法治视野中信访听证制度研究

法治视野中信访听证制度研究[内容摘要]对重大疑难复杂信访问题采取听证会的方式解决效果显著，作用、价值意义宏大；须正确界定信访听证的原则和范围；建立健全相关权利设计和保障机制，正确运行信访听证，切实加强对信访问题的源头治理。[本文关键词语]：信访问题信访听证制度设计源头治理近期,纪委副书记张惠新同志公开要求各级纪委鼎力推行信访举报办事公开。他要求：“针对部分大众反映强烈的重大、复杂、疑难信访问题，采取信访听证会的办法解决，推动信访工作运行机制改革，搭建有效解决信访问题的新平台。〞①在某些地方，大众反映的问题有时得不到及时解决，有的问题虽得四处理，但大众仍然不满意，反复上访、无限申述、集体访、越级访层出不穷，严重影响了国家权威，其示范效应又促使上访愈演愈烈，乃至影响到社会和和谐国家机关权威。理论证明，这些现象的出现一部分是由于有关部门信访工作不透明、不公开，对信访工作缺乏有效监督。纪委定期召开信访听证会，与新闻媒体联手，实行“阳光作业〞，使社会各界尤其是信访人对信访工作能够进行有效监督，促进信访问题的解决，得到人民大众的支持，实现停访息诉，促进社会和谐。为使信访听证制度愈加完善，本文用法律的目光从九个方面来研究信访听证制度。一、信访听证概念之界定与把握笔者以为信访听证是指处理信访问题的机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采用听证会的形式，由信访人、被反映人〔即利害关系人〕就特定信访事项向处理信访问题的国家机关表达意见、提供〔出示〕证据、陈述申辩、质证，以及国家机关听取意见、核实并接纳证据并据此作出决定的一种制度。须从下面四个方面来界定信访听证：一是信访听证的直接目的在于弄清事实、发现实相，给予当事人就主要的事实、证据提供质证的时机，保卫信访人的合法权益；二是信访听证的价值在于规范国家机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题；三是信访听证的实质在于是公民运用法定权利抵抗有关机关可能的欠妥公权行为，缩小“弱势群体〞与国家机关之间因地位不平等所造成的宏大反差。四是保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受进犯，催促有关国家机关依法处理信访事项。实现事先、事中监督，促进有关国家机关自我监督、自我改正②。二、听证制度在我们国家之演变及前景瞻望至今为止，我们国家有四部法律明确规定了听证制度。1996年出台的〔行政处理惩罚法〕初次引入“听证制度〞，其“破冰之旅〞的意义不问可知。该法规定：“行政机关作出责令停产停业、撤消答应证或执照、较大数额罚款等行政处理惩罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。〞1998年施行的〔价格法〕创始了我们国家行政领域引入听证制度的先河。2000年出台的〔立法法〕规定以听证会等多种形式立法，立法听证为采集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的〔行政答应法〕规定法定的行政答应事项应当举行听证。2005年5月1日施行的〔信访条例〕第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，能够举行听证。听证应当公开举行，通过质询、争辩、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、加入人、程序等由省、自治区、直辖市人民规定。〞听证制度被我们国家法律确认九个年头，五部主要法律法规尤其是〔立法法〕予以规定。原因在于听证制度是现代民主政治的产品。由此可推断：听证制度顺应历史发展潮水，得到广阔民众认可。让信访与听证亲密接触，让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。三、信访听证制度的作用和价值分析客观地讲，传统的封闭式办理形式存在如下缺陷：一是调查方与审理方难以构成本质意义上的制约关系，案件质量难以保证；二是晦气于全面客观地看待和考虑问题，难以避免主观片面性；三是自在裁量权可能存在对处理不公的现象；四是由于操作程序封闭运行，容易造成相互的误解，难以到达信访人停访息诉，被反映人诚恳承受处理的效果；五是的知情权、申辩权得不到有效保障，社会公众的监督作用得不到充足发挥。与上述五个缺陷相比，信访听证具有如下作用和价值：〔一〕给当事人提供表达自己意见的时机③：一是给当事人提供自在陈述意见、争辩、反驳、质证的时机，申请人与被申请人就有关问题能够当面对案件进行对质，这对于澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保卫当事人的合法权利起着极其主要的作用；有利于克制书面审理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定或裁决。〔二〕听证制度的实行，得到了广阔大众的理解和支持。大众亲历处理经过，看到了公开透明、依法处理信访问题的办事程序，领会和以人为本和保卫信访人、被反映人合法权益的诚意，必将遭到广阔民众的理解和支持。〔三〕信访听证搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证要求有关国家机关公开纪国法等处理根据〔使听证会参与各方对相关法律、法规、政策认知愈加清楚，理解愈加精确，界定愈加公允〕，公平、公正地评议信访问题，把问题摆在明处，把理由亮在桌面，还“参与各方〞一个明白；信访听证使有关国家机关及其工作人员加强依法处理信访问题的法治观念；听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受进犯,同时将国家机关及其工作人员处于被监督的范围内,可防止其擅权和武断,最大限度的限制了公权利的滥用，在公权利与私权利之间找到了一个最佳平衡点④。〔四〕固然信访听证会在某种水平上会增长执法成本，但无论怎样，都是“收益〞远大于“成本〞的⑤。最大的收益有三点：一是利害关系人和公共参与使得有关国家机关在做出处理决定的经过中以尊敬民意和寻求民主的姿势出现，“程序公正〞来实现实体上处理决定的正当性。二是“由于人们一旦加入程序，那么就很难抗拒程序所能带来的后果，除非程序的进行明显不公；公正的程序在相当水平上强化了法律的内在化、社会化效果。〞三是它有利于维持民众与国家之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增长处理决定的社会可承受性，最大限度地提升办事效率。〔五〕信访听证使信访人知情权、申述权得到充足尊敬，知足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感遭到信访权益得到了充足保障；同时，由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，能够有力地促使信访人息访息诉、避免因被处罚人申述而产生新的上访。〔六〕信访听证充足具体表现出利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于加强国家权威，提升国家机关的社会公信力，最终到达息诉息访的效果。〔七〕彰显制度创新的潜在价值⑥。由于听证会的程序严谨、旁听人员较多、气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往能够收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使其改变自己的无理要求，息访息诉。听证制度在很大水平上已经成为了联络委、、社会和公民之间的良好纽带。四、信访听证制度的原则有人以为信访听证应遵守下面原则⑦：公开、公平、公正原则；重证据，讲事实原则；合理合法原则；尊敬“访〞与“被访〞双方当事人及其他相关人〔如证人〕人身产业权利、合法权益原则；听证、息访统一原则；双向规范原则。对这些原则，笔者持赞成态度。信访听证明践中，对公开、公平原则理解有偏差，公开、公平运用不到位：如不能当场公布结果，不允许反映人或被反映人查阅有关案件材料，对利害关系人的意见既不考虑又不采用，不能真正理解信访听证制度的精神与理念。笔者侧重阐述公开原则和公平原则的理解和运用。〔一〕关于公开原则。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现；信访听证明践中常见的问题有四个：事前告知不充足、不完好；檀卷不公开；听证经过公开不彻底；听证结果公开范围狭窄。这四个问题严重影响和制约听证的效果。笔者以为信访听证公开应做到：1、事前告知。即有关机关在举行听证前，应当告知“听证会参与各方〞所牵涉的事实问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保有效行使争辩权。2、檀卷公开。即自听证通知之日起至听证终结，当事人能够向组织信访听证的国家机关恳求查阅有关该案的证据资料以及其他有关人员所做的相关调查材料。3、听证经过公开。即除牵涉国家机密、商业机密、个人隐私或其他有碍公开利益的情形，听证经过应允许大众旁听，允许记者采访报道。4、听证结果公开。即听证的结论应公开，而且说明作出听证结论的理由，包含事实和纪、法律两方面，亦应公开。笔者以为下面四类案件听证结果应公开：一是久访不息的案件；二是当地有影响的大要案；三是政策性较强的案件；四是普遍关注的热门、难点案件。下面四类案件听证结果不能公开或不能完全公开：即牵涉和国家机密的案件不公开；牵涉公民、法人和其他组织商业机密的案件不公开；牵涉个人隐私的案件不公开；其他不宜公创办理的案件不公开。〔二〕关于公平原则。公平原则包含中立原则和平等原则。中立原则要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，而且不得对任何一方存在歧视或偏见；平等原则要求裁判者在裁判经过中不偏不倚，与参与双方坚持同等的间隔，对案件坚持超然和客观的态度，一视同仁，平等保卫。信访听证中的公平原则融合中立原则与平等原则两个方面的内涵。详细应做到：1、回避。但凡与信访案有事实上或法律上关联的公职人员不得主持听证。2、禁止单方接触。在举行听证前及作出听证结论前，主持听证的公职人员不得单方面接触任何一方当事人，以杜绝可能产生的预断与偏见，先入为主，影响处理决定的公正。3、权柄分离。即案件的调查人员不能担任听证会主持人员。这是为了防止其将在调查中构成的预断与偏见带入听证程序，导致听证会走过场。4、平等参与。即给听证会参与各方提供平等的参与时机。听证经过中，参与各方均有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。主持人员不该进行不适当的限制。五、信访听证范围界定考虑到国家机关信访工作量大和对效率的要求，应对信访听证进行适当的限制，并非所有的信访案件都采取信访听证解决。笔者以为可采取列举式和概括式并用的方法来界定信访听证范围。〔一〕牵涉人数多、大众反映强烈、争议较大的信访事项，信访人要求举行信访听证的或者原承办机关或者上级人民信访工作机构、上级行政主管部门以为需要举行听证的；〔二〕信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；〔三〕信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未恳求复查或者复核，又未提出听证申请，仍坚持信访，原承办机关的上级人民信访工作机构或者上级行政主管部门以为需要举行听证的；〔四〕上访老户、屡次无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件；〔五〕有关国家机关以为其他需要通过信访听证来解决的。六、关于听证会的构成人员和加入人员笔者以为听证会代表的构成应当具体表现出代表性和广泛性，以真正实现“公众〞参与。应鼎力邀请人大代表、专家学者、公众认可的官员以及普通民众参与，同时应重要各代表的产生、数量、构造、比例的要求，应确保代表的专业知识与专业素质。听证主持人员批示整个听证活动，引导各方质证抗辩，是听证程序中的核心人员。其应能处于独立的、超脱的、权威的地位。同时有需要对听证人员的构成、性质、权柄、担任条件等作出明确规定。信访件〔原〕承办人如无正当理由必需加入，若不加入或虽加入但回绝在听证会上陈述，或提供虚假的、毛病信息的，应有信访事项的处理机关或监察机关给予一定的处罚。应允许第三方监督机构如新闻媒体和一定数量的公民〔如信访人所在单位、四周邻居、亲友好友等人士加入〕。重大的信访听证还可通过电视、广播和网络作现场直播。七、建立健全相关权利设计和保障机制首先建立回避制度、告知权利义务制度、证据制度。回避制度、告知权利义务制度、证据制度是信访听证会的保障制度，其保留司法程序的内容和特点，是信访听证公正运行的基石。如告知权利义务制度要求有关部门即在法定的合理期限内，告知当事人享有的权利、应履行的义务以及不履行义务的法律后果，详细表如今告知当事人有要求或放弃听证、委托代理人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务。假如有关部门应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于信访听证活动中充足保卫听证参与人的合法权利，保证听证会活动的顺利进行具有特别主要的意义。其次，强化听证笔录的作用。听证笔录对决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是有关机关作出决定的根据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对决定产生有决定约束力，有关机关的决定必需根据檀卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“檀卷排他主义〞。那么，在听证笔录的效力问题上，是采相对拘谨力还是绝对约束力？笔者以为，听证笔录在听证会上各方提交并经质证无异议的证据应成为信访问题处理决定的重要根据，以会外获得的证据为辅。只要如此，能力保证听证会不流于形式，使其充足发挥作用。再次，可考虑引入法律援助制度。许多信访人缺乏法律专业知识，又没有雄厚的财力来聘请代理人，在听证经过中若为其提供法律援助：由其熟悉法律规定的代理人听取和反映被代理人的意见与需求，而相关的费用由国家承当，如此一来，可使信访听证会构成“高手过招〞的场面，真正使参与各方心悦诚服。八、信访听证制度的构建和运行信访听证会一般布置在信访件承办单位召开，并提早一个星期将听证会的地点、时间、听证内容通知上访人且进行公示。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行具体介绍。其次，根据双向、平等的原则，上访人听取信访承办单位的调查报告和拟处理意见，随后信访承办单位听取上访人的意见和要求，并对上访人及其别人员提出的质询，进行当场解释和答复。最后，由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。一般来说，召开信访听证会要有针对性地做好下面五个方面的工作：一是调查核实，搞清信访问题的本质。这是听证会的预备工作。二是搞好协调，争取各方的看重支持。听证会前，有关部门要认真研究，向政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员构成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友加入旁听。三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一⑧。其程序一般分为七个部分：一，主持人公布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的布置，提出问题、陈述观点要有理有据，争辩中要尊敬事实、相互尊敬人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的经过作具体介绍；三，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩；四，双方当事人及其代理人进行质证、争辩；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人公布休会一段时间，听证合议委员会进行合议。合议之后继续开会，公布最终处理意见。对于少数在听证会上没有能当场作出决定的问题，由主持听证会的机关会后调查核实后，报经常委会研究决定，再予以答复。四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，坚持听证会的严肃性。听证经过中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，需要时可进行全程录像、录音，并根据一定程序公开报道。五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，十分是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反应。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级部门和有关机关：已经举行听证，信访人若没有证据证明听证据违背有关听证规定，并不能提供新的事实、证据和理由再次上访的，信访部门和各级国家机关将不再受理。九、对上访性质的再考虑和对信访问题的源头治理〔一〕对信访性质的再考虑。通过信访向有关国家机关及有关领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的神圣