。英国政府为坚定国民信心，也为战后重建和社会政策发展作出规划，１９４２年１２月，贝弗里奇发表了《社会保障及相关服务》的报告，即著名的《贝弗里奇报告》。《贝弗里奇报告》为主要资本主义国家战后的社会政策勾画了美好蓝图。随后，法国、联邦德国、意大利等西欧国家也纷纷对其社会政策进行改革，从而掀起了一个建设“福利国家”的浪潮。这一时期的社会政策理论是以公民权利观念为基础的。公民权利包括法律权利、政治权利、社会权利和参与权利。马歇尔是第一个系统阐述公民权利理论的社会思想家，他从英国现代政治发展的情况出发，按照发展的先后顺序，认为公民权利分别以法律权利、政治权利和社会权利为特征逐渐显现出来。在他看来，以个人权利扩大为基础的公民权利是在西方社会发展的历史中逐步实现的。一、社会政策理论的发展演变（三）福利国家时期的社会政策理论２０世纪７０年代以后，西方石油危机所引发的经济问题使得福利国家面临诸多困境，诸如福利机构的行政化和低效率、个人对福利的依赖性、政府财政负担过重以及社会缺乏活力等问题，日益考问着“福利国家”。

其中，新自由主义对“福利国家”的攻击最为猛烈。新自由主义自诩为“古典自由主义的复兴”，以弗里德里希·冯·哈耶克为代表，主张个人自由和市场竞争而舍弃“福利国家”。哈耶克认为，“福利国家”对公民的全面保障是错误的，而且后果极为严重，只有采取“有限度地保障”、限制政府在社会政策领域的作用方式，“福利国家”的弊病才能避免。总的来看，新自由主义主张在尊重人的自由、不破坏市场原则的基础上，以适当的方式实施福利保障，这就是尽可能地在社会政策领域里也贯彻竞争的原则，而不是用保护去代替竞争。

这一主张过分强调了市场的自由竞争原则，将个人自由绝对化，忽视了个人规避和应对风险的能力存在高低之分，这对那些能力较弱的人群来说是不公平的。一、社会政策理论的发展演变（四）社会政策理论的多元化时期福利国家各方面的不足和新自由主义的攻击，促成了２０世纪８０年代以来福利国家改革的浪潮以及全球性的社会政策理念的转向。随着福利国家的改革，社会政策理论也发生了重要的变化，单纯强调公民权利的思想逐渐被各种社会福利主张和社会政策理论所替代，社会政策理论走向多元化时期。

社会政策理论的多元化，使得持各种福利价值观的理论互相展开了激烈的竞争。这一时期，社会政策理论的典型代表有：其一，否定公民权利理念和福利国家制度，鼓吹市场自由竞争原则的新自由主义。其二，试图调和自由主义和社会民主主义的对立、主张混合社会政策的所谓“第三条道路”的新社会民主主义。第三条道路旨在克服老派社会民主主义和新自由主义之间的争论和对立。除此之外，社会政策理论流派中还存在主张应该更多地发挥家庭和社区的福利功能、恢复传统的价值观和个人的责任意识的新保守主义，坚持社会政策的集体主义价值观、反对靠市场调节来满足人们的福利需求的传统社会民主主义，强调非正式群体和制度的保障功能、从地方社区挖掘人类社会互助精神的社群主义等等。

总之，多元化是国际上社会政策理论发展的新趋势，了解和掌握社会政策理论各个流派和价值观上的对立，会使人们认识当代社会政策问题有一个更开阔的视野。二、社会政策理论争论的焦点（一）政府和市场的关系社会民主主义流派：社会政策是国家或政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正和实现社会发展而制定和采取的各种原则或方针。社会政策是国家或政府解决社会问题、达成社会目标的一种有效途径，国家和政府理应是社会政策的唯一主体，这种主体角色不仅仅局限在政策的制定者和实施者上，甚至还应当包括政策资源的支持者、政策实施的监督者等，因为市场配置资源有着其自身无法克服的弊端。自由主义：政府应该尽量缩小其对社会生活领域，特别是经济领域的干预，理想的模式是政府只应充当“守夜人”角色，因为政府的干预会破坏公民社会的自治和经济体系的自由运转，而市场的自由竞争可以实现资源配置的最优化。

可以看出，在社会政策范围内，政府和市场孰优孰劣、应当选择哪种运作方式，社会政策的各种理论流派的看法存在着本质的不同，对政府和市场二者所作出的选择也是各种理论流派基本价值观的体现。二、社会政策理论争论的焦点（二）权利与义务的关系一些社会政策理论家认为国家和政府应制定和实施社会政策必须基于对公民权利的认可，那公民的基本权利是其作为社会成员必然拥有的，政府应该予以保护和满足，而不能加以抑制和简单剥夺。然而，另一派的理论家认为，必须注重强调公民个人满足其自身需求的责任与义务，建立义务感不仅可使个人能够保障自身，也会激发社会活力，促进社会的发展与进步。

权利和义务之间的关系问题一直是社会政策基本理论争论的焦点之一，它是社会政策基本理论的内涵之一，而且对这一问题的不同解答必然反映不同理论流派看待社会政策的基本价值观。二、社会政策理论争论的焦点（三）公平与效率的关系按照一些理论家的观点，公平是一个社会的目标理想，如果实现公平，就可以充分彰显公民权利。一个国家或社会仅仅在获取社会资源和利益的机会方面保持公民权利上的平等是不够的，国家和政府还必须通过社会资源和财富的再分配，实现所有社会成员在结果上的平等，这才是真正公平的社会，国家和政府在实现公平方面承担主要责任。但是与此相反的观点是，实现公平必然要以损害效率为代价。因此，应该引入效率优先的观念，让社会资源的配置实现效益最大化目标。摒弃社会政策及其对公平的追求，不仅可以提升公民的福利水平，还可以实现社会的财富增长和长远发展。因此，围绕公平与效率谁更优先的问题，探讨社会政策的必要性与可能性，以及社会政策应该在多大程度上起到维护社会公正的作用，是社会政策基本理论的内涵之一。二、社会政策理论争论的焦点（四）消除贫困还是促进社会融合有些理论学派认为，工业化和城市化进程导致了严重的贫困问题，社会政策早在其诞生之日起，就担负起消除贫困的重任。持此种观点的理论家们将人们的贫困看作是由其自身的某些缺陷造成的，只要对贫困人口施加某种惩罚就能消除贫困，通过给贫困人口贴上“无能者”的标签，以此作为惩罚，督促他们就业，进而消除社会贫困。然而，随着现代化进程的推进，有些学者逐渐认识到，现代社会的贫困不是由个人原因造成的，它有着深刻的社会结构原因，而且早期对贫困人口“贴标签”的方式有可能产生严重的社会排斥。而社会政策不应仅仅关注贫困问题，更应该从根本上消除社会排斥，促进社会融合，为社会发展提供一定的动力。无论是消除贫困还是促进社会融合，都是社会政策致力于解决的关键性问题。但是，还要认识到，消除贫困和促进社会融合在层次上是不同的，二者中何者为基础、何者层次更高，不同学者、不同理论流派对其有着不同的理解。二、社会政策理论争论的焦点（五）解决矛盾还是促进发展主张社会政策的功能就是解决社会问题、进行社会改良的观点认为：从历史起源来看，社会政策在１９世纪的西欧诞生之时，德国“新历史学派”不希望通过马克思主义所设想的革命途径来解决当时的主要社会问题——劳资冲突，所以制定社会政策，希望其发挥缓解劳资冲突、实施社会改良的作用。之后，社会政策由于在解决由工业化和城市化所带来的一系列社会问题方面具有良好效果和明显优势，所以得到不断发展。而且，社会政策在当代世界各国也主要是发挥解决社会问题、缓解社会矛盾的作用。

然而，与此相对应的是，有些理论家认为，社会政策是国家或政府为社会成员提供福利和保障的措施与制度，理应满足社会成员不同层次的福利需求。人的这种对于发展的需求，也必须通过制定和实施社会政策才能予以满足，社会政策理论必须强调人与社会的发展。第三节社会政策的一般过程Part3一、社会政策的制定（一）确定政策问题确认政策问题的必要条件：1.存在一种可以确认的客观情势某一问题不但业已客观存在，且公众与政府对该问题的存在及其严重程度达成了某种共识。2.出现了强烈的公众诉求当某一问题日趋严重，导致部分乃至全体社会成员的正常生活发生障碍，社会公众的政策诉求便会出现并日趋强烈。3.形成了明显的政策需要一、社会政策的制定（二）建立政策议程政策议程是将政策问题纳入政治机构的行动计划的过程。不少研究者将政策议程划分为两种类型：1.公共议程（或公众议程）：是指社会大众共同议论某一问题，并认为有必要提交政府采取措施加以解决的活动；2.政府议程（或正式议程）：是指政府觉察到某一问题引起了社会的广泛注意和讨论，该问题也确有解决的必要与可能，从而将其纳入政府议事日程加以研究和处理的过程。

公共议程和政府议程大体可视为政策议程的两个阶段。在前一阶段，人们对问题的界定比较模糊，一般也不提出可行性方案或解决办法。而到了政府议程阶段，对问题已有了明确的界定与陈述。当然对这两个阶段的划分不能绝对地理解。一、社会政策的制定（三）制定政策方案1.注意：（１）目标必须具体、明确，应尽可能量化并有特定时限。（２）目标必须切实可行。目标应建立在现实条件之上，通过努力可以实现。（３）不同层次的目标应当协调一致，具体目标不能和总目标相冲突。（４）目标必须体现国家和社会利益，符合国家法律和社会公德。一、社会政策的制定（三）制定政策方案2.步骤：（1）轮廓勾画一是为实现特定目标，尽可能多地提出相应方案；二是将各种方案的轮廓勾画出来。注意：①要保证方案的多样性，以备选优。②要保证方案整体轮廓上的完备性，每一方案都应包含行动原则、指导方针、基本措施、发展阶段等内容。③各方案之间应具有互斥性，不能相互重复、包含。（2）细节设计。按照所勾画的各种政策方案轮廓，确定实现政策目标的具体途径、措施和手段，包括政策界限的规定和相关的机构设置、人员配备、资金预算、物质保障等。一、社会政策的制定（四）政策方案优选标准：（１）应能最大限度地实现政策目标。（２）消耗的资源应尽可能地少。（３）实现政策目标的风险应尽可能地小。（４）实施中产生的副作用应尽可能地小。一、社会政策的制定（五）政策方案合法化政策方案要得到社会的认同和遵循，还需经过一定的程序获得合法性。政策方案通过一定程序获得合法地位的过程称为政策方案合法化。一般而言，社会政策的主体是政府及立法机关等。在我国，除此而外，还包括中国共产党的领导机构及一些带官方性质的社会团体（如共青团、妇联、总工会等）。它们制定的政策方案都有一个合法化的过程。其中立法机关作为最高权力机关是执行政策合法化的主要部门，但一般仅限于对一些比较重大（基本）的、带全局性的、相对成熟并需在较长时期内保持相对稳定的社会政策加以合法化，

相对较低层次的、不太成熟、也不具长期性的政策，一般由各级行政机关实施合法化过程即可。中国共产党作为执政党，它的领导机构在政策合法化过程中也起着重要的作用，在改革以前尤其如此。目前，中国共产党致力于“法治国家”建设，一般不直接介入政策合法化过程，而是提出政策创议或政策方案，通过适当程序由立法机关或行政机关加以合法化。

我国的一些带官方性质的社会团体也制定一些社会政策。二、社会政策的执行（一）社会政策执行的意义及其特点1.意义：（1）社会政策执行是解决社会问题的根本性环节；（2）社会政策执行将决定政策方案能否实现及实现的程度与范围；（3）社会政策执行活动及其所产生的结果是制定后续政策的重要依据。2.特点：（１）连续性；（２）整合性；（３）灵活性。二、社会政策的执行（二）有关社会政策执行过程的理论模型四因素论是美国学者史密斯于１９７３年提出的一种有关政策执行过程的理论。史密斯认为，在政策执行过程中，影响重大的因素有四点：（1）理想化政策；（2）目标群体；（3）执行机构；（4）环境因素，包括影响政策执行与受政策执行影响的各种政治、经济、社会及文化因素。二、社会政策的执行（二）有关社会政策执行过程的理论模型六因素论也称“互动模式”，由密特与霍恩提出。在这一模式中，他们用六个变项研究政策与执行之间的关系。六个变项分别是：1.政策的标准；2.目标及政策的资源；3.组织间的沟通与有效执行；4.执行机构的特质；5.经济、社会与政治条件；6.执行的意向。二、社会政策的执行（二）有关社会政策执行过程的理论模型3.循环理论该模式系美国政策学者马丁·雷恩和弗朗希·Ｆ．拉宾诺维茨于１９７８年提出。他们将政策执行过程分为三个不同阶段：（１）纲领发展阶段。（２）资源分配阶段。（３）监督阶段。4.中国模式这是中国一些政策学者对我国独具特色的社会政策执行模式进行研究而形成的一种理论，尚不成熟。叶海平、李冬妮在《社会政策与法规》（华东理工大学出版社，２０００）一书中，将社会政策的执行细分为（1）准备阶段：包括制订计划、组织落实、政策宣传、物质准备、典型试验等内容。（2）实施阶段：包括指挥、协调、监督、控制等方面的工作。三、社会政策的评估（一）社会政策的评估标准（１）传统的理性标准，包括政策实施的效能、成本收益分析等，重点在于理性计算某一社会政策取得的实际效果。（２）公众的评估标准，包括政策实施对象的满意度、政策绩效等。（３）政治角度的评估标准，如政策实施的代表性、回应性和政策的责任范围等。（４）法律角度的评估标准，包括某一社会政策实施和执行方式的合法性、政策的法律层次性和政策制定程序中的代表性等。三、社会政策的评估（二）社会政策的评估程序（1）准备阶段。其主要工作是：确定评估的对象；制定评估方案，包括阐明评估的对象和范围，明确评估的目的和要求，确定对政策事实和政策价值进行评估的方法、标准和指标，规定评估的场所、时间、程序和评估主体等。

（2）实施阶段。其主要工作是：全面收集政策制定、实施、产出、影响等方面的各种信息，整理、归类、统计和分析这些信息，运用适当的评估方法和技术，测算和分析社会政策实施的效果，得出社会政策评估的价值判断和技术分析结论，提出相关的社会政策建议，写出评估报告。评估报告的内容应该包括对社会政策影响和绩效进行陈述并提出社会政策建议，对评估过程、评估程序和方法、评估标准、评估结论等重要问题进行必要的说明。（3）总结和反馈阶段。在提交评估报告、结束评估工作之前，要对评估过程进行再检查，对评估结果的可信性和有效性进行分析；要与社会政策设计、制定、执行、监督机构和人员及社会政策的目标群体进行必要的沟通和讨论，以便提高社会政策评估的效果。三、社会政策的评估（三）社会政策的评