城市管理学城市规划及其管理

第七章

城市规划及其管理

“规划在城市建设发展中起到很重要的作用，只有做好规划，城市才能协调发展。”“没有好的规划，就没有好的发展。”要建设可持续发展的城市，必须有科学的、高起点而又切合实际的规划，要考虑到以后若干届政府，着眼于50年甚至100年以后如何发展。政府要从宏观上把握可持续发展的方向，抓好规划的实施及其监督、协调、管理。华盛顿，城市不到200年的历史，但以现在的人的眼光来看，规划仍很合理，环境、人口规划都很好。莫斯科，是850年前建的，但它的规划却比现在的北京更具科学性，它有350万辆车，但交通很顺畅，而北京只有140万辆车就出现交通拥挤问题。所以，要建设可持续发展城市，必须首先给城市定位，确定城市的功能，按功能要求，规划好功能用地分区，调配土地资源，并据此调整产业结构和布局。政府在操作规划中，应为后代预留下可持续发展的空间，而不能只把资金投在一些短期行为上。

深圳的城市规划工作深圳在城市建设中，对规划给予了高度重视。深圳的城市总体现划是根据城市发展策略和土地利用总体规划的要求，综合研究和确定城市性质、规模、容量和发展形态，统筹安排各项建设用地，合理配置各项基础设施和公共服务设施，为城市远景发展提供结构性保证，是规划期内城市建设的总纲。

汕头的规划是失败的，最大的败笔是工业区布置。汕头工业五花八门，市、区、街道、村里都有工业区，与住宅交错，给治理带来很大困难。尽管在前几年修编规划时环保局提出了这一问题，但要改变现状却很难。在招商引资中，一些领导饥不择食的现象严重，随意改变规划，给环保部门带来很大压力。厦门市副市长赵克明对此深有同感：“我到过株州市，那里铁路、工厂、学校和住宅交错，根本分不清楚，这没法搞好。厦门搬迁鼓浪屿的工业企业，花了几十亿元才改掉了历史错误，现在，厦门的工业也在一步步退出岛外。不科学的规划坑人啊，最大的错误就是这种布局的错误，即使可以整治，也要花巨大的代价。”现代城市是一个多功能、社会化的有机综合体，是一个高度复杂的动态大系统。城市内部功能、结构的合理化迫切需要城市规划的引导，城市建设本身不可能自发地朝着可持续方向健康有序发展。因此，城市规划是城市复杂系统运转、创造良好的人居环境的根本保障，否则，将严重阻碍国家与地区社会经济的发展。科学合理的城市规划能为国家与地区的建设带来巨大的综合效益。城市规划具有指导和规范城市建设的重要作用，担负着合理利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设，发挥城市整体优化功能和效益的使命。促进城市土地资源的合理配置、确定城市公共物品的提供、推动城市经济的发展、降低城市土地利用的交易费用、减少城市土地管理中的寻租行为是城市规划及其管理的主要制度作用。

1989年底我国颁布的《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《规划法》)，是我国城市建设管理方面的一部重要法律。随着社会主义市场经济体制的建立，我国城市政府正在把城市建设作为首要的职能。而城市规划是城市建设的龙头，科学、求实和法制化的城市规划及其管理，对城市建设起主导作用。

第一节

城市规划概述一、城市规划的由来城市规划是伴随着城市的产生而出现的，它是人们把自然环境改造为以人工环境为主体的城市环境的一种有效手段。早期的城市规划源于人类对自然环境的改造，是在大量的城市物质形体建设规划基础上发展演变而来的。第一代城市规划的理念-----城市规划脱胎于建筑学。第二代城市规划理念-----城市规划的整体观。把城市看作一个统一的整体，即把包括物质与社会诸要素、人与自然的融合作为规划思想的基本点，首次动摇了物质形体规划建设等同于城市规划建设的基本思想，现代城市规划的整体观形成。

第三代城市规划的理念——城市规划扩展到社会经济等宏观规划领域。背景：[1]二战后的欧洲面临着战后重建和发展问题；[2]凯恩斯主义所主张的国家全面干预经济的思想已被广泛接受；[3]二战以后的科学技术方面的发展变化；以帕克为代表的学者在综合分析城市社会、经济、环境等一系列弊病的基础上，首次将生态学基本理论应用于城市社会，构建了城市人类生态学理论思想体系，把城市看作为一个社会、经济、文化等构成的综合实体，是自然而且尤其是人类属性的产物。这样的城市不再是简单人工建筑的堆积，而是伴随人类活动脉搏跳动而进行新陈代谢的有机整体，从而城市规划的理念必然要从物质形体规划扩展到社会经济等宏观规划领域。

英国国1947年城城乡乡规规划划法法也也正正是是在在这这样样的的背背景景下下应应运运而而生生。。它将将制制定定城城市市规规划划与与建建设设管管理理两两种种职职能能集集于于城城市市规规划划当当局局一一身身，，强强调调严严格格的的规规划划许许可可制制度度，，并并通通过过财财政政资资助助和和授授权权使使地地方方当当局局拥拥有有强强有有力力的的土土地地征征用用能能力力和和干干预预城城市市建建设设的的能能力力。。需要要指指出出的的是是：：英英国国1947年城城乡乡规规划划法法影影响响甚甚广广，，超超出出了了英英国国及及其其殖殖民民地地范范围围，，成成为为西西方方城城市市规规划划发发展展史史上上一一个个重重要要的的里里程程碑碑。。可见见，，现现代代城城市市规规划划以以城城市市中中的的自自然然、、社社会会、、经经济济、、政政治治和和法法规规等等问问题题为为研研究究对对象象，，从从宏宏观观的的社社会会经经济济角角度度、、整整体体角角度度出出发发，，用社社会会理理性性干干预预人人类类的的行行为为，，调配配社社会会资资源源，，构构筑筑城城市市空空间间环环境境，，引引导导城城市市健健康康快快速速发发展展。。城市市规规划划在在城城市市自自然然资资源源持持续续利利用用、、社社会会资资源源合合理理分分配配、、群群体体利利益益妥妥善善协协调调等等方方面面起起着着极极其其重重要要的的作作用用。二、、城城市市规规划划的的理理论论在城城市市规规划划实实践践的的发发展展过过程程中中，，有有许许多多优优秀秀的的规规划划思思想想对对其其所所在在时时代代的的城城市市规规划划发发挥挥过过积积极极的的指指导导作作用用。。沿沿历历史史的的脉脉络络梳梳理理这这些些思思想想，，可可以以将将它它划划分分为为以以下下3个阶阶段段：：（一一））古古代代的的城城市市规规划划理理论论古希希腊腊和和古古罗罗马马是是古古代代西西方方城城市市发发展展较较快快的的时时期期。。古古希希腊腊的的建建筑筑师师希希波波丹丹姆姆提提出出把把城城市市分分为为圣圣地地、、公公共共活活动动中中心心和和住住宅宅区区，，这这是是世世界界上上最最早早的的城城市市功功能能分分区区思思想想之之一一。。古古罗罗马马的的维维特特鲁鲁威威在在他他的的《《建建筑筑十十章章》》中中，，论论述述了了城城市市选选址址、、地地段段划划分分和和广广场场规规模模等等问问题题，，是是世世界界上上最最早早的的城城市市规规划划著著作作之之一一。。中国封建社会会的城市规划划经历了从里里坊制到街坊坊制的转变。。（二）近代的的城市规划理理论在城市中建造造大片公园绿绿地，改善市市区的生态环环境，起源于于19世纪50年代末。1859年，美国的建建筑师欧姆斯斯特在纽约曼曼哈顿区的中中心设计了中中央公园，打打破了市区总总是布满密集集房屋的旧观观念。从设置置公园发展到到用绿化带分分隔市区，逐逐渐成为一种种新的城市空空间概念。西班牙的工程程师索里亚于于1882年提出的带形形城市理论。。1902年，英国记者者霍华德提出出了“田园城城市”的理论论。1910年法国的建筑筑师嘎纳尔在在规划工业城城市中，把工工业区、港口口、铁路和居居住区在用地地布局上严格格地区分开来来，这是城市市规划史上第第一次比较全全面地进行城城市功能分区区的实践。英国生物学家家格迪斯1915年出版版了《进化中中的城市》一一书，第一次次从区域经济济出发，考察察城市规划。。在他的理论论影响下，从从城市规划逐逐步产生了区区域规划。1922年，，英国伦敦规规划委员会总总顾问昂温提提出了建设卫卫星城市的理理论。1929年，，美国的规划划师佩里提出出的邻里单位位理论，主张张以城市干道道所包围的区区域作为邻里里单位。德国地理学家家克里斯泰勒勒在1933年提出的““中心地”理理论，率先论论证了城市体体系对城市规规划的影响。。雅典宪章是城城市规划理论论史上一个重重要的里程碑碑。1933年，国际现代代建筑协会在在希腊的雅典典召开会议，，讨论和通过过了第一个国国际性的城市市规划大纲，，即《雅典宪宪章》，综合合反映了当时时各国城市规规划理论的最最新成果。(1)居住、工作、、游憩和交通通是城市的四四大基本活动动，城市规划划的目的是为为了保证这四四大功能的发发挥。(2)居住是城市的的第一个活动动，住宅区应应该占用城市市中最好的地地区。在人口口密度较高的的地区，可以以建造间距较较远的高层住住宅，留出必必需的空地，，以便配置公公共娱乐设施施和停车场所所，而且使住住宅得到阳光光和景色。应应该严禁沿着着交通要道建建造住房。(3)人的需要和以以人为出发点点的价值衡量量是城市规划划成功的关键键。(4)城市规划是一一种基于长宽宽高三维空间间而不是长宽宽二维空间的的科学，必须须注重高的要要素。(5)必须使城市规规划成为法律律，以保证其其实现。半个个多世纪过去去了，《雅典典宪章》所阐阐述的这些基基本观点，仍仍然具有很强强的指导作用用。芬兰建筑师沙沙里宁1942年提出“有机机疏散论”，，对二战后欧欧美城市的重重建，产生过过重要的影响响。他认为应应该把工业疏疏散到郊区去去，在市区可可以保留事业业单位和行政政管理部门，，把个人日常常的生活和工工作做集中布布置，开辟所所谓“日常活活动区域”，，减少市民上上下班的时间间和交通拥挤挤。（三）现代的的城市规划理理论法国经济学家家佩鲁于1955年提出的“增增长极核”理理论。20世纪60年代以来美国国实施大城市市市区复兴计计划。70年代初，，西方国家的的城市规划理理论对功能主主义进行反思思，认为按照照功能主义观观念设计的产产生空间结构构是一种严格格的、逻辑的的、理性主义义的系统，但但它是单调乏乏味的。在反反功能主义思思潮的影响下下，出现了所所谓建设有““人情味”城城市的动向。。《马丘比丘宪宪章》是城市市规划理论史史上的又一个个里程碑。1977年，一些国家家的著名建筑筑师、规划师师、学者和教教授在秘鲁的的首都利马集集会，所通过过的宪章签署署仪式在秘鲁鲁的古文化遗遗址马丘比丘丘进行，所以以被称为《马马丘比丘宪章章》。它是《《雅典宪章》》的姐妹篇，，旨在回答城城市规划所面面临的新问题题。(1)城市的功能分分区是相对的的，同时要考考虑它们之间间的联系，有有利于城市整整体功能的发发挥，(2)城市的每一座座建筑物是统统一体中的一一个单元，需需要与其他建建筑物进行对对话，从而完完整其自身的的形象；(3)应鼓励住房的的使用者参与与住房设计。。所谓人民建建筑是没有建建筑师的建筑筑。只有当设设计与人民的的风俗习惯自自然地融合在在一起的时候候，这个建筑筑才能对文化化产生最大的的影响；(4)大城市的交通通政策是使私私人汽车从属属于公共交通通。在20世纪80年代，城市规规划理论中兴兴起了技术派派。20世纪90年代以来，城城市规划理论论中的环境派派引人注目。。综上所述，城城市规划的基基础理论、基基本知识和基基本技能应包包括传统与现现代的城市规规划两个部分分：传统的城市规规划主要以工工程技术为主主体，依据一一定时期社会会经济发展目目标，拟订城城市的性质、、规模，合理理组织与安排排人们的生活活与文化娱乐乐服务基础设设施，拟订建建设项目开发发时序，创造造理想的人居居环境。传统的城市规规划是从工程程技术角度来来解决城市功功能与城市构构图美学等问问题，即由传传统的从建筑筑学领域演化化而来的城市市规划思路；；现代的城市规规划已从工程程技术领域走走向自然科学学与社会科学学的融合，注注重对城市物物质与社会双双重特性的解解释，对社会会经济现象、、城市历史文文化的认识，，对城市问题题的解决的对对策等的综合合研究。现代城市规划划包含了城市市经济发展规规划、市政工工程建设规划划、城市空间间环境规划、、城市历史文文化保护与发发展规划等内内容。现代的城市规规划是以城市社会、、经济、环境境复合生态系系统为研究对对象的综合性性规划，建筑只是城市市环境中的一一个组成要素素，其研究目目的是为人们们提供理想的的生活、学习习、工作、休休闲的环境与与场所，创造造城市良好的的物质环境空空间，保持城城市社会精神神和艺术文化化的有效继承承和有机创造造。现代城市规划划着力于考虑虑在多元社会中中，怎样把社社会的各种价价值观综合成成反映社会需需求的公共利利益，预测城市社会会、经济、环环境的发展目目标，创造良良好的经济发发展环境和改改善城市社会会，合理配置置城市资源，，引入当代科科技进步的动动力来解决城城市问题，把把人类的生存存空间放在城城市生态系统统这—层面上上来考虑，即即以解决城市市问题为切人人点，促进城城市的正常运运转与可持续续发展，促进进城市发展，，建立动态监监控发展模型型。三、城城市规规划的的作用用（一））宏观观层面面上看看，城城市规规划具具有的的基本本作用用城市规规划是是经济济建设设与城城市建建设的的结合合体，，它从从城市市建设设上保保障经经济建建设的的发展展城市规规划是是城市市发展展的蓝蓝图，，它指指明城城市的的性质质、发发展目目标和和发展展规模模城市规规划是是用地地和建建筑的的规范范，它它促进进个别别和城城市整整体的的土地地和建建筑的的效益益城市规规划是是市民民生活活质量量的卫卫士，，并通通过指指导产产业设设施、、基础础设施施和生生活设设施的的建设设，提提高市市民的的生活活水平平（二））从微微观层层面上上看，，城市市规划划具有有的制制度作作用在我国国现行行的城城市土土地管管理制制度下下，城城市规规划不不只是是提供供技术术服务务，还还具有有以下下制度度作用用：促进城城市土土地资资源的的合理理配置置确定城城市公公共物物品的的提供供推动城城市经经济的的发展展降低交交易费费用，，减少少寻租租行为为三、我我国城城市规规划及及其发发展（一））我国国城市市规划划的发发展历历程1、以以计划划经济济为主主导的的开创创时期期“一五五”计计划开开始是是我国国城市市规划划的第第一个个春天天，开开创了了以计计划经经济为为主导导的城城市规规划工工作，，迎来来了八八大重重点城城市的的成功功和城城市规规划在在全国国的普普遍开开展。。计划经经济体体制下下的规规划工工作，，强调调集中中统一一，规规划本本身作作为法法律，，以比比较经经济的的办法法，建建设起起一批批重点点工程程和重重点城城市，，规划划设计计的形形式也也比较较严整整有序序。2、以社会会主义义市场场经济济为主主导的的发展展时期期改革开开放后后我国国城市市规划划迎来来了第第二个个春天天。社会主主义市市场经经济体体制下下的城城市规规划，，既要要根据据国家家计划划，又又要按按照市市场要要求，，规划划设计计要求求灵活活、滚滚动，，适应应开发发经营营，其形式式也趋趋向多多种多多样，，符合合多种种目标标的需需要。。面对21世纪的的更大大规模模的城城市建建设和和可持持续发发展两两大目目标，，规划划工作作的职职责和和城市市化的的新发发展，，必然然将把把城市市规划划推向向新一一轮的的发展展和提提高，，我国国城市市规划划工作作正迎迎来了了第三三个春春天。。（二））我国国城市市规划划的特特点计划经经济下下的城城市规规划是是国民民经济济计划划在空空间上上的具具体安安排，，其主主要任任务是是把国国民经经济计计划确确定的的建设设项目目和内内容落落实到到蓝图图上，，通过过综合合平衡衡求得得空间间的秩秩序。。这一职能决决定了中国国城市规划划的传统是是以物质规规划为主，，即便在今今天，中国国的城市规规划也并未未脱离物质质规划为主主的传统。。大量的规规划行为和和实践活动动表现为绘绘制城市或或地段设计计蓝图，我我们规划师师的构成也也以建筑师师，设计师师、工程师师为主。改革开放以以后，中国国逐步引入入了市场经经济机制。。随着越来来越多的投投资者介入入城市开发发，城市的的发展过程程变得日益益难以把握握和控制，，城市建设设行为的利利益多元化化趋势越来来越明显，，城建开发发从项目内内容，选址址到最终建建设的过程程越来越受受市场规律律的左右。。（三）我国国城市规划划的发展从西方城市市规划理论论的发展历历程中，我我们可以得得到许多的的有益启迪迪。针对中中国目前的的现实，尤尤其值得注注意的是以以下4个方面的内内容：在市场经济济条件下，，城市规划划作为社会会理性的代代表，承担担着避免和和防止市场场失效、促促进经济发发展的职责责。公众利益的的界定必然然涉及价值值观，西方方规划界已已经走过了了单纯由技技术专家决决定的历程程，尝试引引入更民主主的公众参参与、讨论论、协商从从而达成一一致的意见见。西方城市的的发展历程程表明：市市场存在失失效，政府府规划干预预也有失效效。因此，，—种辨证证客观的态态度是寻求求—种混合合体制：既既能让市场场发挥其效效率，又能能保障社会会公平，因因为可持续续发展需要要交融的效效率和公平平。城市规划自自身需要不不断发展，，西方的城城市规划正正是在回应应各种社会会需求、变变革和挑战战的背景下下，不断地地发展、壮壮大、成熟熟。第二节城市规划的的编制我国的城市规规划是由城市市权力机构制制定、并经上上级政府批准准的在一定年年限内关于城城市性质、规规模和发展目目标等部署，，以及城市用用地、建筑和和设施等布局局的地方性法规或或有法律效力力的文件。一、我国城市市规划编制的的原则从实际出发，，与国家和地地方的经济技技术水平相适适应的原则保护城市生态态环境和历史史文化遗产的的原则有利生产、方方便生活、促促进流通、繁繁荣经济、促促进科学文化化教育事业的的原则合理用地、节节约用地的原原则以人为本的原原则二、城市规划划的编制权限限我国的城市规规划法规定了了城市规划的的编制权限。。国家建设部的的城市规划局局和省、自治治区、直辖市市的政府分别别组织编制全全国和省、自自治区、直辖辖市的城镇体体系规划，用用以指导城市市规划的编制制。设市城市的总总体规划由市市政府负责组组织编制，分区规划由市市政府的城市市规划部门负负责组织编制制，县政府所在地地镇的总体规规划由县政府府负责组织编编制。其他建制镇的的总体规划由由镇政府负责责组织编制。。三、城市规划划编制的程序序根据我国《城城市规划法》》和国家建设设部的《城市市规划编制办办法》，我国国的城市规划划分为三种类类型：城市总体规划划、城市分区区规划、城市市详细规划。。城市总体规划划是指导城市市建设的纲领领性文件，是是分区规划和和详细规划的的基础，是城城市政府进行行城市规划管管理的法律依依据。城市总体规划划的期限一般般为20年，建制镇总总体规划的期期限可以为10~20年。编制城市规划划，一般分为为下列两个阶阶段进行。第一个阶段；；编制城市总总体规划。第二阶段，编编制城市详细细规划。编制城市总体体规划又分为为七个步骤：：第一步，勘察察、搜集和分分析城市的基基础资料。第二步，编制制城市总体规规划纲要。第三步，起草草城市总体规规划。第四步，上级级政府部门、、专家学者和和市民评议城城市总体规划划草案。第五步，城市市政府全体会会议讨论、通通过城市总体体规划草案后后，由市政府府向市人大提提交关于城市市总体规划的的议案，提请请市人大审议议和通过城市市总体规划。。第六步，上级级政府审查、、批准城市总总体规划。第七步，城市市总体规划的的修改。深圳市城市规规划的特点其规划体系按按自上而下的的层次分为城城市总体规划划、次区域规规划、分区规规划、法定图图则和详细蓝蓝图。各环节节、层次逐层层深入、环环环相扣。其中，总体规规划立足于制制定全市性宏宏观目标和规规划策略；次区域是对总总体规划的深深化和完善，，制订次区域域内的规划行行动纲领；分区规划重点点指向城市建建设控制，着着重对总体规规划和次区域域规划制定的的策略和纲领领进行技术落落实；法定图则通过过一系列严格格且具有可操操作性的技术术管理规定，，对开发实施施具体的控制制和指导；详细蓝图则对对具体地段提提出详细控制制原则和引导导方案。第三节我国城市规划划的实施和管管理“三分规划，，七分管理””，城市规划划管理是实施施城市规划的的重要手段。。实施城市规划划，就是指按按照法定程序序编制和批准准的城市规划划，依据国家家和各级政府府颁布的城市市规划管理的的有关法规和和具体规定，，采用法律的的、社会的、、经济的，行行政的管理手手段，对城市市的各项建设设用地和建设设活动进行统统一的安排和和控制，引导导和调节城市市的各项建设设事业有计划划有秩序地协协调发展的一一系列管理活活动。一、实施城市市规划的管理理机构和管理理体制我国建设部城城市规划局是是国家对城市市规划的主管管部门。其主要职责是是：负责全国国城市规划的的管理工作，，制定城市规规划的政策和和城市规划法法规，组织指指导全国城市市总体规划和和详细规划的的编制工作，，负责办理国国务院交办的的总体规划的的审查工作，，负责城市规规划区内的土土地规划管理理，参与区域域规划和重点点项目选址和和可行性研究究等工作。各省、自治区区政府的建设设委员会或城城乡建设厅负负责本省区内内各城市的城城市规划管理理工作，并下下设城市规划划处负责处理理日常事务。。它们的管理是是间接管理，，主要负责审审批城市总体体规划，检查查执行城市规规划法的情况况，制定本省省、自治区城城市规划管理理的规章等，，对城市用地地、建筑等直直接的规划管管理由各城市市的政府负责责。在直辖市中，，北京、上海海两市的政府府设置了城市规规划委委员会会，负责责城市市规划划管理理中的的决策策、协协调、、制定定地方方行政政规章章等工工作，，另设设城市市规划划管理理局，，负责责日常常管理理工作作。省会城城市、、经国国务院院批准准的较较大的的市和和多数数地级级市的的市政政府，，都设设立了了城市规规划管管理局局，以加加强城城市规规划的的管理理工作作。一般的的县级级市，，由市市政府府的城市建建设局局负责管管理城城市规规划，，在城城市建建设局局设城城市规规