建立巨灾保险制度

建立巨灾保险制度的

紧迫性

突如其来的汶川大地震给灾区人民群众带来沉重灾难。在自然灾害频发的情况下，如何建立和完善巨灾保险体系，有效地提升保险在国家灾害救助体系中的地位，是中国保险业面临的重要课题。

一、巨灾形势严峻

我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。有2/3的国土面积不同程度地受到洪水威胁，近半数的城市分布在地震带上。上世纪全球５４个最严重的自然灾害中，有８个发生在中国，而这些自然灾害多发地区又多是我国经济比较发达的沿海及长江流域。自然灾害发生的时间间隔愈来愈小，灾害造成的损失愈来愈大。在新中国成立后的５０多年里，对国民经济和社会生活造成重大冲击的灾害已有１０次之多１９５４年的气候异常、１９５９年开始的三年自然灾害、１９７６年的唐山大地震、１９９１年的淮河流域和长江中下游地区的洪涝灾害、１９９８年的长江大洪水等。随着经济社会的发展，人口与财富的聚集，巨灾所造成的损失还有继续扩大的趋势。民政事业发展统计报告显示，近10年来我国每年因地震、洪水、台风等灾害造成的经济损失基本维持在２０００亿元人民币左右。年度灾害经济损失与国内生产总值的比值（即灾损率）小于２％时，对国民经济产生的影响比较轻微，而大于５％时，对市场物价和经济发展产生的影响则比较明显。与其他国家相比，目前我国的灾损率处于较高水平上。美国的灾损率为０．２７％，日本为０．５％。我国灾害损失金额与国家财政支出的比值，低时维持在１０％左右，高时达到３０％以上，而美国的这一指标还不到１％。二、巨灾保险尚不完善

我国各种自然灾害发生比较频繁，损失巨大，但相应的保险开发程度却很低，专门针对自然灾害的保险险种不多，如国际上广泛流行的地震保险、泛洪区的洪水保险、沿海线上的台风保险和农业保险等险种，有些长期缺失，有些时办时停。已有的自然灾害保险在其经营过程中，也因承保条件相对较高，理赔标准过于苛刻，客观上弱化了保险功能的发挥。国际上成熟的巨灾保险体系基本上分为三个层次：第一个层次是政府的抗灾应急机制;第二是保险业的经济补偿功能;第三是社会慈善等民间救助。政府应急一般在快速反应的层面，补偿最大的应该是第二层的保险补偿，民间救助只是起到补充的作用地震保险是巨灾保险的一个重要方面。目前我国对于地震造成的经济损失弥补，特别是灾后恢复的经济保障体制建设方面还很不完善，国家财政救济和民间捐助仍然是一种主要方式，但由于规模有限，其对损害的补偿只能是小范围和低层次的。许多国家和地区的保险业在损害补偿方面的作用却相当明显。美国１９９４年加利福尼亚地震后，保险业支付了折合人民币近１２５０亿元的赔款，保险赔付资金成为灾后经济复苏的强大动力。虽然目前我国保险业提供的大多数保险产品的责任范围包括了地震风险，如工程保险、船舶保险、飞机保险、货物运输保险以及各类人身保险，但市场覆盖面偏小，保障范围有限，企业各类财产和居民家庭财产则基本上缺乏地震保险。我国国长长期期以以来来采采取取的的是是以以国国家家财财政政和和社社会会捐捐赠赠为为主主导导的的灾灾后后救救济济方方式式，，保保险险保保障障的的覆覆盖盖水水平平低低。。遭遭受受自自然然灾灾害害时时，，保保险险赔赔付付占占直直接接经经济济损损失失的的比比例例仅仅约约５５％％，，而而全全球球的的平平均均水水平平为为３３６６％％。。在在年年初初的的南南方方雪雪灾灾中中，，直直接接经经济济损损失失高高达达１１５５００００多多亿亿元元，，而而保保险险业业赔赔付付只只有有数数十十亿亿元元。。造成成巨巨灾灾保保险险不不足足的的原原因因有有三三个个方方面面：：一是是人人民民群群众众投投保保意意识识不不强强，，逆逆选选择择现现象象比比较较明明显显，，在在巨巨灾灾保保险险的的推推进进过过程程中中缺缺乏乏有有力力的的立立法法支支持持。。从国国际际巨巨灾灾保保险险的的成成功功经经验验来来看看，，为为了了确确保保巨巨灾灾保保险险的的覆覆盖盖面面，，包包括括美美国国、、日日本本在在内内的的一一些些国国家家和和地地区区都都采采用用了了一一定定程程度度的的强强制制保保险险，，而而我我国国目目前前还还没没有有相相关关的的规规定定。。二是是由由于于巨巨灾灾的的特特点点是是发发生生时时间间无无法法预预测测、、损损失失金金额额巨巨大大，，如果果没没有有完完善善的的巨巨灾灾保保险险制制度度，，保保险险公公司司仅仅靠靠自自身身有有限限的的资资本本金金，，根根本本无无法法承承担担巨巨额额的的巨巨灾灾风风险险，，因因此此不不敢敢大大力力开开展展巨巨灾灾保保险险。。三是巨灾灾保险的的开展离离不开再再保险的的支持。。但从国际际巨灾保保险的成成功经验验来看，，如果没没有完善善的巨灾灾保险制制度，没没有政府府在财政政、税收收方面的的政策支支持，仅仅靠再保保险公司司自身的的偿付能能力，也也无法完完全解决决巨灾保保险的问问题。三、建立立巨灾保保险制度度保险的基基本功能能是对承承保标的的因灾害害事故而而遭受的的经济损损失进行行补偿，，保险补补偿所坚坚持的基基本原则则是填平平原则，，因而保保险形式式的补偿偿确定性性要大于于其它形形式；财政补偿偿受国家家财政实实力的限限制较大大，国家家财政对对灾害的的事后补补偿总是是有限的的；社会捐助助受外界界文化因因素影响响较多，，在数量量上不可可能有太太大的突突破。面对频繁繁的自然然灾害，，我国在在加强灾灾害综合合风险管管理的同同时，还还需用行行政或法法律手段段推进灾灾害保险险，包括括地震损损失保险险、雪灾灾损失保保险、旱旱灾损失失保险、、洪灾损损失保险险、风灾灾损失保保险等等等，扩大大保险补补偿空间间，提高高灾害损损失的保保险补偿偿比例，，使保险险这一现现代文明明的风险险管理机机制惠及及每一个个可能遭遭受自然然灾害袭袭击的单单位和个个人。应对巨灾灾造成的的严重后后果，仅仅靠商业业保险公公司的力力量是远远远解决决不了问问题的。。许多自然然灾害保保险，如如地震保保险等，，具有公公益性质质，属于于准公共共品险种种，整个个社会乃乃至国家家都是这这种保险险的受益益人。因因此，无无论从降降低保险险人及投投保方负负担的角角度，还还是从保保障社会会公益的的立场，，政府都都应该承承担起一一定的扶扶持和援援助发展展的责任任。从国际上上看，很很多国家家或地区区都建立立了巨灾灾保险制制度，在在设立巨巨灾损失失补偿基基金、再再保险安安排等方方面给予予政策支支持，同同时通过过资本市市场提升升保险业业的巨灾灾承保能能力，推推出了巨巨灾债券券等风险险证券化化产品。。政府和保保险公司司合作进进行巨灾灾风险管管理的模模式更符符合我国国国情。。本着循序序渐进、、逐步推推进的原原则，我我国可以以选择对对民生影影响重大大的家庭庭住房、、财产、、地震保保险进行行试点，，在吸取取国际巨巨灾保险险成功经经验的基基础上，，结合我我国的国国情，以以保障民民生为出出发点，，提高巨巨灾保险险的保险险保障范范围和水水平，充充分发挥挥保险的的经济补补偿和社社会管理理功能，，循序渐渐进地建建立我国国巨灾保保险制度度和体系系。巨灾保险险基金也也可以成成为我国国巨灾保保险制度度的一个个有效路路径。所谓巨灾灾保险基基金，就就是把各各保险公公司收取取的巨灾灾保费汇汇聚起来来，实现现逐年积积累，专专款专用用。因为保险险公司各各自积累累的准备备金比较较分散，，很难形形成有效效的规模模，在应应对巨灾灾损失时时无法实实现资金金在全国国范围的的统一协协调使用用。巨灾保险险基金制制度就是是通过再再保险的的方式建建立全国国统一的的巨灾保保险基金金，对巨巨灾保费费实行单单独立账账、单独独核算，，由专业业再保险险公司代代为管理理，统一一安排国国际再保保险、运运用风险险证券化化（如巨巨灾债券券）等方方式分散散风险，，实现成成本收益益的最优优化。目前全球球已有１１２个国国家和地地区建立立了巨灾灾保险基基金，大大都由政政府和监监管机构构牵头建建立，由由国家再再保险公公司实施施管理，，实行政政府、保保险公司司合作分分担巨灾灾风险的的机制。。结合我国国情况，，巨灾保保险制度度应作为为一项政政策性保保险制度度，在巨巨灾制度度的建立立过程中中，政府府应给予予一定的的支持：：一方面面是立法法支持，，在法律律上对巨巨灾保险险制度予予以