模式选择与案例分析129

中国现代集团有限公司PPP事业部总经理

二零一五年六月PPP模式选择与案例分析22一、PPP运作流程解析二、PPP运作模式选择三、PPP运作案例分析四、城市建设PPP模式下的金融创新33一、PPP运作流程解析PPP概念

Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP是以约束为主的投融资机制，实现的是适当风险、稳定回报，PPP的动机警惕！

目前财政部、发改委出台了操作指南，地方政府也出台了相关程序性文件，均对PPP运作流程进行了规范。PPP运作的流程至关重要，它甚至在某种程度上比交易结构及法律协议更重要！PPP运作程序的政府主导，与PPP相应的投资人主导，使得PPP运作程序存在理论与现实的差距！

政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后一定比例的资金一定比例的资金项目发起PPP运作流程项目发起PPP项目识别项目发起

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制。(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。15项目发起PPP项目识别项目筛选

政府和社会资本合作中心（目前主要以财政部门为主）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合作中心（财政部门）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

项目发起PPP项目识别物有所值评价

政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南（财金〔2014〕113号），政府和社会资本合作中心应对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

定性评价通常在“项目识别”阶段进行，定量评价可综合运用于“项目识别、准备和采购”阶段。通常由政府与社会资本合作中心或其委托的行业主管部门或第三方专业机构组织展开评价。物有所值定性评价

政府采购是为了实现政府职能、满足社会公共利益，在选择项目采购模式时不仅要考虑采购的效率问题，还需考虑采购的社会效益问题。定性分析即能恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。

定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧重于考察定量分析中未考虑的一些重要因素，如产出规范和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。同时，定性分析也可以用于考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。定性分析可采取建立定性评价指标体系的方法进行操作。

PPP项目识别PPP项目识别序号影响因素评价因素权重分值1适用性项目规模是否足够大，以获得引入社会资本的必要性

资产运作是否复杂，社会资本获得一定的资产运作空间

市场需求是否稳定，以达到减少未来不确定性风险

社会资本是否有足够的实力，保障项目各阶段稳定运行

政府方是否有管理运作能力，保障项目顺利实施

2增加供给服务市场是否足够大以获得想要的经济规模

私营方是否具备扩大服务规模的能力

3风险分配风险是否转移给最合适管理风险的一方

突发状况下，风险分配是否可靠

市场是否具有足够的管理能力来控制可转移风险

是否真正把风险转移给了私人部门

能否满足服务性能的要求

4运营效率私营方能否提供优质的服务

私营方是否有自由安排资产以提供额外的服务

私营方能否获得提供额外服务的收入

5促进创新私营方能否自由决定交付服务的方法

资产的设计和施工方法是否在私营方控制下

资产的设计和施工方法是否有创新的余地

公共部门是否给出私营方创新的合适范围和详细说明

6公平竞争市场参与者的数量是否充足

项目是否有足够的吸引力

市场竞争机制是否有利于项目获得资金价值

物有有所所值值定量量评评价价定量量分分析析目目前前在在我我国国还还没没有有成成熟熟的的框框架架体体系系，，借鉴鉴英英国国、、澳澳大大利利亚亚等等项项目目经经验验丰丰富富国国家家的的VFM指南南思思想想，，VFM效果果的的评评价价方方法法可可以以表表示示PPP方式式下下的的全全寿寿命命期期财财政政支支出出（（LifeCycleCost，简简称称““LCC”））净净现现值值（（用用LCCppp表示示））与与传传统统采采购购方方式式下下的的财财政政支支出出净净现现值值（（用用LCCpsc传统统表表示示））相相比比的的降降低低值值或或降降低低率率。PSC是假假设设项项目目由由政政府府融融资资、、拥拥有有和和运运营营，，并并且且能能够够运运用用最最有有效效率率的的方方式式向向公公众众提提供供产产品品或或服服务务，，再再把把政政府府和和企企业业运运作作项项目目的的区区别别和和风风险险综综合合考考虑虑进进去去的的全全项项目目生生命命周周期期现现金金流流的的净净现现值值。。PPP项目目识识别别PSC的的计算算PSC是公公共共部部门门通通过过模模拟拟政政府府运运营营项项目目产产生生的的现现金金流流入入、、流流出出情情况况，，使使用用适适当当的的折折现现率率计计算算出出来来的的净净现现值值（（NPV），，其其由由四四部部分分组组成成，，分分别别是是初初始始PSC、竞竞争争中中立立调调整整、、自自留留风风险险和和转转移移风风险险。。初始始PSC代表表了了政政府府生生产产和和交交付付项项目目的的基基本本成成本本，，包包括括项项目目的的设设计计、、建建设设、、运运营营维维护护和和其其他他一一切切相相关关费费用用,及相相应应的的收收入入。通通常常，，初初始始PSC可分分为为三三部部分分：：直直接接成成本本、、间间接接成成本本（包包括括融融资资成成本本））和第第三三方方收收入入。。竞争争中中立立调调整整是是指指单单纯纯由由政政府府运运营营服服务务而而产产生生的的利利或或弊弊，，针针对对这这些些利利弊弊对对成成本本进进行行增增加加或或减减少少的的调调整整，，通通过过竞竞争争中中立立调调整整可可以以排排除除由由于于政政府府部部门门通通过过公公共共关关系系可可以以得得到到的的相相对对私私营营机机构构的的竞竞争争优优势势。。通通常常，，竞竞争争中中立立调调整整主主要要有有两两部部分分，，一一部部分分是是由由于于政府项目的国家税收义义务上的区别别，一部分是是政府项目带来的国家监监管成本的差差异。风险调整是度度量公共部门门承担所有风风险预期所产产生的成本。。通过风险识识别和风险量量化的方法，，会对PSC的结果进行相相应调整。在在对全部的风风险进行识别别并赋值之后后，根据风险险的承担主体体不同可以将将风险分为转转移风险和自自留风险。PPP项目识别LCCppp值LCCppp是指PPP方式下的全寿寿命期财政支支出净现值，，根据定量评评价所处的PPP阶段不同，LCCppp的计算依据有有所不同。在项目识别和和准备阶段，，政府或其委委托的第三方方咨询机构可可以通过虚拟拟报价计算LCCppp值；在项目采采购阶段，政政府或其委托托的第三方咨咨询机构可以以根据社会资资本提交的最最终响应文件件中的实际报报价计算LCCppp值。。PPP项目目识识别别VFM=LCCPSC—LCCppp=（C1+C2+C3+C4）-（L1+L2+L3）=C1+C2+C3-L1-L2=（C1+C2-L1）+（C3-L2）物有有所所值值可可以以分分解解为为两两部部分分：一部部分分是是建建设设、、运运营营成成本本的的节节约约值值，，即即（（C1+C2-L1）；；一部部分分是是风风险险管管理理效效率率的的节节约约值值，，即即（（C3-L2）；这两两部部分分也也是是政政府府采采用用PPP模式式实实现现物物有有所所值值的的实实质质。。政政府府采采用用PPP模式式引引入入社社会会资资本本，，通通过过专专业业、、高高效效的的运运营营团团队队提提升升公公共共服服务务质质量量和和效效率率，，其其本本质质是是提提高高项项目目经经营营效效率率、、风风险险管管理理水水平平，，降降低低全全生生命命周周期期的的运运作作成成本本。。PPP项目目识识别别15项目目发发起起PPP项目目识识别别财政政承承受受能能力力论论证证为确确保保财财政政中中长长期期可可持持续续性性，，财财政政部部门门应应根根据据项项目目全全生生命命周周期期内内的的财财政政支支出出、、政政府府债债务务等等因因素素，，对对部部分分政政府府付付费费或或政政府府补补贴贴的的项项目目，，开开展展财财政政承承受受能能力力论论证证，，每每年年政政府府付付费费或或政政府府补补贴贴等等财财政政支支出出不不得得超超出出当当年年财财政政收收入入的的一一定定比比例例。。PPP项目全生生命周期期过程的的财政支支出责任任，主要要包括股股权投资资、运营营补贴、、风险承承担、配配套投入入等。政府PPP合作中心心（或财财政部门门）负责组织织开展行行政区域域内PPP项目财政政承受能能力论证证工作。。省级财财政部门门负责汇汇总统计计行政区区域内的的全部PPP项目财政政支出责责任，对对财政预预算编制制、执行行情况实实施监督督管理。。财政承承受能力力论证采采用定量量和定性性分析方方法，坚坚持合理理预测、、公开透透明、从从严把关关，统筹筹处理好好当期与与长远关关系，严严格控制制PPP项目财政政支出规规模。财政承受受能力评评估包括括财政支支出能力力评估以以及行业业和领域域平衡性性评估。。财政支出出能力评评估,是根据PPP项目预算算支出责责任，评评估PPP项目实施施对当前前及今后后年度财财政支出出的影响响;行业和领领域均衡衡性评估估，是根根据PPP模式适用用的行业业和领域域范围，，以及经经济社会会发展需需要和公公众对公公共服务务的需求求，平衡衡不同行行业和领领域PPP项目，防防止某一一行业和和领域PPP项目过于于集中。。每一年度度全部PPP项目需要要从预算算中安排排的支出出责任，，占一般般公共预预算支出出比例应应当不超超过10%。省级财财政部门门可根据据本地实实际情况况，因地地制宜确确定具体体比例，，并报财财政部备备案，同同时对外外公布。。财政承受受能力论论证的结结论分为为“通过过论证””和“未未通过论论证”。。“通过过论证””的项目目，各级级财政部部门应当当在编制制年度预预算和中中期财政政规划时时，将项项目财政政支出责责任纳入入预算统统筹安排排。“未未通过论论证”的的项目，，则不宜宜采用PPP模式。PPP项目识别别PPP项目全生生命周期期过程的的财政支支出责任任，主要要包括股权投资资、运营营补贴、、风险承承担、配配套投入入等。PPP项目识别别项目发起起PPP项目准备备组织实施施机构按照地方方政府的的相关要要求，明明确相应应的行业业管理部部门、事事业单位位、行业业运营公公司或其其他相关关机构，，作为政政府授权权的项目目实施机机构，在在授权范范围内负负责PPP项目的前前期评估估论证、、实施方方案编制制、合作作伙伴选选择、项项目合同同签订、、项目组组织实施施以及合合作期满满移交等等工作。。考虑到PPP运作的专专业性，，通常情情况下需需要聘请请PPP咨询服务务结构。。项目组织织实施通通常会建建立项目目领导小小组和工工作小组组，领导导小组负负责重大大问题的的决策、、政府高高层沟通通、总体体工作的的指导等等，项目目小组负负责项目目公司的的具体开开展，以以PPP咨询服务务机构为为主要组组成。项项目实施施结构需需要制定定工作计计划，包含工作作阶段、、具体工工作内容容、实施施主体、、预计完完成时间间等内容容。项目发起起PPP项目准备备尽职调查查项目内部部调查项目实施施机构拟定调研研提纲，应至少从从法律和和政策、、经济和和财务、、项目自自身三个个方面把把握，主要包包括政府项目目的批文文和授权权书、国国家、省省和地方方对项目目的关于于土地、、税收等等方面的的优惠政政策、特特许经营营和收费费的相关关规定等；社会经经济发发展现现状及及总体体发展展规划划、与与项目目有关关的市市政基基础设设施建建设情情况、、建设设规划划、现现有管管理体体制、、现有有收费费情况况及结结算和和调整整机制制等；项目目可行性性研究究报告告、环境境影响响评价价报告告、初初步设设计、、已形形成的的相关关资产产、配配套设设施的的建设设情况况、项项目用用地的的征地地情况况等。外部投投资人人调查查根据项项目基基本情情况、行业业现状状、发发展规规划等等，与潜潜在投投资人人进行行联系系沟通通，获得潜潜在投投资人人的投投资意意愿信信息，，并对各类投投资人人的投投资偏偏好、、资金金实力力、运运营能能力、、项目目诉求求等因因素进进行分析研研究，，与潜潜在合合适的的投资资人进进行沟沟通，，组织织调研研及考考察。。项目发发起PPP项目准准备实施方方案编编制通过前前期的的调查查研究究及分分析论论证，，完成成项目目招商商实施施方案案编制制。招招商实实施方方案主主要内内容：：（一））项目目概况况（二））风险分分配基基本框框架。。（三））PPP运作模模式（四））PPP交易结结构（五））PPP合同体体系（六））PPP监管架架构（七））PPP采购方方式项目发发起PPP项目准准备（一））项目目概况况项目概概况主主要包包括基基本情情况、、经济济技术术指标标和项项目公公司股股权情情况等等。项目基本情情况主主要明明确项项目提提供的的公共共产品品和服服务内内容、、项目目采用用政府府和社社会资资本合合作模模式运运作的的必要要性和和可行行性，，以及及项目目运作作的目目标和和意义义。项目经济技技术指指标主主要明明确项项目区区位、、占地地面积积、建建设内内容或或资产产范围围、投投资规规模或或资产产价值值、主主要产产出说说明和和资金金来源源等。。项目目公公司司股股权权情情况况主主要要明明确确是是否否要要设设立立项项目目公公司司以以及及公公司司股股权权结结构构。。项目目发发起起PPP项目目准准备备（二二））风险险分分配配基基本本框框架架按照照风风险险分分配配优优化化、、风风险险收收益益对对等等和和风风险险可可控控等等原原则则，，综综合合考考虑虑政政府府风风险险管管理理能能力力、、项项目目回回报报机机制制和和市市场场风风险险管管理理能能力力等等要要素素，，在在政政府府和和社社会会资资本本间间合合理理分分配配项项目目风风险险。。原原则则上上，，项项目目设设计计、、建建造造、、财财务务和和运运营营维维护护等等商商业业风风险险由由社社会会资资本本承承担担，，法法律律、、政政策策和和最最低低需需求求等等风风险险由由政政府府承承担担，，不不可可抗抗力力等等风风险险由由政政府府和和社社会会资资本本合合理理共共担担。。项目目发发起起PPP项目目准准备备风险因素风险分担应对措施政府审批延误风险政府承担在特许经营协议中明确程序，明确政府部门责任和期限。政府政策风险政府承担协议中明确退出机制和项目终止时的补偿办法，社会资本应加强政策预判，制定预案政府信用风险政府承担要求当地政府出具书面承诺，并在正式协议中要求政府有声明与保证条款政府干预风险政府承担协议明确双方的权责，对政府的监管方式予以清晰化收回/国有化风险政府承担明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法公众反对风险双方共担加强宣传，合法运营，严格遵守国家法律法规

法律体系不完善风险双方共担签订完善周全的协议体系，法律没有明确规定的内容在协议中尽量约定清楚，约定不明时，通过双方协商签订补充协议，保持动态完善特许经营协议不完善风险双方共担聘请专业机构协助谈判，采用规范的法律用语，力争通过双方友好协商签订补充协议利率风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的利率调整幅度挂钩通货膨胀风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的CPI涨幅挂钩土地风险政府承担协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地融资风险社会资本承担社会资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系，协议中明确融资完的期限，否则取消中标人资格设计风险社会资本承担投资人聘请专业的富有医院设计经验的设计企业，签署完备的设计合同，政府加强对设计的监管工程完工风险社会资本承担协议中明确工程进度，风险可转移给承包商配套基础设施缺陷风险政府承担协议中明确配套基础设施的建设要求投资人能力不足风险社会资本承担在项目招标中明确社会资本资格要求，尤其是业绩、资质、实力等标准要合理，防止挂靠等现象投资人股权变动风险社会资本承担在协议中明确若干年内投资人股权不得转移项目目发发起起PPP项目目准准备备（三三））PPP运作作模模式式PPP运作作模式式主要要包包括括委委托托运运营营、、管管理理合合同同、、建建设设-运营营-移交交、、建建设设-拥有有-运营营、、转转让让-运营营-移交交和和改改建建-运营营-移交交等等。。选择择适适合合的的模模式式至至关关重重要要！！PPP具体体运运作作模式式的选选择择主主要要由由收收费费定定价价机机制制、、项项目目投投资资收收益益水水平平、、风风险险分分配配基基本本框框架架、、融融资资需需求求、、改改扩扩建建需需求求和和期期满满处处置置等等因因素素决决定定。。项目目发发起起PPP项目目准准备备（四四））交交易易结结构构交易易结结构构主主要要包包括括项项目目投投融融资资结结构构、、回回报报机机制制和和相相关关配配套套安安排排。。项目目投投融融资资结结构构主主要要说说明明项项目目资资本本性性支支出出的的资资金金来来源源、、性性质质和和用用途途，，项项目目资资产产的的形形成成和和转转移移等等（新新建建、、在在建建、、存存量量））。。涉及及国国资资资资产产的的，，需需要要注注意意国国有有资资产产的的交交易易、、审审批批程程序序。。项目目回回报报机机制制主主要要说说明明社社会会资资本本取取得得投投资资回回报报的的资资金金来来源源，，包包括括使使用用者者付付费费、、可可行行性性缺缺口口补补助助和和政政府府付付费费等等支支付付方方式式。。基本投资资回报率率的确定定是政府府决策的的关键点点之一！！依据项项目回报报机制构构建科学学、完整整的财务务模型是是决策的的重要内内容！相关配套套安排主主要说明明由项目目以外相相关机构构提供的的土地、、水、电电、气和和道路等等配套设设施和项项目所需需的上下下游服务务。PPP项目准备备项目回报报机制指指的是项项目收入入的来源源方式，，主要包包括使用用者付费费、政政府缺口口补助和和政府付付费，由由项目自自身经营营属性所所决定。。项目回回报机制制决定了了社会投投资者的的回报方方式及稳稳定性，，是PPP项目运作作成功的的关键。PPP项目回报机制名称收入来源收入形式适用项目类型使用者付费消费者最终由消费者直接付费购买公共产品和服务经营性项目（供水、燃气等）政府缺口补助消费者政府由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目(污水处理、垃圾处理等)政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目（市政道路、环境治理等）项目发起起PPP项目准备备（五）合合同体系系在PPP项目中，，项目参参与方通通过签订订一系列列合同来来确立和和调整彼彼此之间间的权利利义务关关系，构构成PPP项目的合合同体系系。PPP项目的合合同通常常包括PPP项目合同同（特许许经营权权合同））、股东东协议、、履约合合同（包包括工程程承包合合同、运运营服务务合同、、产品或或服务购购买合同同等）、、融资、、保险合合同等。。合同体体系构建建的完整整性、有有效性及及成本。。项目发起起PPP项目准备备（六）监监管架构构监管架构构主要包包括授权权关系和和监管内容及方式。授授权关系系主要是是政府对对项目实实施机构构的授权权，以及及政府直直接或通通过项目目实施机机构对社社会资本本的授权权。监管的内内容主要要包括：：项目的立立项和特特许经营营者选择择时期的的准入监监管，目的在于于剔除不不能实现现物有所所值（ValueforMoney）的PPP项目方案案和特许许经营者者，以提提高效率率；项目建建设运营营时期的的绩效监监管(包括质量量、价格格、服务务水平和和财务等等方面的的监管)目的在于于解决市市场失灵灵、普遍遍服务和和绩效不不符要求求等重要要问题，，以保护护公众利利益。项目发起起PPP项目准备备（七）采采购方式式选择项目采购购应根据据《中华华人民共共和国政政府采购购法》及及相关规规章制度度执行，，采购方方式包括括公开招招标、竞竞争性谈谈判、邀邀请招标标、竞争争性磋商商和单一一来源采采购。项项目实施施机构应应根据项项目采购购需求特特点，依依法选择择适当采采购方式式。公开招标标主要适适用于核核心边界界条件和和技术经经济参数数明确、、完整、、符合国国家法律律法规和和政府采采购政策策，且采采购中不不作更改改的项目目。在采购方方选择中中，项目目的采购购谈判竞竞价点至至关重要要！国有资金金占控股股或者主主导地位位的依法法必须进进行招标标的项目目，应当当公开招招标公开招标标竞争性谈谈判邀请招标标竞争性磋磋商单一来源源采购技术复杂杂、有特特殊要求求或者受受自然环环境限制制，只有有少量潜潜在投标标人可供供选择；；采用公开开招标方方式的费费用占项项目合同同金额的的比例过过大。政府购买买服务项项目；技术复杂杂或者性性质特殊殊，不能能确定详详细规格格或者具具体要求求的；因艺术品品采购、、专利、、专有技技术或者者服务的的时间、、数量事事先不能能确定等等原因不不能事先先计算出出价格总总额的；；市场竞争争不充分分的科研研项目，，以及需需要扶持持的科技技成果转转化项目目；按照招标标投标法法及其实实施条例例必须进进行招标标的工程程建设项项目以外外的工程程建设项项目。招标后没没有供应应商投标标、没有有合格标标的或者者重新招招标未能能成立的的；技术复杂杂或性质质特殊，，不能规规定详细细规格或或者具体体要求的的；采用招标标所需时时间不能能满足用用户紧急急需要的的；不能事先先计算出出价格总总额的。。只能从唯唯一供应应商处采采购的；；发生了不不可预见见的紧急急情况不不能从其其他供应应商处采采购的；；必须保证证原有采采购项目目一致性性或者服服务配套套的要求求，需要要继续从从原供应应商处添添购，且且添购资资金总额额不超过过原合同同采购金金额百分分之十的的。PPP项目准备备项目发起起PPP项目准备备实施方案案审核为提高工工作效率率，财政部门门应当会会同相关部门门及外部专专家建立PPP项目的评审机制制，从项目目建设的的必要性性及合规规性、PPP模式的适适用性、、财政承承受能力力以及价价格的合合理性等等方面，，对项目目实施方方案进行行评估，，确保“物有所值值”。评估通过过的由项目实实施机构构报政府府审核，审核通通过的按按照实施施方案推推进。目前缺乏乏相应的的专家，，政府内内部分工工不明确确，方案案审核实实际推进进效果不不佳。项目发起起PPP项目采购购项目预审审项目实施施机构应应根据项项目需要要准备资资格预审审文件，，发布资资格预审审公告，，邀请社社会资本本和与其其合作的的金融机机构参与与资格预预审，验验证项目目能否获获得社会会资本响响应和实实现充分分竞争，，并将资资格预审审的评审审报告提提交财政政部门（（政府和和社会资资本合作作中心））备案。。项目有3家以上社社会资本本通过资资格预审审的，项项目实施施机构可可以继续续开展采采购文件件准备工工作；项项目通过过资格预预审的社社会资本本不足3家的，项项目实施施机构应应在实施施方案调调整后重重新组织织资格预预审；项项目经重重新资格格预审合合格社会会资本仍仍不够3家的，可可依法调调整实施施方案选选择的采采购方式式。资格预审审公告应应包括项项目授权权主体、、项目实实施机构构和项目目名称、、采购需需求、对对社会资资本的资资格要求求、是否否允许联联合体参参与采购购活动、、拟确定定参与竞竞争的合合格社会会资本的的家数和和确定方方法,以及社会会资本提提交资格格预审申申请文件件的时间间和地点点。提交交资格预预审申请请文件的的时间自自公告发发布之日日起不得得少于15个工作日日。项目发起起PPP项目采购购项目采购购文件编编制项目采购购文件应应包括采采购邀请请、竞争争者须知知（包括括密封、、签署、、盖章要要求等））、竞争争者应提提供的资资格、资资信及业业绩证明明文件、、采购方方式、政政府对项项目实施施机构的的授权、、实施方方案的批批复和项项目相关关审批文文件、采采购程序序、响应应文件编编制要求求、提交交响应文文件截止止时间、、开启时时间及地地点、强强制担保保的保证证金交纳纳数额和和形式、、评审方方法、评评审标准准、政府府采购政政策要求求、项目目合同草草案及其其他法律律文本等等。项目发发起PPP项目采采购响应文文件评评审项目PPP运作需需建立立方案案评审审小组组。评审小小组由由项目目实施施机构构代表表和评评审专专家共共5人以上上单数数组成成，其其中评评审专专家人人数不不得少少于评评审小小组成成员总总数的的2/3。评审审专家家可以以由项项目实实施机机构自自行选选定，，但评评审专专家中中应至至少包包含1名财务务专家家和1名法律律专家家。项项目实实施机机构代代表不不得以以评审审专家家身份份参加加项目目的评评审。。项目发发起PPP项目采采购谈判与与合同同签署署项目实实施机机构应应成立立专门门的采采购结结果确确认谈谈判工工作组组。按按照候候选社社会资资本的的排名名，依依次与与候选选社会会资本本及与与其合合作的的金融融机构构就合合同中中可变变的细细节问问题进进行合合同签签署前前的确确认谈谈判，，率先先达成成一致致的即即为中中选者者。确确认谈谈判不不得涉涉及合合同中中不可可谈判判的核核心条条款，，不得得与排排序在在前但但已终终止谈谈判的的社会会资本本进行行再次次谈判判。确认谈谈判完完成后后，项项目实实施机机构应应与中中选社社会资资本签签署确确认谈谈判备备忘录录，并并将采采购结结果和和根据据采购购文件件、响响应文文件、、补遗遗文件件和确确认谈谈判备备忘录录拟定定的合合同文文本进进行公公示，，公示示期不不得少少于5个工作作日。。公示期期满无无异议议的项项目合合同，，应在在政府府审核核同意意后，，由项项目实实施机机构与与中选选社会会资本本签署署。需需要为为项目目设立立专门门项目目公司司的，，待项项目公公司成成立后后，由由项目目公司司与项项目实实施机机构重重新签签署项项目合合同，，或签签署关关于承承继项项目合合同的的补充充合同同。项目发发起PPP项目执执行项目公公司设设立社会资资本可可依法法设立立项目目公司司。政政府可可指定定相关关机构构依法法参股股项目目公司司。项项目实实施机机构和和财政政部门门（政政府和和社会会资本本合作作中心心）应应监督督社会会资本本按照照采购购文件件和项项目合合同约约定，，按时时足额额出资资设立立项目目公司司。项目融融资管管理项目融融资由由社会会资本本或项项目公公司负负责。。社会会资本本或项项目公公司应应及时时开展展融资资方案案设计计、机机构接接洽、、合同同签订订和融融资交交割等等工作作。财财政部部门（（政府府和社社会资资本合合作中中心））和项项目实实施机机构应应做好好监督督管理理工作作，防防止企企业债债务向向政府府转移移。项目发发起PPP项目执执行绩效监监测与与支付付社会资资本项项目实实施机机构应应根据据项目目合同同约定定，监监督社社会资资本或或项目目公司司履行行合同同义务务，定定期监监测项项目产产出绩绩效指指标，，编制制季报报和年年报，，并报报财政政部门门（政政府和和社会会资本本合作作中心心）备备案。。项目目合同同中涉涉及的的政府府支付付义务务，财财政部部门应应结合合中长长期财财政规规划统统筹考考虑，，纳入入同级级政府府预算算，按按照预预算管管理相相关规规定执执行。。项目目实施施机构构应根根据项项目合合同约约定的的产出出说明明，按按照实实际绩绩效直直接或或通知知财政政部门门向社社会资资本或或项目目公司司及时时足额额支付付。中期评评估项目实实施机机构应应每3-5年对项项目进进行中中期评评估，，重点点分析析项目目运行行状况况和项项目合合同的的合规规性、、适应应性和和合理理性；；及时时评估估已发发现问问题的的风险险，制制订应应对措措施，，并报报财政政部门门（政政府和和社会会资本本合作作中心心）备备案。。项目发发起PPP项目移移交项目移移交时时，项项目实实施机机构或或政府府指定定的其其他机机构代代表政政府收收回项项目合合同约约定的的项目目资产产。项目合同中中应明确约约定移交形形式、补偿偿方式、移移交内容和和移交标准准。移交形形式包括期期满终止移移交和提前前终止移交交；补偿方方式包括无无偿移交和和有偿移交交；移交内内容包括项项目资产、、人员、文文档和知识识产权等；；移交标准准包括设备备完好率和和最短可使使用年限等等指标。项目实施机机构或政府府指定的其其他机构应应组建项目目移交工作作组，根据据项目合同同约定与社社会资本或或项目公司司确认移交交情形和补补偿方式，，制定资产产评估和性性能测试方方案。社会资本或或项目公司司应将满足足性能测试试要求的项项目资产、、知识产权权和技术法法律文件，，连同资产产清单移交交项目实施施机构或政政府指定的的其他机构构，办妥法法律过户和和管理权移移交手续。。社会资本本或项目公公司应配合合做好项目目运营平稳稳过渡相关关工作。项目移交完完成后，财财政部门（（政府和社社会资本合合作中心））应组织有有关部门对对项目产出出、成本效效益、监管管成效、可可持续性、、政府和社社会资本合合作模式应应用等进行行绩效评价价，并按相相关规定公公开评价结结果。3939二、PPP运作模式选选择PPP的运作模式式广义的PPP：泛指政府府与企业为为提供公共共产品或服服务而建立立的各种合合作关系。。涵盖服务务外包、特特许经营、、完全私有有等各种类类型。狭义的PPP：可以理解解为一系列列项目融资资模式的总总称，指政政府部门与与社会投资资者共同将将资金或资资源投入项项目，并由由社会投资资者建设并并运营该项项目的具体体运作方式式，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式式。狭义的的PPP更加强调合合作过程中中的风险分分担机制和和项目的衡衡工量值（（VFM）。投资人承担担责任小政府承担责责任大投资人承担担责任逐渐渐增大政府承担责责任逐渐变变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOO41PPP模式PPP模式选择PPP模式选择PPP具体运作模式的选择主要要由收费定定价机制、、项目投资资收益水平平、风险分分配基本框框架、融资资需求、改改扩建需求求和期满处处置等因素素决定。对于具有明明确的收费费基础，并并且经营收收费能够完完全覆盖投投资成本的的项目，可可通过政府府授予特许许经营权，，采用建设设—运营——移交（BOT）、建设——拥有—运运营—移交交（BOOT）等模式式推进。对于经营收收费不足以以覆盖投资资成本或难难以形成合合理回报、、需政府补补贴部分资资金或资源源的项目，，可通过政政府授予特特许经营权权附加部分分补贴或直直接投资参参股等措施施，采用建建设—运营营—移交（（BOT）、建设——拥有—运运营（BOO）等模式推推进。对于缺乏““使用者付付费”基础础、主要依依靠“政府府付费”回回收投资成成本的项目目，可通过过政府购买买服务，采采用建设——拥有—运运营（BOO）、建设——租赁—运运营（BRO）、委托运运营（O&M）等市场化化模式推进进。回报机制（（BOT/BOO/BLT）运营效率（（BOT/DBFO/BLT）风险结构（（PPP/BOT/DBLT）资金需求（（BOT/TOT）财政资金及及补贴能力力（DBLT/DBOT）政策法规（（BLT/BOO）发起人偏好好等其它因因素PPP模式的选择择片区开发项项目PPP片区开发是是指在符合合国家以及及当地规划划的前提下下，对拟开开发建设的的区域进行行一体化的的改造、建建设、经营营和维护，通常包括括土地一级级开发、基础设施与与公共服务务设施等项项目建设和和运营等，新城开发、、旧城改造造等正是片片区开发中中的典型形形式，近期期备受关注注的中信滨滨海新城项项目、五矿矿信托沈抚抚新城项目目等均公告采采用了PPP模式。片区开发项项目PPP模式构建的的关键因素素：1、根据项目目边界的清清晰程度、、收益状况况、风险结结构等，确确定采取单单一型运作作或复合型型运作；2、由税收分分成、土地地收益分成成模式走向向政府使用用付费服务务购买、二二级土地资资源再开发发的盈利模模式构造；；3、区域开发发政府收入入、投资者者服务购买买费、片区区开发价值值、融资等等相互匹配配，整体性性的投融资资规划至关关重要；4、根据潜在在投资人的的能力贡献献，建立组组合型的投投资结构，，加强资源源整合及资资本运作能能力；单一型运作作国资公司社会资本政府项目公司（SPV）特许开发经营指定政府投资主体金融机构融资建设运营管理

公益资产服务购买准公益资产补贴收益性资产运营特许经营期满移交政府资产管理机构财政施工承包商受托运营商……补贴机制复合型运作作医院项目PPP中国未来医医院的发展展及公立医医院改革成成为社会的的焦点，医医院的建设设带来的巨巨大的资金金需求，而而公立医院院的改革涉涉及多重利利益。通过过PPP模式推进医医院建设，，探索公私私合营的医医院运营管管理模式，，对于我国国卫生事业业发展具有有重要意义义。医院项目PPP模式构建的的关键因素素：1、新设医院院的性质（（公立医院院、社会化化非营利医医院、社会会化营利医医院）对于于整个项目目的运作具具有重要影影响；2、社会投资资者人需要要根据自身身的战略确确立合适的的参加模式式，其盈利利方式各有有不同，包包括偏经营营性运作及及偏施工管管理运作。。3、医院PPP运作涉及政政府、医学学院、医院院、医生、、投资者等等多方利益益，处理好好各方利益益至关重要要；4、未来公立立医院改革革、药品政政策的变化化对于PPP模式的选择择具有重要要影响；医院项目DBLT医院社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设管理资产收益权资产管理卫生局资产提供给政府公立医院设立医院资产服务费费医院项目BOT卫计委社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体医院行政后勤运营管理

配套营业设施运营管理

医院建设管理

药品、医用耗材供应

公立医院设立公办就医人群收入资产服务费行政服务费与医疗服务相互配套投资收益财政补贴医院项目BOO医院社会资本

政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设管理民营医院运营管理可开发经营性资源进入运营资产包政府监管养老项目PPP目前我国在加强强老龄工作作，发展老老龄事业方方面的重视视力度大大大增强，并并把养老服服务业的建建设列入重重要议事日日程，成为为党政工作作的重要组组成部分。。相比日渐增增长的养老老需求，政政府在资金金投入方面面严重滞后后，发展养养老的PPP模式对于我我们养老事事业的发展展具有非凡凡的意义。。养老项目PPP模式构建的的关键因素素：1、养养老老项项目目的的投投入入较较大大、、运运营营成成本本高高，，项项目目建建设设、、运运营营补补贴贴、、融融资资性性补补贴贴对对于于项项目目建建设设运运营营具具有有重重要要影影响响；；2、鉴鉴于于目目前前我我国国的的养养老老结结构构，，综综合合性性养养老老项项目目（（配配套套养养老老社社会会开开发发））、、轻轻资资产产运运营营、、多多元元投投资资者者组组合合具具有有明明显显的的优优势势；；3、未未来来养养老老的的政政府府养养老老服服务务购购买买对对于于养养老老项项目目的的未未来来发发展展具具有有重重要要影影响响，，在在购购买买类类别别、、购购买买层层次次等等方方面面均均需需要要进进一一步步扩扩大大，，由由政政府府服服务务购购买买的的轻轻资资产产运运营营是是解解决决养养老老运运营营结结构构性性问问题题的的关关键键；；养老老项项目目DBLT+委托托运运营营模模式式国资公司社会资本

政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设管理养老机构政府设立、监管委托托运运营营股权权收收购购养老老项项目目BOO国资公司社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定投资主体金融机构融资建设管理养老机构运营管理养老社区开发居家家养养老老服服务务购购买买市政政道道路路项项目目PPP市政政道道路路在在城城市市基基础础设设施施建建设设中中属属于于纯纯公公益益性性的的无无收收费费项项目目，，具具有有投投资资规规模模大大、、建建设设周周期期长长、、施施工工进进度度紧紧迫迫等等特特点点，，如如果果由由财财政政直直接接出出资资建建设设市市政政道道路路的的传传统统模模式式，，往往往往给给地地方方财财政政带带来来不不小小的的压压力力。。市政政道道路路项项目目PPP模式构构建的的关键键因素素：1、依托托政府府服务务购买买方式式的PPP与所在在地方方政府府的财财政实实力及及履约约精神神具有有重要要影响响，它它确定定了PPP模式的的投融融资结结构、、回报报体系系、风风险结结构。。2、依托托资源源补偿偿型的的PPP受到土土地开开发的的复杂杂程度度、土土地交交易等等市场场因素素影响响较大大，需需要准准确的的价值值判断断能力力；3、市政政道路路项目目建立立灵活活的投投资者者退出出机制制，对对于整整合多多方投投资者者聚集集各方方优势势具有有重要要影响响；市政道道路项项目DBFO社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定投资机构建设管理道路运营维护

住建局使用服务购买国资公司授权市政道道路项项目RCP社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定投资机构建设管理

经营性资产及道路开发住建局

无偿移交国资公司授权可开发土地资源捆绑开发决策进入整体运营资产包城市地地下管管廊项项目BOT国资公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设管网租售权市住建委运营管理投资合合作协协议特许经经营协议融资协议原料供供应协协议设备采采购协协议……管网销销售协议管网租租赁协议……期满无无偿转转让给给政府府城市体体育中中心项项目ROTX公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设体育中心体育馆通过转让经营权或出资形式进入期满无偿转让给政府投资合合作协协议特许经经营协议融资协议原料供供应协协议设备采采购协协议……运营管管理运营服服务协议垃圾焚焚烧发发电项项目BOO（T）投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

金融机构融资建设垃圾发电站投资合合作协协议特许经经营协议融资协议原料供供应协协议设备采采购协协议……运营管管理运营服服务协议城市内内河治治理项项目RCP国资公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设投资合合作协协议特许经经营协议融资协议原料供供应协协议设备采采购协协议……运营管管理运营服服务协议土地一一二级级开发发权6161三、PPP运作案案例分分析PPP运作案案例分分析案例一一某市餐餐厨垃垃圾项项目（一））项目目背景景2010年国家家启动动餐厨厨废弃弃物资资源化化利用用和无无害化化处理理城市市试点点工作作，目目前已已经公公布三三批试试点项项目累累计66个。截至2013年底，共有有57个项目完成成招标工作作，占比86%，共有24个项目已经经投产或基基本建成，，占比36%。第四批试试点城市组组织已经启启动。目前，某市市餐厨废弃弃物的收运运、处置工工作没有形形成规范化化运作，还还没有专门门的餐厨废废弃物处置置厂。为改改变某市餐餐厨废弃物物收运、处处置现状，，提高全市市人民生活活水平，某某市政府决决定新建餐餐厨废弃物物处置厂，，实现某市市餐厨废弃弃物收集、、运输、处处置一体化化运作，该该项目拟采采用PPP模式运作。。项目背景与与概括（二）项目目概况1、工程项目选选址拟定于于某市华良镇，占地面积约约60亩2、总投资2.6亿元，其中一期工工程投资额额为1.4亿元，二期期工程投资资额约为1.2亿元。3、总处理量量366t/d，其中一期规模为为200t/d，二期规模模为166t/d

4、收运范围围云龙区、泉泉山区、经经济开发区区、贾汪区区、铜山区区。4、本项目的主主要采用厌厌氧消化系系处理技术术。5、资源化利利用的产出出物主要是是生物柴油油、甘油、、沼气。项目背景与与概括本项目PPP模式实施方方式拟采用用“政府直接接投资参股股”的特许许经营BOT方式，通过政府府与社会资资本进行股股权合作，，以更好地地实现PPP“风险共担、、利润共享享”机制。特许经营BOT方式是目前前餐厨废弃弃物处置项项目市场化化运作的主主要方式，，也是在城城市环保产产业中最为为普遍的市市场化应用用方式。项目PPP模式分析PPP模式缓减政府投资压力，提高资金使用效率PPP模式引进专专业企业先先进的技术术和管理经经验PPP模式实现政政企分开，，完善监管管、共担风风险项目PPP物有所值定定性评价项目PPP物有所值定定性评价序号影响因素评价因素权重（%）分值（0-100）1适用性项目规模是否足够大，以获得引入社会资本的必要性3

资产寿命是否足够长，以达到与社会资本长期合作目的3

资产运作是否复杂，社会资本获得一定的资产运作空间3

市场需求是否稳定，以达到减少未来不确定性风险4

社会资本是否有足够的实力，保障项目各阶段稳定运行4

政府方是否有管理运作能力，保障项目顺利实施4

2增加供给服务市场是否足够大以获得想要的经济规模4

私营方是否具备扩大服务规模的能力4

3风险分配风险是否转移给最合适管理风险的一方6

突发状况下，风险分配是否可靠4

市场是否具有足够的管理能力来控制可转移风险3

是否真正把风险转移给了私人部门4

能否满足服务性能的要求4

4全生命周期成本私营部门能否自由决定经营维护的要求以满足产出规范4

私营方是否对所有整修负责4

私营方是否对合同期内资产的实施性能负责4

项目运作是否保留足够的弹性空间3

5运营效率私营方能否提供优质的服务4

私营方是否有自由安排资产以提供额外的服务3

私营方能否获得提供额外服务的收入3

6产出规范和创新私营方能否自由决定交付服务的方法3

资产的设计