财政重整六周年考

国办6年8号文——财政重整大纲如何判定——一般债务支出率、专项债务支出率防范化解地方政府债务风险既要关注隐性债务也要防范显性债务风险财政重整即为预防化解显债风险的政策设计财政重整这一概念最早提出是在26年0月7号《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知（国办〔216号以下简“号文其中明确将地方政府性债务风险划分为Ⅰ（特大Ⅱ（重大Ⅲ（较大Ⅳ（一般四个等级其中一般债务付息率专项债务付息率任一达到%以上时，财政重整将强制执行。图表1国办88号文”政府性债务风险四等级《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知，财政重整的执行条件分为自主执行与强制执行，88号文指出“市县债务管理领导小债务应急领导小组认为确有必要时可以启动财政重整计划市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出%的债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划其中一般债务付息率专项债务付息率任一达到%以上时，财政重整将强制执行。图表2国办“88号文”财政重整执行条件《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知，如何施行——围绕开源节流的六项措施国办8号文对于地方政府的财政重整计划做出了具体的安排包括开源节流财政预算上级救助等方面方政府在实行必须依法履行相关程序保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出要注重与金融政策协调加强与金融机构的沟通不得因为偿债务本息影响政府基本公共服务的提供。具体措施有（）拓宽财源渠道（）处置政府资产（优化支出结构（加强预算审查（改进财政管理等（改进财政管理等。图表3国办88号文”财政重整六大措施重整措施具体手段类别拓宽财源渠道依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律法规和国务院规定的财税优惠政策之外，暂停其他财优惠政策，待风险解除后再行恢复。增加收入处置政府资产指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。优化支出结构一是压缩基本建设支出。二是压缩政府公用经费。三是控制人员福利开支。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。节省开支加强预算审查相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。预算管理改进财政管理相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政性债务风险政策措施的衔接。申请省级补助包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。上级帮助《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知，如何终止——相关指标降回警戒线可恢复正常财政重整在符合条件之后可以终止。国办8号文指出，在地方政府性债务风险得到缓解控制地方政府实现财政重整目标之后可以经过上级政府债务管理领导小组或务应急领导小组同意，终止应急措施。有何影响——财政节流或影响城投获取回款注资补贴专项债重大项目在地方政府层面，一方面财政重整提出加强了地方政府对地方政府债务的风险管控，提前防范地方政府债务利息偿付支出对财政资金的过度占用为防范化解地方政府债务风险提供制度化的政策保障。另一方面，对于重整地方政府采取多方面限制财政开支措施，减少了政府对于基础设施建设投资支出，影响经济发展。在城投层面从开源的举措来说财政重整利于城投管控债务风险发现问题求助上级解决问题改善显性债务安全性但是从节流的角度政府缩减开支必然会影响到对城投的回款注资补贴等财政支持力度压缩基建支出会影响城投代建项目回款一分必要的建设任务转移至城投清理企事业单位的补贴影响政府对于城投的补贴土地出让收入扣除成本后用于偿还显性债务政府对城投的偿债支持也将减弱整体来看政重整针对地方政府显性债务，一旦实施，对于城投基本面的影响偏负面。管中窥豹政策落地以来仅出现三个公开重实例资阳市雁江区：专项债付息率超标四川省资阳市雁江区于018年9月召开区常委扩大会议提出财政重整，并于019年5月成功完成。其触发财政重整的主要原因为政府性基金预算收入的下降导致专项债付息率超%7年雁江区受政府性基金预算收入影响专项债付息率超过%-9年仍处于0%左右的预警区间，经过一年的财政重整目前雁江区专项债付息率回归警戒线以下。图表427年以来雁江政府性基金预算收及项债务付息（位：亿元，）资料来源：政府官网，（右轴为专项债付息率）资阳市安岳县：专项债付息率超标四川省资阳市安岳县于218年8月开始财政重整，09年5月完成重整。主要原因同样在于政府性基金预算收入的下降导致专项债付息率超标。7年安岳县政府性基金预算收入下滑至6亿元，专项债付息率高达29%，经过28年调整，09年专项债付息率回落至%以内的警戒线以下。图表527年以来安岳政府性基金预算收及项债务付息率（单亿元，）资料来源：政府官网，（右轴为专项债付息率）鹤岗市：政府无法按时支付债务本息鹤岗市于1年启动财政重整其核心原因在于触发了债务风险事件应急响应鹤岗市00年全市市本级所辖区县债务付息率指标并未超过%触发财政重整主要是由于20年度鹤岗市财政总决算强审说明提到鹤岗市由于财力不足无力支付到的债务性和专项债务付息资金，全部列在暂付款科目中满足8号文中I级（重大债务风险事件。目前鹤岗市已经通过申请省级补助增收节支、处置国有资产等措施推动财政重整计划在鹤岗21年度预算执行情况和2年预（草案的报告中01年鹤岗市全市、市本级、县区级债务均已如期偿还。刨根问底-还有哪些地方可能发生过重整？专项债付息额：逐年扩张，近年较为稳定6年以来地方政府专项债规模逐步扩容，专项付息额也逐年增长，近三年变动相对稳定。分省份层面，从21年数据来看：东部省份中江苏广东山东浙江位于前列此类区域由于地方经济财实力雄厚，易于获得较大的专项债支持。中部省份中四川安徽河北湖南湖北等省份专项债额度较大这部地区的GDP增速较快，地方政府具有快速扩张发展建设需求，专项债规模大。在西部省份中贵州云南等地专项债付息额较大这类地区发行专项债主以基建、旅游等用途为主。图表626年来地方政专项债付息额（分份单位：亿元）资料来源：地方政府债券信息公开平台，专项债付息率回测-1指标结果哪些区域可能被重整？在这一部分我们运用“专项债付息率地方政府专项债付息额政府性基金预算支出”计算0-01年地方政府专项债付息率，所得结果如下图所示：纵向对比下随着近年专项债规模扩张地方政府专项债付息率呈现上升趋势，0年以前，全部省份的专项债付息率处于%以内的健康水平。横向比较下专项债付息率呈现西部东北省份＞中部省份＞东部省份直辖特征。哪些省份专项债付息率超过或接近%？1年宁夏内蒙古天津的专项债付息率在1%以上贵州1-19年专项债付息率高达%以上。图表726年来地方政专项债付息率（分省份单位：）资料来源：地方政府债券信息公开平台，在地级市层面专项债付息率纵向与省份变动呈现出相同的逐年增长趋势我们在统计的0城中，筛选出6-1年之间专项债付息率超出过%的7座地级市，具体如下图所示：-1年，哪些城市专项债付息率超出过%？-8年专项债付息率超出过%的城市数量呈现逐年增加的趋势，-0年这一数量回落1年大幅增加其中具体数据为26年2城，27年8城，08年9城，19年8城，220年2城，01年5城。从城市分布来看大部分专项债付息率超标的城市位于西部东北部省份少部分位于中部省份，暂时未有东部省份城市出现超标。-1年间，专项债付息率超标城市指标如何变化？哪些城市专项债付息率持续超标？城市城市城市城市4在21年专项债付息率超%，在-20年间均出现2个年度及以上超标，分布内蒙古、辽宁、云南等省。哪些超标城市目前已回落？在01年有数据的29城中，城市26、城市城市城市9专项债付息率在以前年度出现超标目前均处于1以内的健康区间。分布陕西、贵州、吉林三省。图表826年来地方政专项债付息率（分城市单位：）资料来源：地方政府债券信息公开平台，展望后市2年哪些区域或面临财政重整？前文讨论中专项债付息率的超标是目前触发财政重整的强制条件地方政府性基预算收入的下降可能会推高专项债付息率在系列报告一的测算中我们推算得出受土市场出让金大幅下跌影响，22年大部分省份面临政府性基金预算收入的下滑，那么这一下滑是否会使得某些地触发财政重整的刚性条件？基于前一系列报告我们预测出各地22年地方政府性基金预算收入地方政府专项债务由于逐年变动不大沿用1年数据，调整后测算公式为：2预测专项债付息率1专项债务付息额2预测政府性基金收入此处需要说明的是，测算所得数据较实际结果偏小，主要原因有三点：分母层面，此处所用222年窄口径政府性基金预算收入替代政府性基金预算支出由于宽口径层面基金收入的新发专项债收入大于还本付息支出窄口径下金预算收入较基金预算支出小，导致计算结果偏大。分母层面此处采用的基金预算收入而非决算数据一方面财政重整可能存在度的滞后性，另一方面，政府在年底可能对预算收支进行调整亦未可知。分子层面，此处用01年专项债务付息额代替22年专项债付息额，尽管历年变动较小，差异性仍然存在。测得9省份2年预计专项债付息率超三成省份在2年将面临财政重整压力，其中专项债付息率较高省份高达%。具体如图所示：图表922年预测地方府专项债付息额（省份单位：亿元）资料来源：地方政府债券信息公开平台，进一步我们在预计面临财政风险重组省份中，筛选出专项债付息率高于2%的地市，具体城市名单可联系团队获取。图表1022年预测地政府专项债付息额分市单位：亿元）资料来源：地方政府债券信息公开平台，总结展望财政重整六周年未来将走向何方？财政重整的提出加强了对地方政府显性债务的管控为防范化解地方政府债务风险提供制度化的政策保障但是多方面限制财政开支措施可能会减少政府对于基础设施建设投资支出影响经济发展对于城投而言财政重整影响偏负面尽管重整有利于管控投债务风险改善显性债务安全性一旦政府缩减开支必然影响对于城投代建项目的回款、财政补贴以及偿债支持。我们发现土地市场景气度下跌土地出让金的减少会导致政府性基金预算收入的下滑，推高专项债务付息率，部分地区将面临触发财政重整的问题。回顾过去5年，通过计算2-21专项债付息率发现，纵向对比下，地方政府专项债付息率呈现上升趋势0年以前全部省份的专项债付息率处于%以内的健康水平，1年出现超标省份。横向比较下，专项债付息率呈现西部、东北省份＞中部省份＞东部省份、直辖市特征。专项债付息率超标城市大部分位于中西、东北部地区。