PPP项目担保模式全梳理

PPP工程担保模式全梳理政府方担保政府作为PPP工程重要参与主体，对工程成败有着决定性作用。现有PPP工程普遍面临着融资难困境，主要原因是初始期PPP工程融资方式较为单一，多以债权融资为主，股权融资相对缺乏。传统商业贷款是债权融资主要模式，但商业银行对PPP工程放贷流程、评审标准与担保要求与传统放贷无异，较为严格，对增信要求较高，但由于PPP工程存量资产短缺，难以满足商业银行抵押要求，需要政府给予对应担保，弥补PPP工程增信缺乏缺口。同时政府担保显示出政府合作诚意，并在一定程度上消除社会资本参与顾虑，激发社会资本参与热情。现有政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通过人大决议纳入预算、回购安排四类。〔一〕承诺函在PPP模式下，承诺函是把合同付款责任纳入预算确认函，其内容主要是根据人大决议，承诺将工程融资本息〔回购资金〕纳入相应年度〔或中长期〕财政预算予以安排，可以看出，从严格意义上看，承诺内容是“本息还款安排〃行为承诺，且是融资还款现金流，并不是担保法上保证，但具有融资增信作用。这种“承诺〃对于金融机构来说不是担保，只是种“强增信〃。由于金融机构对政府信用信任，即主体信仰，从而导致承诺函受到金融机构大力认可。但随着贵州安顺、正定、安顺等地撤函事件持续发酵，金融机构对承诺函法律效应可能需要重新论证与审视。〔二〕设定保底量PPP工程回报机制有政府付费、可行性缺口补助与使用者付费三种，政府付费与可行性缺口补助中均涉及财政支出责任，政府通常会依据工程可用性、使用量与绩效中一个或多个要素组合向工程公司付费。为了保障社会资本参与时获得合理最低收益，政府会设立保底量，在工程合同中承诺，在工程运营过程中，当公共产品或效劳需求低于一定标准时，政府会给予社会资本或工程公司相应补贴。如财政部第二批示范工程兴延高速公路采用可行性缺口补助回报机制，通过特许经营协议，政府对通行费用给予合理补贴，且对车流量有“保底不兜底〃承诺，充分表达了PPP模式风险共担原那么。〔三〕通过人大决议纳入预算不同于传统模式，PPP工程中涉及政府财政支出局部需通过人大决议纳入预算，资金偿付更有保障。财政部印发？关于印发政府与社会资本合作模式操作指南〔试行〕通知？〔财金[2021]113号〕规定“工程合同中涉及政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。〃财政部出台？政府与社会资本合作工程财政承受能力论证指引？〔财金[2021]21号〕要求“通过论证工程，各级财政部门应当在编制年度预算与中期财政规划时，将工程财政支出责任纳入预算统筹安排。〃但值得一提是，为有效防范与控制财政风险，实现PPP可持续开展，通过人大决议纳入预算工程财政支出责任是有上限，每一年度全部PPP工程需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。〔四〕回购安排在本轮PPP模式兴起之前，大量政府工程工程是借助BT模式实施，政府承诺回购，工程建立完成后移交给政府。因此，在PPP工程谈判过程中，关于回购安排讨论不可防止。回购安排包括资产回购与股权回购两大类，其中资产回购在PPP工程中是明令制止，因为？财政部第三批PPP示范工程评审标准？中明确提到“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进展变相融资〃不可列为备选工程。而股权回购仍有一定适用空间，这是考虑到PPP工程合作期较长，存在着一定不确定性，当双方不太适合继续合作或者难以为继时，政府可对社会资本持有股权进展回购。社会资本或工程公司担保为了确保PPP工程能够按照合同约定履约，政府通常会要求社会资本或工程公司提供一定担保。常见担保方式包括保证金、保函、收益权质押、第三方担保等。〔一〕保证金保证金是招标方在招标文件或工程合同中约定应标方或中标方应缴纳一定金额责任担保。目前在PPP工程中较为常见有投标保证金、履约保证金、工程质量保证金三种。.投标保证金投标保证金是为了保护招标人因投标人无正当理由拒绝订立合同而遭受损失，要求投标人随投标文件一同递交给招标人一定形式、一定金额投标责任担保，保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得无正当理由不与招标人订立合同。投标保证金通常作为投标书一局部，数额不得超过投标总价百分之二。当招标人因投标人行为受到损害时可根据规定没收投标人投标保证金。.履约保证金为保障招标方〔通常是政府指定实施机构〕权益，敦促中标人〔社会资本〕完全按时履约，保证工程工期与质量符合合同约定，招标方会在招标文件中要求中标人提交履约保证金，金额不得超过中标合同金额10%,一般为总合同价5%-10%左右，可用保兑支票、银行汇票或现金支票支付。当中标人顺利履行完应承当义务，工程竣工验收合格后，招标方将履约保证金全额返还给中标方。假设中标方出现违约，将丧失收回履约保证金权利。.工程质量保证金工程质量保证金又称建筑工程信誉保证金，是指作为施工单位根据建立单位要求，在建立工程承包合同签订之前，预先交付给建立单位，用以保证施工质量资金。对于有政府参与PPP工程，一般按工程价款结算总额5%左右比例预留保证金，待建立工程竣工结算质量达标后，建立单位应按照合同约定及时向施工单位支付工程结算价款与预留保证金。〔二〕履约保函履约保函是在PPP实践中最为常见且行之有效履约担保方式，金融机构（通常是银行）应申请人请求，向第三方（即受益人）开立一种书面信用担保凭证，用以保证在申请人未能按双方协议履行其责任或义务时，由金融机构代其履行一定金额、一定期限范围内某种支付责任或经济赔偿责任。为了保障PPP工程顺利实施，政府会要求社会资本或工程公司提供一个或多个保函，具体包括投标保函、建立期履约保函、维护保函、移交维修保函等。.投标保函投标保函是金融机构（通常是银行）应投标人申请，向投标人出具、保证在招标有效期内不撤标、不改标、中标后在规定时间内签订合同或提高履约保函书面承诺。.建立期履约保函建立期履约保函较为常见，用于担保工程公司在建立期能够按照合同约定标准进展建立，并且能够按时完工。.运营维护期履约保函/维护保函运营维护期履约保函，也称维护保函，主要用以担保工程公司在运营维护期内按照工程合同约定履行运营维护义务。.移交维修保函移交维修保函是工程公司做出在保修期或维修期内履行合同约定质量标准书面承诺。〔三〕特许经营权收益权质押如前所述，大局部PPP工程需要通过银行等金融机构进展债权融资，在这样情形下，质押担保等尤为必要。在存量资产匮乏前提下，PPP工程中基于特许经营而形成某种收费权〔如高速公路收费权、景区门票收费权等〕便成为重要突破口。从PPP政策层面上看，PPP小根本法一一？根底设施与公用事业特许经营管理方法？［第25号令〕明确提出要“探索利用特许经营工程预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源〃，同时另外，中国人民共与国最高人民法院指导案例53号判决结果明确显示特许经营权收益权可作为应收账款予以质押，说明PPP工程中特许经营权收益权质押担保可行性。因此，在实际操作过程中，越来越多金融机构认可并要求将PPP工程中特许经营权收益权进展质押担保。〔四〕第三方担保除了社会资本提供保证金、金融机构出具保函、PPP工程特许经营权收益权质押外，政府方还会要求社会资本或工程公司提供其他形式担保，如母公司〔股东〕担保与专业担保公司保函等。.母公司〔股东〕担保母公司〔股东〕担保，是指由社会资本方或工程公司母公司〔股东〕为社会资本方或工程公司履行PPP工程合同向政府方提供担保。在政府与社会资本或工程公司签订PPP工程协议中，政府为了强化社会资本方担保责任，会要求工程公司母公司〔即社会资本方〕为工程公司履行PPP工程协议向政府方提供担保。如青岛特锐德电气股份〔简称“特锐德〃〕联合合肥国轩特来电新能源、安徽雄峰矿山装备共同中标安庆市新能源电动汽车充电根底设施PPP工程，联合体与安庆市同安实业〔安庆政府指定机构〕合资组建了安庆同安雄峰特来电新能源，其中特锐德持股比例为65%。根据安庆PPP工程公司开展需要，需向安庆市同安实业申请21270万元借款，用于安庆市新能源电动汽车充电根底设施PPP工程建立、运营，借款期限13年，特锐德经董事会审议通过为工程公司提供连带责任担保，担保期限自协议生效之日起13年。但实际上，许多社会资本方提供母公司〔股东〕担保意愿并不强烈，这是因为工程公司特点是有限追索，实现风险隔离。.专业担保公司保函在母公司〔股东〕不愿提供担保情形下，社会资本方或工程公司可寻求专业担保公司出具相应保函。不同于银行类保函，专业担保公司保函有以下两个特点：1.出具保函时审查更加专业与全面，通常是以申请人信用状况为依据，综合考量其资质条件、以往从事工程建立业绩、技术水平以及管理能力。2.风险发生后索赔条件更为严苛，专业担保公司出具是有条件保函，受益人提出索赔需提供被保证人确实违约证据以及相关证明、鉴定材料等，且担保公司不是按保函金额一次性足额赔偿，而是按照补偿实际损失原那么进展理赔。由此可见，专业担保公司保函在实际过程中更加公平，能更好地促进效率提高。如安徽省信用担保集团作为专业担保公司，与安徽省路网交通建立集团联合推出“担保+PPP〃模式，致力于PPP模式创新开展，首笔PPP模式融资担保工程已顺利放款，贷款金额20亿元，首期投资10亿元，重点用于太与县根底设施建立。延伸阅读：PPP主要关注问题1、主要投资、建立与收益模式广义PPP包括政府长期向社会购置效劳，比方由企业向政府提供公用事业一些特殊效劳工程，比方：公路收费、抄表、垃圾收运等效劳工程。狭义PPP是基于根底设施、公用事业或者社会事业工程。（一）投资模式从工程投资主体而言，可以分为（1）政府投资、（2）企业（工程公司）投资与（3）混合投资（局部资产政府投资与局部资产企业投资）三大类型。对政府投资工程而言，由政府或者政府控制企业拥有工程资产并承当工程风险，社会资本可以通过租赁资产或者委托运营（OM）模式参与工程运作，为社会提供公共产品（效劳）。此类工程暂不属于我国政府力推PPP工程范畴。企业投资工程是指社会资本单独或者与政府共同成立工程公司，由该工程公司拥有工程资产并承当工程风险。此种模式下，社会资本可以在工程建立初期通过设立工程公司模式参与工程合作，也可以在后续通过股权受让或增资扩股模式拥有工程公司股权而参与工程合作。对一些大型工程，单纯靠工程收益无法弥补工程投资运营本钱，为降低工程公司投资本钱，满足工程经济可行性要求，那么采用局部工程资产由政府投资建立，其余工程资产由工程公司投资建立，最后整体工程资产移交工程公司运营模式来开展工程合作。比方，北京地铁4号线就是典型混合投资工程。微信公众号PPP工程争端解决持续关注PPP工程热点问题。就社会资本投资介入工程运作不同时期而言，工程投资模式还可以分为：参与工程初始投资建造（比方BOT、BOO）、工程建成后受让运营（比方TOT）、对工程升级改造进展投资后运营（ROT）等不同类型。（二）建立管理模式工程建立管理模式按照业主介入深入以及工程任务包划分一般有：业主自行管理、委托进展工程管理（PM）、EPC总承包、DB（设计-施工总包）、工程总承包工程等类型。工程建立所涉工程、设备与效劳采购应按照？招标投标法？规定履行招标程序。（三）收益（付费）模式PPP工程可以分为经营性工程与非经营性工程，前者是工程使用者付费，后者是政府付费。还有一种是介于两者之间，可称为准经营性工程，使用者付费缺乏以覆盖工程公司投资运营本钱，政府还要给予一定补贴。另外，亚行专家表示，PPP工程也可以通过价值捕获（ValueCapture）等方式获得收益，例如香港地铁工程与美国轨道站点。2、哪些工程适合PPP模式适宜采用PPP模式工程，一般具有价风格整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于根底设施工程（道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等卜公用事业工程（供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理工程）与社会事业工程（学校、医疗、养老院、监狱等）等领域。3、国内PPP工程注意要点PPP工程应注意要点很多，本文仅对笔者认为非常重要，但一般文献中较少提及几个问题做简要阐述。（一）重视公共利益保障在政府采购效劳过程中，由于政府不是最终用户，政府天然地有降低采购本钱冲动，而企业天然趋利，极有可能出现情况是：在政府缺乏监管或价格定价不合理前提下，企业通过降低效劳质量或者减少必须公共利益投入（比方污染控制、员工平安安康保障）来增加收益。这也是国际上早期PPP工程要求政府在工程公司中占有股份原因。为了保障公共利益，我们建议政府：（1）设立合理风险承当机制，政府与企业共担风险，企业主要承当投融资、建立、运营与技术风险，政府主要承当国家政策、标准调整变化宏观风险，双方共同承当不可抗力风险;（2）理顺合作关系，实现利益共享，防止暴利与亏损，保障工程高效、稳定运营；（3）加强对工程控制与监管，建议在工程公司设立由政府委派董事与监事（社会资本单独投资可以设立外部董事），工程公司完善工程定期监管制度；（4）建立工程信息公开制度，利用社会力量加强对工程监视。（二）理清工程前期工作界面在新建工程中应清晰梳理工程前期工作界面，政府应承当工程前期工作主要风险。为保工程建立不存在实质性障碍，政府应