中国电力产业政府规制改革

中国电力产业政府规制改革研究巴韦目录三、论文的主要内容与结构二、研究目的与主要方法一、研究背景与问题提出一、研究背景与问题提出电力、电信、铁路、煤气和自来水等公共部门是具有自然垄断特征的行业，其共同特点是固定投入多，经营规模巨大，市场竞争空间有限。对于这样一些行业，各国政府历来以维护社会公平和有效利用资源为着眼点对其实行较为严格的政府规制。但随着世界各国技术水平的不断提高和自然垄断行业结构的改变，各国政府对这些行业的规制也在发生改变，总的趋势是由严格管制向市场化方向迈进。而电力产业长期被认为是典型的自然垄断产业，与其它垄断行业相比，电力产业涉及的服务对象覆盖面更为广泛，对国计民生的影响更为巨大，因此，近年来世界上许多国家都在对电力行业的政府规制模式进行改革，总的趋势是放松管制和引入市场竞争机制，以充分利用原有电力设备和满足不断增长的电力需求。我国对电力行业长期以国家垄断的方式进行管理，即发电、输电、配电都由国家统一管理，电力项目由中央决定，建设资金由财政拨款，营业利润也全部上缴国家。但随着我国近年来对电力产业的改革力度的加大，构建电力行业的市场竞争环境已具备了一定基础。目前，虽然我国电力产业旧的体制己经被打破，但是它仍然在运作，而尚在建立中的新体制却很难发挥有效作用。就现实而言，我国电力产业改革涉及内容庞杂，关系重大，某种程度上是对部门垄断与市场竞争、中央与地方等关系的重新审视和解读。因而，研究我国电力产业政府规制改革具有极为重要的现实意义和典型意义。我国电力产业规制改革走过了一个由严格规制到放松规制的过程，这很大程度上归功于对国际成功经验的学习，而下一步应该如何改革，最终应该建立什么样的管理制度，运用什么样的规制手段，都还有待于不断的学习和摸索。因此，了解国外发达国家在这方面的理论、实践经验和教训，从中汲取有用成分，就显得非常必要。二、研究目的与主要方法本文的研究目的就在于通过对政府规制的相关理论进行必要的梳理、回顾和总结，并在借鉴国外发达国家对电力产业政府规制改革的一些成功经验的基础上，针对我国当前在电力产业政府规制理论和实践中存在的一些重点问题再作深入探讨，进一步弄清其中的是非曲直，并在分析研究的基础提出相应的政策建议。本文采用的研究方法主要包括以下几种：一是以定量为基础，查找最近数据进行分析，从而得出定性的结论。二是以国外发达国家理论为支撑，研究我国电力产业政府规制改革现存问题及其症结，并试图寻找解决的理论指导及实践方法。三是比较分析法，分别从纵向、横向出发，将我国电力产业规制改革绩效进行对比，借此来探讨我国电力产业规制改革的成效和不足。四是规范和实证研究相结合的方法。归纳既有的理论，以此为指导，进行市场结构、行为和绩效的实证研究。三、论文的主要内容与结构首先，通过对自然垄断行业规制理论的归纳与整理，努力解读我国近年来电力产业政府规制改革的理论依据；其次，对近年来深化我国电力产业政府规制改革的现状和存在的问题进行回顾与总结，目的在于展示我国近年来电力产业改革方面所取得的成就，并揭露出其中仍旧存在的问题；另外，同时也借鉴国外发达国家对电力产业规制改革有益的经验教训；最后，通过理论与现实的分析对比，对今后电力产业规制进一步深入改革提出一些自己的建议和设想。全文共分六章，每一章都按逐步深入的原则，全文研究的内容拟安排如下：第一章绪论，论述了本文研究的意义和目前国内的背景，介绍了本论文研究的总体思路及研究方法。第二章对电力产业政府规制相关理论进行说明，重点强调规制理论在电力行业中的应用。第三章首先对我国电力行业规制改革的历程进行回顾，继而运用规制和竞争理论对我国电力产业规制改革的绩效进行分析，并提出了当前仍然有待于进一步解决的问题。第四章对部分发达国家的电力规制改革的实践经验进行介绍，并阐述其对我国的借鉴意义。第五章提出推进我国电力产业规制改革和建设的思路，针对问题分析给出相应改革思路及对策建议。第六章结论部分对论文的中心思想、主要内容、现实意义再作一个简洁清晰的概括和总结。一、电力产业政府规制相关理论概述从资源的市场配置、企业和消费者的决策以及消费者与企业通过规制制度所发生的关系来看，规制是指行政机构依据相关法规对市场配置机制进行直接干预，或对微观经济主体的供需决策做出间接影响的一般规则或特殊行为。这一定义表明，首先，规制是由特定的行政机构执行的;其次，规制行为的依据是相应的法规，这些法规可能来源干宪法或其他由立法者制定的法律，也可能来源于行政机关依据授权原则制定的具体规章。在执行法规的过程中，规制者(机构)不断地做出各种命令、决定等裁决行为。政府规制的理理论演进1、公共利益益理论2、规制俘虏虏理论3、规制经济济理论4、可竞争市市场理论5、寻租理论论6、激励性规规制理论7、国内学者者对规制改革革的研究目前，我国的的经济发展态态势进入转轨轨阶段，随着着市场环境的的变化、消费费者的变化，，经济体制不不可避免的随随之改变，从从而引导政府府职能的不断断完善。，而而我国政府职职能的变化，，从政府规制制改革即可探探出究竟。随随着我国经济济体制改革的的深入和技术术经济的发展展，结合我国国电力、电信信、铁路等产产业的改革加加快，并获得得了实质性进进展，如电信信产业的重组组，发电部门门的重组和发发电、输、配配电的纵向分分离等一系列列的实践，我我国学者对规规制改革的研研究着力颇多多。但从整体体上讲，国内内在这方面的的研究还处于于起步阶段，，多数研究成成果还是停留留在对发达国国家自然垄断断规制经济理理论的翻译和和介绍的阶段段。二、我国电力力产业政府规规制改革的现现状和问题（一）我国电电力产业政府府规制改革历历程的回顾1、“集资办办电，发电市市场逐步放开开”阶段（1985-1998年年）2、“政企分分开、部分省省市市场改革革试点”阶段段（1998-2002年）3、“厂网分分开、竞价上上网”阶段（2002-2007年年）4、“厂网分分离收官，进进入输配、配配售分享阶段段”（2007年以后））中国电力体制制改革大事记记（二）我国电电力产业规制制改革仍然面面临的主要问问题1、电力产业业垄断问题（1）所有权权和经营权的的垄断（2）电力生生产和供应的的垂直一体化化（3）电力生生产集中度很很高2、电力监管管体制的问题题（1）电力规规制机构缺乏乏明确的法律律授权（2）电力规规制职能分散散（3）规制职职责不清（4）对电力力规制机构缺缺乏有效的监监督约束机制制3、电力产业业市场结构规规制的问题4、电价不合合理的问题电价是电力产产业规制的核核心问题。目目前我国实行行的是上网电电价、输配电电价和销售电电价三套电价价并行的体系系，并对输配配电价机制进进行了详细规规定。不过，，电价政策所所能取得多大大程度的效果果受制于多种种因素的共同同影响。电价价若想形成由由政府定价转转向市场竞争争定价的机制制的首要前提提是先要有电电力市场上的的多个处于公公平竞争状态态的主体，因因此，从这个个程度上来说说，我国的电电力市场竞争争机制尚未完完全建立:独独立电厂和网网属电厂双方方没有形成真真正公平、公公正的竞争局局面。尽管当当前在我国的的电力行业发发电市场己经经初步形成了了相对有限的的竞争格局，，但由于上网网电量仍以计计划分配方式式为主，在国国家电网公司司拥有自己的的发电企业、、也要追逐利利润的情况下下，很难做到到真正公平。。其次，历史史遗留因素致致使各机组上上网电价存在在较大的政策策性差异。这这是因为还本本付息等多种种电价定价政政策造成不同同电厂各执一一价的局面长长期存在，难难以处于一个个公平的起跑跑点上。再者者，我国地方方保护主义的的弊病长期存存在，这对全全国大范围内内的公平竞争争形成了地区区性的贸易壁壁垒。显而易易见，合理的的电价政策的的制定，使之之发挥正确引引导的紧迫性性已经显现。。三、、发发达达国国家家电电力力产产业业政政府府规规制制改改革革的的经经验验借借鉴鉴电力力体体制制改改革革已已经经成成为为不不可可阻阻挡挡的的潮潮流流。。肇肇始始于于英英国国和和美美国国的的世世界界电电力力改改革革浪浪潮潮，，就就其其改改革革模模式式而而言言，，不不存存在在普普遍遍适适用用性性多多样样化化是是其其特特征征。。自自1992年年在在美美国国通通过过了了《《国国家家能能源源法法》》（（放放弃弃了了以以往往在在外外国国电电力力资资产产中中公公用用事事业业方方面面投投资资的的严严格格限限制制））至至今今已已过过去去了了十十余余年年，，而而我我国国自自己己的的相相关关改改革革也也已已走走到到了了半半山山腰腰，，世世界界各各国国对对电电力力工工业业进进行行的的形形形形色色色色之之改改革革，，尤尤可可为为我我借借鉴鉴的的经经验验和和教教训训何何在在？？（一一））、、英英国国电电力力体体制制改改革革英国国政政府府自自１１９９９９００年年私私有有化化以以来来，，对对电电力力工工业业从从根根本本上上进进行行了了结结构构改改组组，，在在运运营营方方式式上上也也进进行行了了全全面面改改革革。。将原原来来发发电电、、输输电电、、配配电电统统一一经经营营的的中中央央电电力力局局ＣＣＥＥＧＧＢＢ分分成成三三个个部部分分：：①发发电电部部分分建建立立了了独独立立经经营营的的国国家家电电力力国国际际公公司司ＮＮＰＰ、、国国家家发发电电公公司司ＰＰＧＧ、、国国家家核核电电公公司司ＮＮＥＥ和和一一些些独独立立的的私私人人发发电电企企业业ＩＩＰＰ；；②输输电电部部分分建建立立了了国国家家电电网网公公司司ＮＮＧＧＣＣ，，主主要要是是掌掌握握输输电电网网和和调调度度中中心心，，并并控控制制与与法法国国、、苏苏格格兰兰的的互互联联工工程程以以及及两两个个抽抽水水蓄蓄能能电电站站；；③配电电部分分组建建了十十二个个地区区性独独立经经营的的电力力配电电公司司ＲＥＥＣ，，有部部分地地区性性公司司也具具备发发电能能力；；在一一些地地区还还存在在一些些独立立私营营的供供电公公司，，直接接从事事售电电业务务。在这种种新的的结构构中，，处于于中心心地位位的是是国家家电网网公司司ＮＧＧＣ以以及在在ＮＧＧＣ位位置上上形成成的ＰＰＯＯＯＬ联联合系系统或或称电电力库库。ＮＮＧＣＣ承担担着电电力市市场的的动态态运行行工作作，主主要任任务有有：一一是维维持电电网稳稳定经经济的的运行行，并并不断断地发发展电电网；；二是是促进进发电电环节节和供供电环环节的的竞争争。（二））、美美国电电力体体制改改革美国电电力体体制改改革美美国是是政府府多部部门分分工管管电体体制。。美国国能源源部主主要分分工负负责管管理核核能、、水、、火电电等；；农业业部农农电管管理局局则负负责农农村电电力工工业。。联邦邦政府府电力力主管管部门门主要要职责责是制制定电电力工工业法法规并并实行行监督督。各各州县县政府府设有有相应应管电电机构构和人人员。。联邦邦和州州设有有电力力管制制机构构。其其职能能与政政府电电力主主管部部门有有严格格划分分。美国电电力工工业开开始于于８００年代代末。。改革革的主主要内内容是是：①发电电端放放开，，实行行投资资主体体多元元化，，允许许公用用电力力公司司以外外的投投资者者投资资建厂厂，这这一政政策使使非电电力公公司拥拥有的的独立立发电电厂迅迅速发发展。。②公用用电力力公司司相应应改变变发、、输、、配电电垂直直管理理模式式，组组建一一批控控股的的子公公司，，实行行输电电子系系统分分开管管理，，输电电和配配电分分开结结算。。③鼓励励发电电环节节竞争争。各各独立立电厂厂上网网电价价按市市场价价与电电力公公司电电厂竞竞争。。美国电电力工工业的的这种种改革革发展展是建建立在在规范范的市市场运运作、、健全全的法法律制制度及及现代代化的的电力力生产产、调调度和和销售售基础础上的的，是是一种种有序序竞争争。这这种竞竞争的的最终终受益益者是是广大大消费费者及及电力力工业业本身身，并并将促促进电电力工工业更更加健健康快快速的的发展展。（三三））、、欧欧共共体体电电力力体体制制改改革革欧共共体体电电力力体体制制改改革革既既定定方方针针是是，，开开放放市市场场，，鼓鼓励励竞竞争争，，打打破破垄垄断断，，提提高高效效益益，，改改进进服服务务。。一、、开开放放电电力力市市场场，，电电厂厂竞竞价价上上网网销销售售，，用用户户自自主主选选择择供供电电厂厂。。开放放电电力力市市场场，，主主要要是是允允许许发发电电、、配配电电和和用用户户自自由由接接入入电电网网，，放放开开电电力力系系统统的的发发电电端端和和配配电电端端，，形形成成发发电电商商之之间间的的充充分分竞竞争争，，让让用用户户享享受受廉廉价价高高质质的的电电力力供供应应和和优优良良服服务务。。用用户户是是核核心心，，在在电电力力系系统统配配电电端端，，让让用用户户获获得得根根据据价价格格、、服服务务条条件件自自由由选选择择供供电电商商的的权权利利。。二、、厂厂网网分分开开，，输输配配分分开开，，调调度度独独立立．．电电力力市市场场开开放放，，用用户户自自由由选选择择供供电电商商，，必必然然要要求求在在发发电电、、配配电电环环节节形形成成竞竞争争。。另另外外在在电电网网运运行行的的安安全全性性，，在在发发、、输输、、配配、、调调分分开开经经营营后后，，则则由由系系统统各各环环节节经经营营者者依依照照相相关关法法律律法法规规、、行行业业标标准准和和合合同同条条件件，，明明确确各各自自的的责责任任，，共共同同承承担担义义务务。。三、、电电力力调调度度遵遵循循价价格格优优先先、、合合理理利利用用资资源源的的原原则则。。四、、多多层层次次多多家家办办电电，，平平等等互互利利，，公公平平竞竞争争．．由由于于工工业业发发展展已已较较充充分分，，各各经经营营主主体体间间市市场场划划分分格格局局已已经经稳稳定定，，电电力力法法制制已已较较健健全全。。多多层层次次多多家家办办电电体体制制下下各各经经营营者者之之间间，，是是完完全全可可以以协协调调相相处处、、公公平平竞竞争争的的。。五、、在在政政府府调调控控下下，，按按市市场场规规律律合合理理引引导导消消费费的的电电价价机机制制。。六、、建建立立新新型型欧欧共共体体的的联联合合电电网网组组织织及及成成员员关关系系。。欧欧共共体体设设立立有有一一个个电电力力机机构构，，简简称称ＵＵＣＣＰＰＴＴＥＥ，，其其职职能能是是协协调调各各国国的的电电力力政政策策，，拟拟定定指指导导规规则则，，它它只只是是一一个个关关系系协协调调机机构构。。真真正正有有约约束束力力的的是是各各成成员员国国自自己己制制定定的的电电力力法法规规和和各各成成员员国国电电力力企企业业之之间间的的共共同同协协议议。。世界界电电力力改改革革的的共共同同点点当当前前世世界界各各国国的的电电力力工工业业改改革革略略有有差差异异，，但但基基本本的的原原则则和和特特点点是是相相同同的的，，大大致致可可以以归归纳纳为为以以下下几几个个方方面面：：１、政政府府组组织织电电力力改改革革；；２、、改改革革电电力力管管制制方方式式；；３、、改改革革电电价价形形成成机机制制；；４、、引引入入市市场场竞竞争争机机制制。。发达达国国家家电电力力产产业业政政府府规规制制改改革革对中国国的启启发发美、、英英两两国国电电力力产产业业的的规规制制改改革革从从结结果果上上看看有有极极大大的的相相似似性性，，都都是是基基于于电电力力市市场场的的各各个个环环节节即即发发电电、、售售电电和和送送电电等等各各个个环环节节进进行行协协调调改改革革，，因因此此取取得得了了预预期期的的成成功功。。一是将竞竞争机制制引入发发电市场场，破除除了发电电侧阻碍碍公平竞竞争的壁壁垒，提提高了发发电生产产效率；二是售电电市场也也进入了了各电力力企业之之间公平平竞争的的市场环环境，消消费者拥拥有自主主选择权权，促使使售电市市场各主主体提升升效率，，增强竞竞争力。。同时也也使发电电侧的竞竞争所得得到的利利益得以以顺利实实现；三是电力力双方交交易从以以往的单单向转变变为双方方自由开开展交易易，交易易成功后后，双方方签订长长期合作作合同，，保证了了电力的的稳定供供应，降降低了竞竞争引发发的风险险；四是电力力市场包包容万象象，基于于市场发发展出诸诸如期权权、期货货等各种种金融性性电力产产品，给给市场成成员提供供了规避避风险的的手段；五是输电电侧的垄垄断地位位没有打打破，但但是可以以通过制制定电力力法律条条例对其其实行间间接的监监管。总总结来说说，美、、英两国国的电力力市场改改革历程程在电力力市场其其中的发发、售电电等环节节，让各各市场主主体公平平竞争，，放松规规制，而而在输电电环节通通过垄断断控制。。四、我国国电力产产业规制制改革的的政策建建议（一）中中国电力力产业规规制改革革的基本本目标电力产业业改革的的根本目目标是建建立市场场化的运运作机制制，即通通过市场场机制的的作用，，促进电电力工业业持续、、健康发发展。具具体来说说，通过过市场化化运作机机制的建建设，系系统推进进各项电电力改革革，主要要包括以以下几方方面的内内容:第一，打打破垄断断、引入入竞争机机制，建建立统一一的电力力市场，，实行基基于供求求关系的的电价形形成机制制，并从从制度上上保证市市场竞争争的公平平、公正正、公开开。第二二，使广广大用户户直接受受益。特特别是工工业用电电大户和和大中城城市用户户受益，，大幅度度降低电电价并确确保优质质服务;用户具具有用电电的选择择权，电电价信息息知情权权，以及及电力改改革发言言权。第第三，促促进“西西电东送送”，保保证全国国人人享享有基本本供电服服务。第第四，促促进技术术进步、、吸引外外资建立立环保性性电力产产业，有有利于可可持续发发展。因因此，需需要调整整发电结结构，大大幅度降降低火力力发电比比重，采采取“限限制火力力发电，，积极发发展水力力发电，，大力发发展天然然气发电电，’““鼓励发发展核能能发电，，的方针针。第五五，出售售国有资资产，作作为国家家社保基基金，增增加政府府社保基基金来源源，同时时积极鼓鼓励电力力生产竞竞争性企企业投资资多元化化，加速速资产非非国有化化进程。。（二）进进一步推推进我国国电力行行业政府府规制改改革建设设的政策策建议1、纵横横分离、、引入竞竞争机制制2、加大大政府监监