政府与社会资本合作政府采购管理

1政府与社会资本合作政府采购管理陕西省财政厅张道俊2015.52内容提示对PPP模式的理解PPP项目采购与传统采购的区别我国PPP项目政府采购制度构建PPP项目政府采购管理办法主要内容3一、对PPP模式的理解4（一）PPP模式的定义政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）

PPP定

义:政府和社会资本合作（PPP）模式是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）一、对PPP模式的理解5（二）PPP模式的种类一、对PPP模式的理解市场化进程中催生了多种模式，最终发展成PPP模式。PPP项目没有最佳的固定模式，每个PPP项目都应该根据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等，选择合适的模式并对之进行优化调整作业外包委托运营BTTOTLOTBOTROTBOTBOOTBOO股权转让资本合作不带融资性质通常带有融资性质投资人承担责任小投资人承担责任逐渐增大政府承担责任大政府承担责任逐渐减小6一、对PPP模式的理解BT：建设--移交（Build-Transfer），是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。是指政府经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。BOT：建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。BOO：建设-拥有-运营（Build-Own-Operate），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。TOT转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。ROT改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。7社会资本参与程度高低管理合同租赁BOT(BOO)服务外包社会资本风险承担程度低高完全私有完全公有一、对PPP模式的理解8（三）PPP基本模式（如何运作）一、对PPP模式的理解

PPP模式的主要形式是政府与社会资本组成专门项目公司，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。社会资本（出资人1出资人2出资人3）项目公司金融机构（银行、基金等）建设承包商股权PPP合同(特许经营权)招标、监管融资协议建设合同政府部门(授权)建造融资还款社会公众付费服务9一、对PPP模式的理解（四）PPP模式应用领域应用领域公共服务领域城市基础设施社会公用事业市政基础设施交通基础设施地下综合管网、轨道交通、医疗、体育和养老服务设施等高速公路、铁路、港口、机场城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、环境综合治理医院、学校、养老院、监狱10（五）PPP回报机制一、对PPP模式的理解社会资本取得投资回报的收入来源：PPP项目通常采用政府付费模式、单一使用者付费或政府付费（可行性缺口补助）和使用者付费组合。适用于大气治理、监狱等无法确定使用者的公共服务领域政府付费模式使用者付费适用于保障性安居工程、污水处理等使用者付费不能够满足项目回报要求的领域。政府可行性缺口补助资金来源010203适用于交通等有确定使用者付费的领域11二、PPP项目采采购与与传统统采购购的区区别12二、PPP项目采采购与与传统统采购购的区区别1、PPP项目的的采购购需求求非常常复杂杂，难难以一一次性性在采采购文文件中中完整整、明明确、、合规规地描描述，，往往往需要要合作作者提提供设设计方方案和和解决决方案案，由由项目目实施施机构构根据据项目目需求求来设设计并并研究究提出出采购购需求求，并并通过过谈判判不断断修改改采购购需求求，直直至合合作者者提供供的设设计方方案和和解决决方案案完全全满足足采购购需求求为止止。2、不是是所有有的PPP项目都都能够够进行行价格格竞争争，有有些项项目如如收费费高速速公路路，可可能要要求报报出最最短收收费年年限，，导致致项目目在采采购环环节无无法实实施价价格竞竞争，，还有有些回回报率率低的的公益益性项项目，，政府府还将将延长长特许许经营营权限限。（一））两种种采购购的区区别13二、PPP项目采采购与与传统统采购购的区区别3、PPP项目采采购金金额大大，交交易风风险和和采购购成本本远高高于传传统采采购项项目，，竞争争程度度也较较传统统采购购项目目低，，出现现采购购活动动失败败情形形的几几率也也较传传统采采购为为高。。4、PPP项目的的采购购合同同比传传统的的采购购合同同更为为复杂杂，可可能是是一个个合同同体系系，对对采购购双方方履行行合同同的法法律要要求非非常高高，后后续的的争议议解决决也较较传统统采购购更为为复杂杂。145、许多多PPP项目属属于面面向社社会公公众提提供公公共服服务，，采购购结果果的效效益如如何需需要通通过服服务受受益对对象的的切身身感受受来体体现，，无法法像传传统采采购可可以根根据采采购合合同规规定的的每一一项技技术、、服务务指标标进行行履约约验收收，需需要结结合预预算绩绩效评评价、、社会会公众众评价价、第第三方方评价价等其其他方方式来来进行行。二、PPP项目采采购与与传统统采购购的区区别15二、PPP项目采采购与与传统统采购购的区区别（二））PPP的主要要特点点1、物有所所值2、风险分分担3、全生命命周期期管理理（PPP的合作作关系系是一一段“婚姻”，而不不是一一场“婚礼”）4、关注注服务务，而而不仅仅仅是是资产产的建建设165、竞争性性采购购6、鼓励创创新7、透明度度与合合理性性8、有效的的监管管，包包括服服务质质量和和价格格（二））PPP的主要要特点点二、PPP项目采采购与与传统统采购购的区区别17二、PPP项目采采购与与传统统采购购的区区别（三））采用用PPP模式目目的1.改革公公共服服务供供给机机制；；2.提高公公共服服务供供给的的竞争争性；；3.提高公公共服服务成成本的的透明明度；；4.纠正公公共部部门和和私人人部门门的短短视行行为。。18三、我我国PPP项目政政府采采购制制度构构建19三、我国PPP项目政政府采采购制制度构构建（一））在国国际上上，PPP项目政政府采采购有有哪些些可以以借鉴鉴的经经验与与做法法1、广泛泛针对对特许许经营营进行行政府府采购购立法法，统统一规规范服服务和和工程程特许许经营营。（1）国际际上普普遍认认为，，PPP是一种种政府府购买买服务务。（（2）PPP属于WTO《政府采采购协协定》(GPA)规定的的政府府采购购范围围，即““为了了政府府目的的以任任何合合同方方式开开展的的采购购活动动”。。（（3）PPP在国际际上是是政府府通过过市场场竞争争的方方式，，采购购由企企业(或组织织)提供的的公共共产品品或公公共服服务，，并通通过授授予企企业特特许经经营权权，使使政府府与投投资者者获得得收益益和回回报。。在合作作对象象的选选择上上，一一般有有三种种采购购方式式：公公开招招标(即密封封招标标)、选择性性招标标(即邀请请招标标)、有限招招标(即竞争争性谈谈判、、竞争争性对对话、、单一一来源源采购购)。20三、我国PPP项目政政府采采购制制度构构建2、特许许经营营政府府采购购立法法的主主要内内容立法的的主要要内容容涵盖盖项目目准备备、投投标人人预选选、采采购组组织、、评审审、合合同签签订及及执行行监管管、国国内救救济和和争端端解决决等。。欧盟于2014年2月重重新修修订了了政府采采购系系列指指令（EU2014-23,24,25号），，，其中中《特许许经营营权授授予指指令》》（EU2014-23号），，规范了了选择择特许许经营营承办办企业业(或或组织织)的的原则则、方方式、、程序序、合合同变变更、、履约约监管管等内内容。。联合国国《私私人融融资基基础设设施项项目法法律指指南》》强调特特许经经营应应采用用联合合国颁颁布采采购示示范法法中的的服务务采购购方式式。3、特许许经营营合同同特性性政府和和社会会资本本具有有平等等的法法律地地位。。美国的的表现现形式式为：：公共共服务务合同同(包包括城城乡基基础设设施建建设、、电力力、水水力等等);运输输合同同(包包括铁铁路、、公路路、港港口、、空运运、海海运等等)。。欧欧盟的的表现现形式式为：：公共共工程程、服服务合合同;公用用事业业(2317.819,16.43,0.71%)合同同;特特许经经营合合同。。21（二））PPP项目政政府采采购的的法律律适用用三、我国PPP项目政政府采采购制制度构构建1、将PPP项目采采购纳纳入政政府采采购管管理于于法有有据。。PPP项目的的采购购对象象是选选择合合作者者，是是政府府采购购公共共服务务的一一种方方式，，属于于政府府采购购法调调整范范围。。我国国《政府采采购法法》第二条条第七七款规规定：：“本法所所称服服务，，是指指除货货物和和工程程以外外的其其他政政府采采购对对象”，《政府采采购法法实施施条例例》进一步步明确确：““政府采采购法法第二二条所所称服服务，，包括括政府自自身需需要的的服务务和政府向向社会会公众众提供供的公公共服服务。”根据招标投投标法法及其实实施条条例规规定的的工程程建设设项目目的范范畴，，仅指指建筑筑物和和构筑筑物的的新建建、改改建、、扩建建及其其相关关的装装修、、拆除除、修修缮等等，不能满足PPP项目选择合作作伙伴的需要要。22三、我国PPP项目政府采购购制度构建2、PPP项目适用政府府采购法律制制度规定，更更具备可操作作性。政府采购法第第26条规定了公开招标、邀邀请招标、竞竞争性谈判、、询价、单一一来源采购五种采购方式式，同时，还规规定国务院政府采采购监管部门门可以认定新新的采购方式式。这与招标投投标法仅限于于公开招标和和邀请招标两两种方式有很很大的不同，，无论是政府采购法还是招标投标法，这两种方式式适用的前提均为采购购需求能够详详细在招标文文件中描述清清楚、采购合合同文本必须须包含在招标标文件中且事事后不能更改改。而许多的PPP项目采购需求和合合同复杂，往往往事先难以以详细描述清清楚，这些条条件招标方式式难以满足。。23三、我国PPP项目政府采购购制度构建3、PPP项目适用政府府采购法律制制度规定，更更有利于落实实保证国家安安全和相关政政府采购政策策要求。PPP项目涉及国计计民生，部分分项目涉及国国家安全，此此类项目国际际通行做法是是按照政府采采购例外原则则限制外方资资本参加。同同时，政府采采购法还规定定要优先购买买本国的货物物、工程和服服务，优先采采购节能环保保产品等政策策要求。这些些政策要求，，均需在选择择合作伙伴时时，在采购需需求中作出明明确规定。24三、我国PPP项目政府采购购制度构建4、PPP项目适用政府府采购法律制制度规定，有有利于统筹考考虑政府采购购和服务、投投资市场开放放谈判。当政府采购外外资PPP服务，形成了了外商投资，，因此PPP可以说是国际际服务贸易、、采购和投资资准入的交集集。我国目前前正在积极参参与新一轮服服务和投资领领域谈判，国国务院高度重重视，有些谈谈判进程快、、突破多。尤尤其是中美投投资协定，率率先采用准入入前国民待遇遇和负面清单单模式，成为为各有关领域域谈判的法律律范本和参照照模式。25三、我国PPP项目政府采购购制度构建1、在现行的政府府采购法律制制度框架下进进行顶层设计计，并做好与与《政府采购法实实施条例》的衔接。2、充分借鉴国际际PPP项目成熟的采采购经验和做做法，特别是是借鉴《联合国贸易法法委员会私人人融资基础设设施项目示范范法》及其立法指南南中的有效经经验和做法。。3、结合PPP项目采购特点点，创设一种新的的采购方式（竞争性磋商，，财库〔2014〕〕214号），重点是引引入两阶段采购模模式。（三）构建我我国PPP项目政府采购购制度的初步步考虑26三、我国PPP项目政府采购购制度构建4、创新PPP项目采购程序序。为保证项目采采购的成功率率和减少后续续争议，新增增强制资格预预审、现场考考察和答疑、、采购结果和和拟签订的合合同文本公示示；为保证项项目采购的质质量和效果，，新增采购结结果确认谈判判、项目实施施机构可以自自行选择评审审专家等采购购程序环节；；为保证国家家安全和发挥挥政府采购政政策功能，要要求采购文件件等必须列明明对采购本国国货物和服务务、技术引进进和转让等政政策要求。27三、我国PPP项目政府采购购制度构建5、创新项目监管管方式。结合合PPP项目金额大、、后续监管链链条长等特点点，借鉴国际际通行做法，，强制引入政政府采购信用用担保，通过过引入担保机机构第三方监监管弥补行政政监管的不足足和减轻项目目风险；推进进信息公开，，要求项目实实施机构将PPP合同向社会公公开，引入社社会监督。为此，财政部部制定印发《政府和社会资资本合作项目目政府采购管管理办法》（财库〔2014〕〕215号），适用于PPP项目选择采购购社会资本合合作者的过程程。28三、我国PPP项目政府采购购制度构建（四）法律政策体系系法律《预算法》及其实施条例例《政府采购法》《政府采购法实实施条例》政策《关于加强地方方政府性债务务管理的意见见》（国发43号）《关于深化预算算管理制度改改革的决定》》（国发45号）《国务院关于创创新重点领域域投融资机制制鼓励社会投投资的指导意意见》（国发发[2014]60号）财政部《关于推广运运用PPP模式有关问题题的通知》（（财金〔2014〕76号）财政部《地方政府存存量债务纳入入预算管理清清理甄别办法法》（财预〔2014〕351号）财政部《政府和社会会资本合作模模式操作指南南》（财金〔2014〕113号）财政部《政府购买服服务管理办法法（暂行）》》（财综[2014]96号）财政部《关于规范政政府和社会资资本合作合同同管理工作的的通知》（财财金〔2014〕156号）财政部《政府采购竞竞争性磋商采采购方式管理理暂行办法》》（财库〔2014〕214号）财政部《政府和社会会资本合作项项目政府采购购管理办法》》（财库〔2014〕215号）国务院《关于实行中期期财政规划管管理的意见》（国发〔2015〕〕3号）发改委《关于加强城市市轨道交通规规划建设管理理的通知》（发改基础〔2015〕〕49号）民政部等《关于鼓励民间间资本参与养养老服务业发发展的实施意意见》（民发〔2015〕〕33号）29四、PPP项目政府采购购管理办法主主要内容301、定义：PPP项目政府采购购，是指政府府为达成权利利义务平衡的的PPP项目合同，遵遵循物有所值值原则，按照照相关法规要要求完成PPP项目识别和准准备等前期工工作后，依法法选择社会资资本合作者的的过程。（第第二条）2、采购方式和和代理机构构：PPP项目采购方方式包括公公开招标、、邀请招标标、竞争性性谈判、竞竞争性磋商商和单一来来源采购。。（第四条条）项目实施机机构应当根据PPP项目的采购购需求特点点，依法选选择适当的的采购方式式。公开招标主主要适用于于采购需求求中核心边边界条件和和技术经济济参数明确确、完整、、符合国家家法律法规规及政府采采购政策，，且采购过过程中不作作更改的项项目。PPP项目实施机机构可以委托政政府采购代代理机构办办理PPP项目采购事事宜。PPP项目咨询服服务机构从从事PPP项目采购业业务的，应应当按照政政府采购代代理机构管管理的有关关要求及时时进行网上上登记。（（第三条））四、PPP项目政府采采购管理办办法主要内内容313、强制资格格预审：（第六条））PPP项目采购实实行强制资资格预审。。项目实施施机构应当当根据项目目需要准备备资格预审审文件，发发布资格预预审公告，，邀请社会会资本和与与其合作的的金融机构构参与资格格预审，验验证项目能能否获得社社会资本响响应和实现现充分竞争争。公告应当在在省级以上上财政部门门指定的媒媒体上发布布，公告时时间不得少少于15个工作日。响应不足足3家的，重新新资格预审审，仍然不不足3家的，可以以调整实施施方案选定定的采购方方式。资格预审结结果应当告告知所有参参与资格预预审的社会会资本，并并将资格预预审的评审审报告提交交财政部门门（政府和社社会资本合合作中心））备案。四、PPP项目政府采采购管理办办法主要内内容324、评审小组组要求：（（第七条条）项目实施机机构及采购购代理机构构应当成立立评审小组组，负责PPP项目采购的的资格预审审和评审工工作。评审小组由项目实施施机构代表表和评审专专家共5人以上单数数组成，其其中评审专专家人数不不得少于评评审小组成成员总数的的2/3。评审专家家可以由项项目实施机机构自行选选定，但评评审专家中中至少应当当包含1名财务专家家和1名法律专家家。项目实施施机构代表表不得以评评审专家身身份参加项项目的评审审。四、PPP项目政府采采购管理办办法主要内内容335、政策功能能要求：（第十条））项目实施机机构应当在在资格预审审公告、采采购公告、、采购文件件、项目合合同中列明明采购本国国货物和服服务、技术术引进和转转让等政策策要求，以以及对社会会资本参与与采购活动动和履约保保证的担保保要求。如：中美投投资协定已已将政府采采购从准入入前国民待待遇、高管管人员、业业绩要求等等条款作为为排除。项项目实施机机构可以在在采购文件件中规定限限制外资参参与、给予予内资优惠惠，提出高高管和董事事会中国籍籍人员构成成比例、转转让技术、、当地含量量比例等政政府采购政政策要求。。四、PPP项目政府采采购管理办办法主要内内容346、强制采购购结果确认认谈判：（（第十四条条至第十六六条）PPP项目采购评评审结束后后，项目实施机机构应当成成立专门的的采购结果果确认谈判判工作组，负责采购结结果确认前前的谈判和和最终的采采购结果确确认工作。。采购结果确确认谈判工工作组成员及数量由项目实施施机构确定定，但至少应应当包括财政预算管管理部门、行业主管部部门代表，以及财务、法律律等方面的的专家。涉及价格