行政组织理论第1章

第1章行政组织理论行政组织理论曹宇峰主要教材《公共行政组织论》教军章中国人大出版社《公共组织理论》罗伯特·登哈特华夏出版社《公共组织理论》倪星高教出版社第一章、绪论第二章、行政组织的演变第三章、行政组织理论的演变第四章、行政组织结构第五章、行政组织体制第六章、行政组织类型第七章、行政组织环境第八章、行政组织的变革与发展第一章绪论（一）组织的概念（二）行政组织的含义（三）行政组织的功能（四）行政组织理论的意义（一）组织的概念1、组织的字源学意义。中国古代的组织主要是“编织麻布”之意，《辽史·食货志》”饬国人树桑麻，习组织”。西方的英语表述为Organization,指生物学上的器官，指自成系统具有特殊功能的结构生物体系，包括器官之间的协调动作和这一动作活动的结果。（系统性、动态性和目的性）2、一般意义上，组织是指人类生存活动的一种基本形式，是人们按照一定的目的建构起来的、通过分工合作关系所形成的秩序性结构与环境相互作用的人群有机系统。（二）行政组织的含义1、行政组织的含义2、行政组织与其他组织的区别3、行政组织的基本要素4、行政组织的性质1、行政组织的含义

行政组织可以分为广义和狭义两种类型。广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。不仅包括行政机关，还包括企业事业单位、群众团体、政治党派，国家机关中的立法、司法承担管理职能的部门。狭义的行政组织则是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志的、行使行政权力、执行行政职能、管理国家公共事务的机关体系。具体而言，包括总统制国家中的总统和下属行政机关；议会制国家中的内阁和下属行政机关；中国的国务院系统和下属行政机关。2、行政组织与其他组织的区别

现代社会的五大组织：国家组织、企业组织、事业组织、群团组织（社团组织）、政党组织.国家组织可以分为立法（权力）组织、行政组织、司法组织。（三权分立的体现）（1）管理对象不同。自我管理和社会管理。（2）服务内容不同。企业以生产和流通为主要内容；事业以精神产品和劳务服务为主要内容；群团组织为团体组织成员的利益为主要内容；行政组织是以社会服务为主要内容。（3）活动依据不同。企业服从价值规律；事业服从特定的行业规律；群团以规章制度为依据；行政组织以国家法律为活动依据。（4）活动目的不同。企业以经济效益为目的；事业提供精神财富；群团以成员利益为目的；行政组织以社会利益为主要目的。3、行政组织的基本要素

1、物质因素：组织成员；组织设施；组织机构；组织经费。2、精神因素：目标体系；权责结构；规范系统；人际关系。4、行政组织的性质

（1）阶级性（2）社会性（3）权威性（4）法制性（5）系统性（6）主动性（三）行政组织的功能

1、政治功能。行政组织属于国家统治机器的一部份，对内需要处理内部矛盾，稳定统治秩序，对外则要防御入侵，维护国家主权。2、经济功能。经济是基础，也是行政组织的根本目的。行政组织是经济的反映也要对其进行保护。3、文化功能。政治思想教育和科学文化教育。4、社会功能。提供社会保障（保险体系和救济体系）；调节收入分配；控制人口增长；实施环境保护。（四）行政组织理论的意义1、建立具有中国特色行政组织的基础；2、促进现代化建设的需要；3、提供政治体制改革的理论指导；4、提高管理水平的要求。

第二章行政组织的演变一、中国行政组织的演变二、西方行政组织的演变一、中国行政组织的演变中国是一个历史悠久、政治文化传统深厚的国家，其历朝的行政组织也呈现出纷繁复杂的特点，依据朝代的顺序，大致可以将中国行政组织的演变过程分为古代、近代和现代三个时期。古代期又可以划分为初创期（夏商周）、发展期（秦汉）、完善期（隋唐）、转型期（宋元）、成熟期（明清）。近代期可以分为中华民国时期、复辟帝制时期、北洋军阀时期、国民党时期。现代时期又可以分为建国初期、建设时期、文革时期、开放时期。（一）中国古代的行政组织1、行政组织的初创期——夏商周夏朝：是中国历史上第一个“家天下”的王朝，虽然从国家形态上来看，尚不成熟，但是已经具备了初步的行政组织。最高的权力拥有者是“夏后”，掌握着行政权力、军事权力、祭祀权力。下设“百官”之制（《礼记·明堂位》有“夏后氏百官”之说），大致包括六卿（文武兼任），这是较高级别的行政和军事长官；此外还有，车正，负责君主出行和服饰的官员；疱正，饮食；牧正，畜牧业；还有掌管历法的羲氏、和氏。商：首先确立了王子王位继承制度；君主的权力进一步加大，自称“予一人”。下设冢宰，是最高的辅政长官。下分为政务官——卿事；宗教官——巫、多卜、占、作册；宫廷官——小子、寝、臣。这些官员都主要是从贵族中选拨。地方上主要实行内、外服制。前者是指商王直接统治的地区；后者是指方伯控制的区域。西周：（1）确立了嫡长子继承制，君位传承的基本原则至此固定下来。（2）周王的权力比较广泛，祭祀权、册封权、军权、选官权等。（3）三公：太师、太傅、太保,属于周王的顾问，权大而任重，因此不常设。（4）重要的行政官员分为卿事系列和太史系列。卿事系列主要包括有：司徒——掌管土地和农业；司马——掌管军队；司空——掌管手工业和水利建设；司寇——掌管刑狱。太史系列主要包括有：太宰——行政；太宗——祭祀；太士——神事；太祝——祈祷；太卜——占卜；太史——天文历法（属于家族世袭的职位，一直延续到汉朝都有）西周直接控制的地区分为国和野，国属于贵族和平民的居住地；野是农民和奴隶的生活区。西周的地方行政组织较商朝更为完善，通过分封制确立了公、侯、伯、子、男西周——卿大夫——士的三级行政组织，层级之间的职责分工很明确，下级仅对上级负责，且除了负担祭祀、贡赋、出兵三项义务外，在自己的封地内具有很大的自主权力。三代行政组织的特点：（1）中央：王、臣格局逐渐形成；（2）中央与地方：内、外服制的分权体系；

秦汉从秦朝开始，中国正式进入了“大一统时期”，同时也开启了长达两千余年的君主专制时代，行政组织也相应的发生了很大的变化。（1）皇帝：皇帝的称号正式出现，一些象征权力的称谓和实物也正式确定（朕、陛下、玺、诏等等）。从形式上看，皇帝拥有的权力也十分广泛，包括立法权、行政决策权、司法权、军事权。（2）中央行政组织：三公：丞相、太尉、御史大夫。汉成帝后，名号改为司徒、司马、司空。东汉以后，三公基本成为执行官员，决策权力被尚书台掌握，尚书令也成为事实上的宰相。九卿:奉常（太常）——宗庙礼仪之官；郎中令（光禄勋）——皇帝的宫廷警卫；卫尉——皇宫的警卫，吏民上书、四方贡献、朝廷征召都归其管辖；太仆——车马；廷尉——刑法和刑罚；典客（大鸿胪）——外交官；宗正——皇族事物；治粟内史（大司农）——财政；少府——管理皇帝的私人事务；中尉（执金吾）——京师治安，皇帝出巡的前导。（3）地方行政组织秦汉时期的地方行政组织有一个演变的过程。秦朝吸取了周王室东迁以后权威不振的教训，采用了郡、县两级制；西汉初年是王国分封制和郡县制并用；武帝之后完全是郡县制；东汉中期后是州、郡、县三级制。郡的长官为郡守，县的长官为县守、令；州的长官为刺史（州牧）。秦汉行政组织的特点：（1）确立了皇帝至高的统治地位；（2）形成了丞相为首的官僚体系；（3）初建了中央地方的分权体制。隋唐

中央行政组织——三省六部制三省：尚书省掌管行政执行，主要官员为尚书令、尚书左右仆射；中书省掌握行政决策，主要官员为中书令、中书侍郎、中书舍人；门下省掌握诏令封驳，主要官员为侍中、门下侍郎。六部：吏部——人事；户部——户口、土地、赋税；礼部——礼仪、祭祀、教育、科举；兵部——军事；刑部——司法、审判；工部——工程、水利。九寺：太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、司农寺、太府寺。五监：国子监、少府监、将作监、军器监、都水监。隋唐的地方行政组织主要是州（郡）、县两级制，州的长官为刺史，县的长官为县令。县以下的基层组织主要分为乡、里、村、保、邻五级。隋唐行政组织特点：（1）三公官职日趋荣誉化；（2）分权体系日趋成熟化，（3）中央集权日趋明显化。宋金元（1）宋朝：中央的行政组织主要为“二府三司制”。二府是指掌管行政决策权力的中书门下，长官为同平章事（正）和参知政事（副）和掌管军事的枢密院长官为枢密使和枢密副使。三司掌管经济，长官为三司使，也称为“计相”。三衙：殿前都指挥使司、侍卫马军都指挥使司、侍卫步军都指挥使司。其只有管兵权而无调兵权。宋朝的地方行政组织分为路、州、县三级，路以军政为主，兼理民政。采取的也是分权之制，主要是经略安抚使（帅司），转运使（漕司），提刑按察使（宪司），提举常平使（仓司）。（2）金朝：金初为三省制，但是中书省和门下省的地位远远低于尚书省，故在整个金朝的行政组织中，只有尚书一省起着实际的决策作用。海陵王完颜亮执政后，实行了改制，将中书和门下二省废黜，只保留了尚书省，至此，隋唐建立的三省制度正式被废除。（3）元朝：元朝继承了金朝的一省制度，但是将尚书省改为了中书省，又设立了执掌监察的御史台和掌管全国军政的枢密院，形成了以省、院、台为核心的中央行政组织机构。行省制度的确立：元朝统一全国后，在各地设立了行中书省，主掌行政和军事，但受中书省和枢密院的制约。其下又设路、府、州、县。宋金元的行政组织特点：1、中枢决策权力由分转专；2、地方行政权力由小变大。明清明朝：明初仍然承袭了元朝的制度，但不久朱元璋就废除了中书省和宰相制度，使得中央行政组织体制发生了巨大的变化。随之，内阁制度开始出现。内阁大学士逐渐掌握了行政系统的决策权力，并且出现了“首辅”和“群辅”之分。清朝：清代前期主要是带有原始部落联盟性质的“议政王大臣会议”，顺治时仿照明朝也设立了内阁，康熙以“南书房”作为中枢机构，雍正时建立了“军机处”，并且逐渐掌握了军政大权。明清的地方制度均同于元朝，是行省制度。明清行政组织特点：1、皇帝专权逐渐加强；2、六部地位日渐升高；3、地方组织趋于固定。

（二）晚清时期的行政组织

鸦片战争后，受时局的影响，清政府开始根据国际需要调整中央行政组织，主要包括：1、总理各国事务衙门。1861年设立，由恭亲王奕、大学士桂良、户部侍郎文祥出任主要官员。总理事务衙门的级别和设置与军机处相仿，大致分为总署大臣（总领大臣、帮办大臣、大臣上行走）和章京两级。职权包括管理外交事务、办理洋务、边防、选官。与旧的六部比较起来，总理衙门具有了很多新的特点，如机构简化、分工办事、奖惩分明等等。2、南北通商大臣。即南洋通商大臣和北洋通商大臣。前者由两江总督兼任，领东南那沿海和长江流域中外交涉和通商事务。后者由直隶总督兼任，职权与南洋大臣基本一致。3、总税务司。与总理衙门同时成立，掌管海关征税，综理全国税务，但长官长期为外国人担任。4、同文馆。1862年设立，学习外国语言文字和科学技术。负责人是管理大臣，下有提调、帮提调等属官。上述几个组织部门的设立，表明中国已经开始与国际接轨，但是由于传统势力的强大，这些机构的作用并不是很突出。（三）中国现代的行政组织1、南京临时政府行政组织：临时政府采取总统制，总统为行政首脑。下设九部，陆军部、海军部、外交部、司法部、财政部、内务部、教育部、实业部和交通部。后按三权分立原则，改总统制为内阁制，总统纵览政务，国务院总理和国务员组成国务会议，为实际的行政机关。2、北洋军阀时期的行政组织：袁世凯建立的洪宪帝国很快就被推翻，皖系、奉系、直系先后执掌政权，总体上看，中央行政组织受到当时时局的影响，变幻比较频繁。而且无论是总统当政还是总理掌权都只是依靠军事实力。3、国民党统治时期：中央行政组织主要包括国民政府（国民政府主席、国民政府委员会）、五院（行政院、立法院、司法院、考试院、监察院），此外还有军事委员会等。地方行政组织包括省、行政督察专员公署、市政府、县政府。中华民国行政组织的特点。1、三权分立的建构原则。2、总统为首的权力机制。3、一党专政的政治体制。4、集权割据的并存局面。中华人民共和国时期1、建国初期（1949年-1954年）。1949年9月，按照《中华人民共和国中央人民政府组织法》，中央人民政府委员会在全国政协闭会期间行使国家的最高权力，统辖新中国的立法、行政、司法、军事权力，属于典型的议行合一体制。政务院是最高执行机关，下设政治法律、文化教育、人民监察、财政经济四个委员会。2、建设时期（1955年-1966年）。1954年，制定了《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》。全国人民代表大会成为最高国家权力机关，国务院是执行机关，也是最高行政机关。国务院由人大产生并对其负责，受其监督。主要官员包括总理、副总理、各部部长、委员会主任和秘书长。之后为了适应计划经济的要求，国务院机构总数日渐增长，1956年底达到了81个。此后的“瘦身计划”将机构精简为60个。受三年自然灾害的影响，国务院的机构再次增加，在文革前基本与19