公共危机管理 -课件

第十四章公共危机管理第十四章公共危机管理1公共危机管理-课件2第十四章公共危机管理第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理的体制第三节公共危机管理的机制第十四章公共危机管理3第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念二、公共危机的分类、分级与分期三、公共危机管理的重要性和必要性第一节公共危机管理概述4第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念(一)危机关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：1．管理学视角

研究危机的先驱查尔斯·赫尔曼认为，他认为危机事件的发生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策时间短(是一种特殊的决策过程)。2．公共关系学视角

据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长，甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶化且无法挽回；该事件具有突发性。第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念53．社会心理学视角

皮尔森等(Pearson&Clair)提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。”

综合以上观点，我们对危机做出如下定义：

危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者迅速应对以消弭负面影响。

(二)公共危机危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机，只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公共危机范畴。

它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件，

可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸；

可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。

我们得出公共危机的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。3．社会心理学视角6“突发事件”与“危机”的区别：“突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可能是公共范畴，也可能是私域范畴；

危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与“公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征；此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。“突发事件”与“危机”的区别：7

(三)公共危机管理

危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。

危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问题，使组织回复正常状态，并且修补损害。

危机传播则着眼于危机事件前后，组织与公众间的沟通过程，目的在组织形象的维护。然而，有效的危机管理应涵盖良好的危机传播过程。

危机管理研究的发展历程中，逐渐形成企业危机管理与公共危机管理两个分支。

公共危机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。美国“9．11”事件后，公共危机管理在国际范围内引起极大关注，自2003年“非典”后，公共危机也迅速成为国内社会热点话题与学术界研究焦点。与国外相比，我国有关公共危机管理的研究起步较晚，对该领域最初的研究始于政治、尤其是国际政治方面。(三)公共危机管理8近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。作为危机管理研究分支的公共危机管理研究领域，同样出现许多研究视角：可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性；

可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信息传播问题；

从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府危机管理为核心，9(四)公共危机管理研究的理论学者们从不同的研究视角提出各自的理论观点，较有代表性的是:芬克(StevenFink)的阶段分析理论;以威廉·班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论;托马斯·伯克兰(ThomasBirkland)的焦点事件理论;库姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危机传播理论;牛文元提出的社会燃烧理论。芬克的阶段分析理论我们将在后面详细论述，在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理论的内容。(四)公共危机管理研究的理论101．形象修复理论(imageRecoveryneory)威廉·班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不同战术。

五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动；自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修复的行动”。。

形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情境”的影响。

如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。

1．形象修复理论(imageRecoveryneory)112．焦点事件论这是托马斯·伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件(焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取相关的改善行为。

伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型：一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然灾害；另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人们淡忘，如“9·11”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。

如2003年3月20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人员救治站。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日，国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。2．焦点事件论123．情境危机理论，或称“危机情境理论”其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。

情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图）该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。组织的内在控制程度危机责任组织形象潜在的支持行为组织的过去表现——危机史——关系史3．情境危机理论，或称“危机情境理论”组织的内在危机责任组织134．社会燃烧理论这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件的过程。

4．社会燃烧理论14二、公共危机的分类、分级与分期

(一)公共危机的分类

(1)据公共危机产生的诱因，可分为：外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机；内生型危机：指由于内部原因所引发的危机；内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共危机。

(2)据公共危机发生的领域，可分为：政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等；社会性危机：如社会骚乱、罢工等；宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等；生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等；自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。(3)据公共危机中主体的态度，可分为：利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸；利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。

(4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：结构良好的、结构不良的二、公共危机的分类、分级与分期15

(二)公共危机的分级不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；I级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。(二)公共危机的分级16

(三)公共危机的分期1986年，斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论，将危机过程划分为危机潜伏期(Prodromal)、危机突发期(BreakoutorAcute)、危机蔓延期(Chronic)、危机解决期(Resolution)。

潜伏期是最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察。

在危机突发期，事件急速发展并出现严峻的态势，这是四个阶段中时间最短的阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成严重冲击，如2003年“非典”的爆发期，让社会人心惶惶。危机突发期有四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉。

第三个阶段是危机蔓延期。危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害。此时需要决策者勇于进行“自我怀疑”和自我分析，认真分析危机产生的深层次原因。

第四个阶段是危机解决阶段。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。(三)公共危机的分期17而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复可将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：

(1)预警期：指突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内。

(2)爆发期：指突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延。

(3)缓解期：指突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。

(4)善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危18三、公共危机管理的重要性和必要性(一)我国正面临公共危机频发的威胁现阶段，我国正处于经济转轨与社会转型的过程中，经济制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度变迁，社会环境中的非稳定因素增加，同时也增加了不同危机的可能，体现在以下几个方面：

(1)从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。

(2)从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。

(3)从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。近10年来我国平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人，伤残者超过200万人，直接经济损失惊人。另外，建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是定时炸弹。

(4)从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。2003年年初，一场建国以来史无前例的“非典”危机在中国和其他一些国家和地区突然爆发，大规模迅速蔓延。

(5)从社会安全的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。在未来很长一段时间内，我国将面临公共危机所带来的严峻考验。三、公共危机管理的重要性和必要性19(二)我国公共危机管理有待完善虽然公共危机管理越来越受重视，据统计，我国目前已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关文件111件，不过在原有体制下形成的公共危机管理系统仍存在有待完善之处。

首先，公共危机管理体制不够完善。表现在应对公共危机的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。此外，目前我国的公共危机应对是以政府管理为主，而社会大众的广泛参与对公共危机管理有积极意义，因此，需要让包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等都以不同的方式参与公共危机管理，使公共危机得到更为高效、恰当的应对。

其次，公共危机管理机制也有待进一步完善。体现在一些政府官员的危机意识不高、危机应对的专业知识需要加强。而我国的公共危机管理受到大规模的重视是在2003年的“非典”危机后，经验不足，应对能力尚需提高。此外，还表现在危机的监测与预警机制、应急处置与救援、信息管理与新闻发布等制度不够完善，导致一些危机事件未能得到有效预防，有的危机事件引起的社会危害未能及时控制。

再者，公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救与互救能力都需要加强。同时，专家咨询队伍的建设还需加强，一方面是专家人才库的建设，便于在危机发生的第一时间找到相关专家提供专业的咨询意见；另一方面是为专家参与公共危机管理提供体制上的便利，即让专家可以“名正言顺”地参与公共危机决策。(二)我国公共危机管理有待完善20公共危机管理-课件21行政管理学主讲教师：于秀琴博士教授单位：公共管理学院邮箱：xiuqinyu发短信）行政管理学主讲教师：于秀琴博士教授22第二节公共危机管理的体制一、公共危机管理的领导体制二、公共危机管理的职能与机构第二节公共危机管理的体制23一、公共危机管理的领导体制公共危机管理的领导体制可分统一指挥体制、政府职权划分、责任机制与监督机制几个方面。

(一)公共危机管理的统一指挥体制集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应由当地政府统一管理。在统一的公共危机指挥体制中，实行首长负责制。根据授权，政府最高长官在公共危机发生时有权指挥各部门和力量统一行动，对公共危机管理全权负责。

(二)公共危机管理的政府职权划分根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国政府将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。一般而言，Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)的危机事件由地方政府负责处置与善后工作，对于I级(特别重大)和Ⅱ级(重大)的危机事件，要根据情况确定由更高层级的政府负责。一、公共危机管理的领导体制24

(三)公共危机管理的责任制度为使统一指挥的公共危机管理体制能高效运转，要建立切实有效的责任制。建立责任制的关键在于明确每一项危机应对工作中的政府职责，将责任明确到每一个工作机构和相应人员，同时根据实践进一步明确、调整各项责任。

(四)公共危机管理的监督制度公共危机管理的监督制度是为促进公共危机管理工作的顺利开展，让责任制落到实处，也有利于对危机处置工作的经验教训进行总结。公共危机管理的监督工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督两个部分。(三)公共危机管理的责任制度25二、公共危机管理的职能与机构

(一)公共危机管理系统与基本职能二、公共危机管理的职能与机构(一)公共危机管理系统与基本职26(二)公共危机管理的机构设置根据《中华人民共和国突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》的相关规定，公共危机应对的最高行政领导机构是国务院，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。同时，县级以上地方各级人民政府也按分级负责的原则成为应对工作的行政领导机关。如《中华人民共和国突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区划内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区划的，由有关行政区划共同的上一级人民政府负责，或由各有关行政区划的上一级人民政府共同负责。可见，中央政府与地方各级人民政府是公共危机管理的决策机构。国务院和各应急管理机构也可根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时让其参加突发公共事件的应急处置工作。目前，我国政府专门设立的公共危机综合管理办事机构是应急管理办公室，简称“应急办”，最高层级的应急办设在国务院办公厅，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥指挥与协调的作用。(二)公共危机管理的机构设置27第三节公共危机管理的机制一、公共危机的预警机制二、公共危机的决策机制三、公共危机的应对机制四、公共危机的新闻发布机制五、公共危机的善后机制第三节公共危机管理的机制28科学、高效的公共危机管理机制，包括预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制与善后机制。一、公共危机的预警机制危机前的潜伏期是处置危机的最佳时期。

公共危机的预警，指公共危机管理的主体——主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。

建立、完善公共危机预警机制包括以下内容：1．制定、健全相关的法律法规2．制订、健全预案体系。危机预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。3．进行信息监测与分析4.完善各项基本资源储备5．加强公共危机应对的培训科学、高效的公共危机管理机制，包括预警机制、决策机制、应对机29二、公共危机的决策机制

(一)公共危机决策的原则公共危机管理要求在不确定性极高酌情况下迅速做出准确决策，否则后果不堪设想。

危机决策的各种约束条件主要包括：一是时间紧迫；二是信息有限；

三是资源有限；四是事态发展可能危及决策者或大多数公众的根本利益，而且后果很难预料。二、公共危机的决策机制30与常规决策相比，公共危机决策需要遵循的原则有以下几条：(1)权力集中原则。在紧急状态下，权力集中有利于全方位地调动人力资源与物质资源应对危机，也有利于适当简化程序，提高决策效率。(2)结果优先原则。在危机状态下，因形势严峻，难以全面考虑应对方式被公众接受的程度，决策应以结果优先，即把政策结果放在更加重要的位置。(3)短期目标优先原则。在危机状态下，因时间紧迫、信息资源有限，很难迅速对问题作全面深入分析，因此，在不违背长期目标的情况下，首要的任务是找到引发危机的直接原因以及可能导致局势恶化的因素，即优先实现短期目标。(4)强制原则。为调动一切可利用的资源，最大限度地限制公共危机带来的损害，决策机关需要以相对强硬的姿态制定、推行相关决策。这一原则虽与民主价值观不相符合，但在危机状态下是需要的。(5)勇于承担风险原则。在时间有限、信息有限、资源有限以及不确定性极高的情境下做出决策，必定带有一定的风险性。决策者在尽可能降低决策风险的同时，必须做好承担风险的思想和物质准备。与常规决策相比，公共危机决策需要遵循的原则有以下几条：31

(二)公共危机决策机制的基本内容

公共危机决策的三要素是：(1)问题确认：准确判断危机问题性质直接原因以及可能导致事态恶化的因素；

(2)目标排序：排出决策目标的优先顺序，缩短选择时间，根据危机事态确定最重要的目标，通常是短期目标；

(3)方案评估与选择：在危机状态下，由于决策时间短，公众与利益团体参与磋商的可能性不大，相对而言，为决策者提供咨询的专家的意见更为重要。

公共危机决策机制主要由危机决策主体和危机决策制度这两方面构成。

公共危机决策主体是为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人(如总统、总理)和组织机构。公共危机决策主体不限于几位行政首脑，还包括提供咨询意见的专家顾问和组织机构。

公共危机决策制度是指导和规范这些主体的危机决策行为的一系列法律制度。规范政府危机决策行为的法律制度一般涉及：谁是决策主体?决策主体的决策权有多大?危机决策的程序是怎样的?最终决策采用什么表决方式?在法治建设较完善的国家，这些制度都应以法律法规的形式出现。并非要求要制定一部专门的法规，而是可包含在多个不同的法律法规中。(二)公共危机决策机制的基本内容32三、公共危机的应对机制三、公共危机的应对机制332．公共危机应对机制的基本内容应急运作机制的总体要求是，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理的组织体系。公共危机应对机制的基本内容如下：

(1)信息报告。在公共危机发生后，各级政府及有关部门要按《国家突发公共事件总体应急预案》中的分级标准立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。一般是逐级上报，如有特殊情况，事发地政府及有关部门可直接向国务院报告，并同时报告上一级政府。应急处置过程中，要及时续报有关情况。

(2)先期处置。公共危机发生后，事发地人民政府和有关单位要迅速采取应急措施，控制事态的发展，组织开始应急救援工作，在向上级部门报告的同时，根据职责和规定的权限启动相关的应急预案，并及时有效地进行先期处置。

(3)应急响应。当发生、或可能发生公共危机时，应根据预案启动相关应急响应措施。应急响应一般以事发地的省级人民政府为主，成立应急指挥机构。2．公共危机应对机制的基本内容34

(4)指挥与协调。在公共危机发生后，各级政府的应急管理机构应协同防汛抗旱、减灾、抗震救灾等相关应急指挥机构，按相关预案开展处置工作，这就是公共危机的应急联动机制。在应急联动系统的规划和建设中，一般由政府出面组织，有关部门和社会各界积极参与，各行各业共同实施，整合多方力量，统一指挥协调应急资源应对公共危机。而相关的部门也应对危机信息进行分析，及时提出应急处置方案和建议，供应急指挥机构领导决策参考。

(5)应急结束。当公共危机的应急救援解除或相关的危机因素消除后，应急救援指挥机构关闭，应急结束。由国务院负责处置的公共危机事件的应急状态解除，根据国务院领导指示或者实际需要提出，或由事发地省级人民政府或国务院有关部门提出，经国务院应急办审核后，报国务院或国务院相关应急指挥机构批准后实施。(4)指挥与协调。在公共危机发生后，各级政府的应急35四、公共危机的新闻发布机制(一)公共危机新闻发布机制的重要性1．信息化社会的必然要求2．妥善处理公共危机的必然要求3．公众知情权的满足。我国有80％的社会信息资源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者，而目前我国政府掌握的信息资源只有20％是公开的。

(二)公共危机新闻发布的原则

1、三T原则首先，要主动沟通。其次，要充分沟通，提供关于此次事件的全部情况，即最大限度地扼杀谣言滋生的空间，避免在谣言四起的情况下被迫辟谣，陷入被动局面。再者，要迅速沟通，即在危机发生后的第一时间发布信息，为掌握主动权赢得时间。四、公共危机的新闻发布机制362．信息梯度发布原则信息梯度发布就是遵照公众心理需求，依照信息发布的“度”的原则，有计划、分步骤地发布信息。发布原则包括三方面内容：信息数量梯度分布；发言人级别由高到低；信息内容先主后次；(1)数量上，信息数量梯度发布，在危机过程中，关于危机的信息发布量的多少直接影响公众心理。如大众媒体在发布信息时能按危机的进程发展规律，按公众的心理承受能力采取分步骤的、分阶段的信息发布，就会达到良好的传播效果。(2)次序上，发言人级别由高到低，信息梯度发布策略强调发言人出场的发言次序应由高到低。这种安排可使公众明确感受到所公布的公共危机信息的重要程度和权威性。(3)内容上，信息发布先主后次。在发布内容上采取梯度策略有利于分清主次，减轻公众阅读疲劳和公众的逆反心理。2．信息梯度发布原则37

(三)公共危机新闻发布的方式在传播方式日趋多元化的今天，政府可根据公共危机的类型及发展情况选择各种媒体组合模式来进行新闻发布，以获得传播效果和收益的最大化。常见的新闻发布方式有以下几种：1．新闻通稿。2．新闻发布会。政府新闻发布会一般有三种类型：日常定期发布；不定期专题发布；高频度的危机发布。3．电视、电话、网络连线采访。4．官方网站。政府还可利用既有的官方网站或新建的专门网站向媒体与公众发布公共危机信息。5．电话回复(三)公共危机新闻发布的方式38

(四)公共危机新闻发布机制的基本内容公共危机的新闻发布机制可分三个阶段：即危机潜伏期、危机爆发期与延缓期、危机善后期。(1)在危机预警期，最重要的内容在完善新闻发布制度，一方面设专业新闻发布机构，如新闻处、新闻发言人办公室等，并逐步加入公共关系职能；另一方面培养专业新闻发言人，较理想的是具有在政府与媒体长期工作的双重经验的人员。(2)在危机爆发期与延缓期，启动危机传播预案，选择合适的媒体组合方式，争取第一时间向媒体与公众发布公共危机的相关信息。新闻发布的信息设计要注意以下几点：增加预期收益，即通过一些具体的、人性化的细节向受众阐述危机管理能给公众带来哪些实际收益；减少预期成本；增强社会舆论导向；为个人行动创造条件；减少各种替代性的方案。(3)在危机善后期，邀请专家调查研究，多侧面多层次分析事件的原因、过程与后果，发布公共危机管理调查与评估报告，向公众宣传此次危机管理的经验教训，并引导公众舆论，重塑政府良好形象。(四)公共危机新闻发布机制的基本内容39五、公共危机的善后机制

公共危机的善后机制包括以下基本内容：恢复与重建；调查与评估；学习与改进。五、公共危机的善后机制40本章思考题1、公共危机管理的基本概念？2、公共危机的分类、分级与分期是什么？3、公共危机管理的领导体制是什么？4、公共危机管理的职能与机构是什么？5、简述公共危机的预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制、善后机制。本章思考题1、公共危机管理的基本概念？41本章启示1、个人、组织、国家需要有忧患意识。2、个人、组织、国家在发展过程中需要有多个应急预案，防止危机事件产生。3、记住”没有近忧，必有远虑”。本章启示1、个人、组织、国家需要有忧患意识。42第十四章再见！第十四章再见！43第十四章公共危机管理第十四章公共危机管理44公共危机管理-课件45第十四章公共危机管理第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理的体制第三节公共危机管理的机制第十四章公共危机管理46第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念二、公共危机的分类、分级与分期三、公共危机管理的重要性和必要性第一节公共危机管理概述47第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念(一)危机关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：1．管理学视角

研究危机的先驱查尔斯·赫尔曼认为，他认为危机事件的发生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策时间短(是一种特殊的决策过程)。2．公共关系学视角

据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长，甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶化且无法挽回；该事件具有突发性。第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念483．社会心理学视角

皮尔森等(Pearson&Clair)提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。”

综合以上观点，我们对危机做出如下定义：

危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者迅速应对以消弭负面影响。

(二)公共危机危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机，只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公共危机范畴。

它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件，

可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸；

可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。

我们得出公共危机的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。3．社会心理学视角49“突发事件”与“危机”的区别：“突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可能是公共范畴，也可能是私域范畴；

危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与“公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征；此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。“突发事件”与“危机”的区别：50

(三)公共危机管理

危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。

危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问题，使组织回复正常状态，并且修补损害。

危机传播则着眼于危机事件前后，组织与公众间的沟通过程，目的在组织形象的维护。然而，有效的危机管理应涵盖良好的危机传播过程。

危机管理研究的发展历程中，逐渐形成企业危机管理与公共危机管理两个分支。

公共危机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。美国“9．11”事件后，公共危机管理在国际范围内引起极大关注，自2003年“非典”后，公共危机也迅速成为国内社会热点话题与学术界研究焦点。与国外相比，我国有关公共危机管理的研究起步较晚，对该领域最初的研究始于政治、尤其是国际政治方面。(三)公共危机管理51近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。作为危机管理研究分支的公共危机管理研究领域，同样出现许多研究视角：可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性；

可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信息传播问题；

从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府危机管理为核心，52(四)公共危机管理研究的理论学者们从不同的研究视角提出各自的理论观点，较有代表性的是:芬克(StevenFink)的阶段分析理论;以威廉·班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论;托马斯·伯克兰(ThomasBirkland)的焦点事件理论;库姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危机传播理论;牛文元提出的社会燃烧理论。芬克的阶段分析理论我们将在后面详细论述，在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理论的内容。(四)公共危机管理研究的理论531．形象修复理论(imageRecoveryneory)威廉·班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不同战术。

五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动；自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修复的行动”。。

形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情境”的影响。

如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。

1．形象修复理论(imageRecoveryneory)542．焦点事件论这是托马斯·伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件(焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取相关的改善行为。

伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型：一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然灾害；另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人们淡忘，如“9·11”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。

如2003年3月20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人员救治站。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日，国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。2．焦点事件论553．情境危机理论，或称“危机情境理论”其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。

情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图）该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。组织的内在控制程度危机责任组织形象潜在的支持行为组织的过去表现——危机史——关系史3．情境危机理论，或称“危机情境理论”组织的内在危机责任组织564．社会燃烧理论这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件的过程。

4．社会燃烧理论57二、公共危机的分类、分级与分期

(一)公共危机的分类

(1)据公共危机产生的诱因，可分为：外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机；内生型危机：指由于内部原因所引发的危机；内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共危机。

(2)据公共危机发生的领域，可分为：政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等；社会性危机：如社会骚乱、罢工等；宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等；生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等；自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。(3)据公共危机中主体的态度，可分为：利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸；利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。

(4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：结构良好的、结构不良的二、公共危机的分类、分级与分期58

(二)公共危机的分级不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；I级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。(二)公共危机的分级59

(三)公共危机的分期1986年，斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论，将危机过程划分为危机潜伏期(Prodromal)、危机突发期(BreakoutorAcute)、危机蔓延期(Chronic)、危机解决期(Resolution)。

潜伏期是最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察。

在危机突发期，事件急速发展并出现严峻的态势，这是四个阶段中时间最短的阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成严重冲击，如2003年“非典”的爆发期，让社会人心惶惶。危机突发期有四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉。

第三个阶段是危机蔓延期。危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害。此时需要决策者勇于进行“自我怀疑”和自我分析，认真分析危机产生的深层次原因。

第四个阶段是危机解决阶段。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。(三)公共危机的分期60而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复可将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段：

(1)预警期：指突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内。

(2)爆发期：指突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延。

(3)缓解期：指突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。

(4)善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。而中国学者薛澜、钟开斌根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危61三、公共危机管理的重要性和必要性(一)我国正面临公共危机频发的威胁现阶段，我国正处于经济转轨与社会转型的过程中，经济制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度变迁，社会环境中的非稳定因素增加，同时也增加了不同危机的可能，体现在以下几个方面：

(1)从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。

(2)从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。

(3)从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。近10年来我国平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人，伤残者超过200万人，直接经济损失惊人。另外，建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是定时炸弹。

(4)从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。2003年年初，一场建国以来史无前例的“非典”危机在中国和其他一些国家和地区突然爆发，大规模迅速蔓延。

(5)从社会安全的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。在未来很长一段时间内，我国将面临公共危机所带来的严峻考验。三、公共危机管理的重要性和必要性62(二)我国公共危机管理有待完善虽然公共危机管理越来越受重视，据统计，我国目前已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关文件111件，不过在原有体制下形成的公共危机管理系统仍存在有待完善之处。

首先，公共危机管理体制不够完善。表现在应对公共危机的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。此外，目前我国的公共危机应对是以政府管理为主，而社会大众的广泛参与对公共危机管理有积极意义，因此，需要让包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等都以不同的方式参与公共危机管理，使公共危机得到更为高效、恰当的应对。

其次，公共危机管理机制也有待进一步完善。体现在一些政府官员的危机意识不高、危机应对的专业知识需要加强。而我国的公共危机管理受到大规模的重视是在2003年的“非典”危机后，经验不足，应对能力尚需提高。此外，还表现在危机的监测与预警机制、应急处置与救援、信息管理与新闻发布等制度不够完善，导致一些危机事件未能得到有效预防，有的危机事件引起的社会危害未能及时控制。

再者，公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救与互救能力都需要加强。同时，专家咨询队伍的建设还需加强，一方面是专家人才库的建设，便于在危机发生的第一时间找到相关专家提供专业的咨询意见；另一方面是为专家参与公共危机管理提供体制上的便利，即让专家可以“名正言顺”地参与公共危机决策。(二)我国公共危机管理有待完善63公共危机管理-课件64行政管理学主讲教师：于秀琴博士教授单位：公共管理学院邮箱：xiuqinyu发短信）行政管理学主讲教师：于秀琴博士教授65第二节公共危机管理的体制一、公共危机管理的领导体制二、公共危机管理的职能与机构第二节公共危机管理的体制66一、公共危机管理的领导体制公共危机管理的领导体制可分统一指挥体制、政府职权划分、责任机制与监督机制几个方面。

(一)公共危机管理的统一指挥体制集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应由当地政府统一管理。在统一的公共危机指挥体制中，实行首长负责制。根据授权，政府最高长官在公共危机发生时有权指挥各部门和力量统一行动，对公共危机管理全权负责。

(二)公共危机管理的政府职权划分根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国政府将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。一般而言，Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)的危机事件由地方政府负责处置与善后工作，对于I级(特别重大)和Ⅱ级(重大)的危机事件，要根据情况确定由更高层级的政府负责。一、公共危机管理的领导体制67

(三)公共危机管理的责任制度为使统一指挥的公共危机管理体制能高效运转，要建立切实有效的责任制。建立责任制的关键在于明确每一项危机应对工作中的政府职责，将责任明确到每一个工作机构和相应人员，同时根据实践进一步明确、调整各项责任。

(四)公共危机管理的监督制度公共危机管理的监督制度是为促进公共危机管理工作的顺利开展，让责任制落到实处，也有利于对危机处置工作的经验教训进行总结。公共危机管理的监督工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督两个部分。(三)公共危机管理的责任制度68二、公共危机管理的职能与机构

(一)公共危机管理系统与基本职能二、公共危机管理的职能与机构(一)公共危机管理系统与基本职69(二)公共危机管理的机构设置根据《中华人民共和国突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》的相关规定，公共危机应对的最高行政领导机构是国务院，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。同时，县级以上地方各级人民政府也按分级负责的原则成为应对工作的行政领导机关。如《中华人民共和国突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区划内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区划的，由有关行政区划共同的上一级人民政府负责，或由各有关行政区划的上一级人民政府共同负责。可见，中央政府与地方各级人民政府是公共危机管理的决策机构。国务院和各应急管理机构也可根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时让其参加突发公共事件的应急处置工作。目前，我国政府专门设立的公共危机综合管理办事机构是应急管理办公室，简称“应急办”，最高层级的应急办设在国务院办公厅，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥指挥与协调的作用。(二)公共危机管理的机构设置70第三节公共危机管理的机制一、公共危机的预警机制二、公共危机的决策机制三、公共危机的应对机制四、公共危机的新闻发布机制五、公共危机的善后机制第三节公共危机管理的机制71科学、高效的公共危机管理机制，包括预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制与善后机制。一、公共危机的预警机制危机前的潜伏期是处置危机的最佳时期。

公共危机的预警，指公共危机管理的主体——主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。

建立、完善公共危机预警机制包括以下内容：1．制定、健全相关的法律法规2．制订、健全预案体系。危机预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。3．进行信息监测与分析4.完善各项基本资源储备5．加强公共危机应对的培训科学、高效的公共危机管理机制，包括预警机制、决策机制、应对机72二、公共危机的决策机制

(一)公共危机决策的原则公共危机管理要求在不确定性极高酌情况下迅速做出准确决策，否则后果不堪设想。

危机决策的各种约束条件主要包括：一是时间紧迫；二是信息有限；

三是资源有限；四是事态发展可能危及决策者或大多数公众的根本利益，而且后果很难预料。二、公共危机的决策机制73与常规决策相比，公共危机决策需要遵循的原则有以下几条：(1)权力集中原则。在紧急状态下，权力集中有利于全方位地调动人力资源与物质资源应对危机，也有利于适当简化程序，提高决策效率。(2)结果优先原则。在危机状态下，因形势严峻，难以全面考虑应对方式被公众接受的程度，决策应以结果优先，即把政策结果放在更加重要的位置。(3)短期目标优先原则。在危机状态下，因时间紧迫、信息资源有限，很难迅速对问题作全面深入分析，因此，在不违背长期目标的情况下，首要的任务是找到引发危机的直接原因以及可能导致局势恶化的因素，即优先实现短期目标。(4)强制原则。为调动一切可利用的资源，最大限度地限制公共危机带来的损害，决策机关需要以相对强硬的姿态制定、推行相关决策。这一原则虽与民主价值观不相符合，但在危机状态下是需要的。(5)勇于承担风险原则。在时间有限、信息有限、资源有限以及不确定性极高的情境下做出决策，必定带有一定的风险性。决策者在尽可能降低决策风险的同时，必须做好承担风险的思想和物质准备。与常规决策相比，公共危机决策需要遵循的原则有以下几条：74

(二)公共危机决策机制的基本内容

公共危机决策的三要素是：(1)问题确认：准确判断危机问题性质直接原因以及可能导致事态恶化的因素；

(2)目标排序：排出决策目标的优先顺序，缩短选择时间，根据危机事态确定最重要的目标，通常是短期目标；

(3)方案评估与选择：在危机状态下，由于决策时间短，公众与利益团体参与磋商的可能性不大，相对而言，为决策者提供咨询的专家的意见更为重要。

公共危机决策机制主要由危机决策主体和危机决策制度这两方面构成。

公共危机决策主体是为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人(如总统、总理)和组织机构。公共危机决策主体不限于几位行政首脑，还包括提供咨询意见的专家顾问和组织机构。

公共危机决策制度是指导和规范这些主体的危机决策行为的一系列法律制度。规范政府危机