公共危机管理三第五章

第五章公共危机管理三一、越来越频繁和严重的公共危机事件（一）国内外近年来特大公共危机2003年以我国香港、大陆爆发的典型性肺炎事件。2005年我国出现高致病性禽流感事件。2005年112008年1月-2月我国南方低温冰雪事件。2008年3月14日拉萨等藏族聚居区发生大范围骚乱事件；2008年5月12日四川汶川发生里氏8级大地震.2010年4月玉树7.1级地震。2010年8月，甘南藏族自治州舟曲县发生特大泥石流。

第一节公共危机成为公共管理的重要课题

◎2004年12月26日印度尼西亚苏门答腊近海发生8.9级强烈地震，并引起特大海啸，导致了将近30万人的死亡，灾害波及太平洋沿岸19个国家和地区。

◎2008年5月2日缅甸强热带风暴。截至5月１６日，缅甸强热带风暴造成的死亡人数升至７７７３８人。另据缅甸官方媒体的报道称，强热带风暴已经造成超过13.3万人死亡或失踪。这一数字是官方公布遇难者人数的将近两倍。◎北京时间3月11日13点46分，日本本州岛附近海域发生里氏8.9级地震，震中位于宫城县以东太平洋海域，震源深度10公里，东京有强烈震感。并由此引发了福岛核危机。二、人类生存共同面对的威胁

地球温度改变。沙漠化日益严重。

森林遭到严重砍伐。

野生动物大大灭绝。

世界人口急剧增加。

饮用水资源越来越少。

渔业资源范围缩小。

河水遭到严重污染。

食品安全。

三、公共危机（一）公共风险与公共危机风险——（损失的可能性）隐性；危机——显性。（二)危机的特征突发性和紧迫性。不确定性；危害易扩散性。（三）公共危机类型与分级1、类型——自然灾害——事故灾难——公共卫生事件——社会公共安全——经济危机2、分级与责任主体社会安全事件不分级（蝴蝶效应）级别颜色响应主体1级（特别重大）红色中央政府2级（重大）橙色省政府3级（较大）黄色地区市政府4级（一般）绿色县政府主要可以从事件的危害程度和政府的控制力来考虑，两者的角度不一样。美国：五级预警系统示意图颜色威胁程度采取的行动红严重动员紧急救护队，并布置工作人员评估，紧急需要橙很高地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作黄较高加强对重要地方的监视活动并对威胁的评估工作蓝警戒检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施绿低保持安全培训和准备状态第二节：公共危机管理的原则与过程

一、公共危机管理的原则1、预防为主2、以人为本3、依靠科学4、社会动员5、军民结合6、信息公开7、兼顾经济效益二、公共危机管理过程预防（mitigation)准备（preparedness）响应（response)恢复（recovery）（一）公共危机的预防1、加强预测预警2、降低社会的脆弱性3、提高社会的恢复力（二）公共危机管理中的准备1、应急救援队伍建设2、编制应急预案（案例）3、应急保障体系建设4、减灾防灾、公共安全教育（三）公共危机的响应应急程序1、接警与初步研判2、先期处置3、启动应急预案4、现场指挥与协调5、抢险救援6、扩大应急7、信息沟通8、临时恢复9、应急救援行动结束10、调查评估（四）公共危机后的恢复——恢复的主要内容1、消除公共危机的社会影响2、减轻公共危机造成的环境影响3、降低公共危机的经济影响4、消除公共危机的心理影响——恢复工作的主要阶段1、计划2、实施3、验收4、反思第三节公共危机管理机制一、前置机制1、预测预警机制2、信息报送机制二、应对机制1、决策机制2、处置机制3、信息发布机制4、社会动员机制三、延展机制1、恢复重建机制2、调查评估机制案例：B矿务局职工群体讨要工资事件的处置起因与经过

B矿务局所属煤矿部分职工家属因企业欠发工资问题，于7月5日开始串联上访，到7月9日早晨8时左右，出现矛盾激化，一开始与矿务局领导的对话演变成冲击铁路、拦车断道。聚集人数最多时达1.5万余人，致使当地火车站停运95个小时。从7月9日到11日早晨，事态发展扩大，群体规模增大，对立情绪进一步上升。7月11日5时30分至12日凌晨，事态形势趋于复杂化，群众对抗情绪达到高潮。到13日6时，省委、省政府领导出面对话安抚，同时出动警力维持秩序，对抗事态趋缓。随后，“7·09”拦车断道大规模群体性事件得到化解。这起大规模群体性事件引起中央、国务院和省、市党委、政府的关注。事件造成35列列车不能正常运行；堵塞当地公路交通近36小时；多数煤井停止生产，平时B矿日产煤1000余吨，事件发生期间仅出煤60余吨；公安机关和武警部队动用警力、兵力2600余名，间接备勤警力1000名，动用火车3列次，汽车100余辆；事件发生正值北京申奥最后表决的关键时刻，当天海外媒体就在国际互联网上登载了这一消息，造成一定的国际影响。现场应急办法（1）事件发生后，立即成立了由省市领导组成的处置“7·09”事件联合指挥部，指定处置预案，组织开展法律宣传。部署加强现场及社会各方面情报信息的搜集和反馈，密切注视事态发展。派出人员搜集信息，调查摸底，寻找重点人员，做重点工作和重点防范，控制事态发展。（2）针对事件出现组织化、社会化特点，指挥部研究决定分5条线开展工作。第一条线，组织发动，做好备勤工作。第二条线，派出专门警力配合党政领导在现场用高音广播与聚集群众进行对话，宣传《关于维护B矿地区治安稳定的宣传提纲》，通过有线电视向社会播发。第三条线，派出警察维持秩序的同时，积极对群众做思想说服工作。第四条线，采取主动措施防止矛盾激化，避免事件升级。第五条线，加强对铁路中心现场的布控，注意防范外来影响的介入。根本措施

（1）7月9日晚，安排9辆长途客运汽车将受堵列车上的旅客全部送达目的地。（2）调整列车运行路线，从9月18日起，途径A镇火车站的客运列车改道绕行。（3）帮助B矿务局安排好运输经营，煤炭开始装车外运。（4）帮助矿务局迅速销售、调运18万吨存煤，由省电力公司预交10万吨煤款700万元，用于职工一个月的开支。（5）协调税务部门，于7、8、9月3个月暂缓征税，保证矿务局实现正常销售。（6）帮助筹措部分资金，解决部分特困户和当年考上高校学生的实际困难。（7）协助煤矿组织恢复生产，11日大部分矿井恢复生产，综合出勤率达70%。（8）组织民警疏导公路交通，到12日20时，公路阻塞解除。（9）加强对矿区炸药库、汽油库、水源、变电所等重点要害部位的防范工作。（10）加强思想说服工作，先后召集了中层干部会、党员会、党员干部会，宣传省委、省政府关于解决B矿务局有关问题的措施，宣传依法上访的有关规定。（11）组织好生产经营，力争按时发放7月、8月、9月份工资。（12）解决拖欠医疗费和特困人员救助问题，有省、市、县3级工会同企业工会走访调查，省政府拨出专款200万元予以救助。案例分析

1.分析造成这次事件的主要原因。在我国社会转型期，这类群体性突发事件频繁发生，其根本原因在于各种错综复杂的利益矛盾与冲突。政府能否做好这类突发公共事件的预警和识别工作？2.结合以上案例，分析政府在紧急应对群体突发事件中，应当确立什么样的指导思想和采取怎样的处理问题的工作方式？3．分析当地政府对本次危机前、危机过程中、危机后三个阶段的处置，评论政府的工作方式是否合理及是否有效率。你是否有更好的建议？案例分析

1.分析造成这次事件的主要原因。在我国社会转型期，这类群体性突发事件频繁发生，其根本原因在于各种错综复杂的利益矛盾与冲突。政府能否做好这类突发公共事件的预警和识别工作？2.结合以上案例，分析政府在紧急应对群体突发事件中，应当确立什么样的指导思想和采取怎样的处理问题的工作方式？3．分析当地政府对本次危机前、危机过程中、危机后三个阶段的处置，评论政府的工作方式是否合理及是否有效率。你是否有更好的建议？思考练习题1、如何正确理解公共危机的概念？2、思考公共风险与公共危机的联系与区别。3、公共危机的基本特征是什么？4、公共危机有怎样的分类和分级？5、举例分析公共危机管理的基本原则。6、结合实际分析公共危机管理的过程。7、公共危机管理中应建立那些机制？公共管理之战略管理案例分析——以山西襄汾新塔矿业尾矿库溃坝事故为例

一.事故简介2008年9月8日7时58分，山西省襄汾县新塔矿业公司尾矿库发生溃坝事故，下泄尾砂量约19万立方米，淹没面积约35.9公顷。此次溃坝事故共造成277人死亡、4人失踪、33人受伤，直接经济损失达9619.2万元。

二.事故分析事故发生后，国家、省、市有关部门专家查看废弃尾矿库垮坝事故现场，对废弃尾矿库的范围、物质组成、地形条件和储水情况进行了调查，在现场对事故原因进行了技术分析。认定这是一起在废弃尾矿尾上违法违规生产导致的尾矿库溃坝事故，属选矿厂生产责任事故。造成这起重大责任事故的主要原因有：

第一.由违法违规生产还未禁绝；第二.安全隐患排查不细，特别是没有对闲置多年的尾矿库排查；第三.政府有关部门监管不到位；第四.在下发整改令后整改工作不实。云合村一位村民告诉新华社记者，这个坝早就不用了。但新塔矿业公司实际控制人张培亮今年以来却一直在用。记者问这位村民：张培亮用废弃的坝怎么没人管？这位村民毫不隐讳地说，张培亮（原新塔矿业公司董事长

）有钱，谁敢管？

国家安监总局局长王君气愤地指出，这家企业是“只讲生产、不讲安全，只讲效益、不讲安全，只讲赚钱、不讲安全”的典型政府公共部门监管不力

公共部门战略管理追求的目标是创造公共价值，实现公共利益发生事故的责任企业——山西省临汾市襄汾县新塔矿业是一个典型的非法生产企业。早在二OO六年四月该企业的安全生产许可证就被吊销。二OO七年八月，该企业的采矿证也到期，但实际情况是该企业直至事故发生时一直都在大肆地滥采滥挖。为何一个没有安全生产许可证的企业可以继续生产呢？？？政府部门干嘛去了？

原山西省临汾市襄汾县公安局局长韩春喜，收受矿主4万元并充当保护伞。在事发前，指示当地派出所“不要管矿上的事”。韩春喜受审战略管理是寻求发展机会以及识别威胁的过程然而在这起安全事故中，我们看到的是“利益的高尚，生命的践踏”事故的伤亡人数在7天之内9次更新，已经从最初的“1死1伤”攀升到9月14日18时的“254死34伤”。那么，在这30.2公顷的面积上，到底有多少人遇难？严重的腐败问题以及行政不作为

经山西省纪委常委会讨论，并报山西省委批准，运城市公安局原局长段波、临汾市原副市长周杰、临汾市吉县原县委书记张金凤、临汾市原市长助理张德英、临汾市国土资源局调研员张福成5人，因在襄汾溃坝事故中涉嫌腐败，受到开除党籍、开除公职处分。

中组部副部长张纪南在9月14日举行的山西省官员大会上宣布，同意孟学农辞去山西省省长职务的请求，并免去孟学农山西省委副书记、常委、委员职务。襄汾溃坝事故调查组组长、国家安监总局局长王君则被提名为山西省省长候选人。

第六章公共部门绩效管理本章重点：绩效与绩效管理的概念公共部门绩效评估的“４Ｅ”取向公共部门绩效评估的标准、方法和主要指标公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略公共部门目标管理的涵义及过程目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制第一节绩效管理被引入公共部门一、绩效与绩效概念绩效（performance)：绩：工作业绩、成绩、产出、成果。效：产生的效果、效应。是效率和效能的总和，其中效率是对产出和投入的比率进行测量，效能是将实际成果与原定的预期成果进行比较.公共管理的绩效概念包括：公共管理的成本或目标、公共部门的产出与效益、公共管理成本与收益的比较。二、绩效管理1、概念及内容绩效管理是指在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。

绩效管理的内容包括：绩效指标化、绩效监控、绩效评估。2、绩效管理的基本流程

3、公共部门绩效类型

（1）根据时间跨度分为：近期效益、中期效益与远期效益；（2）根据内容和范围分为：经济效益、政治效益和社会效益；（3）根据效益方向分为：正面效益和负面效益；（4）根据认识分为：显性效益和隐性效益.第二节绩效评估一、公共部门绩效评估指标的四要素经济（economic）效率（efficiency）效能（effectiveness）公正（equity。）1、经济（economic）一个组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱

2、效率（efficiency）

具体说来，政府活动的效率通常由四个要素决定：

A、政府活动的的总方向和性质

B、政府决策的质量

C、政府具体活动的质量

D、时间最少、成本最小的原则。

3、效果（effectiveness）效果关注的问题是：通过实施管理后，政府服务的情况是否有了改善。效果可以分为两类：一是现状的改变程度；二是行为的改变幅度。

4、公平（equity）公平关注的问题是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。二、公共部门绩效评估的基本方法（一）平衡计分卡平衡计分卡(TheBalancedScoreCard，简称BSC），是绩效管理中的一种新思路，适用于对部门的团队考核。在20世纪90年代初由哈佛商学院的罗伯特·卡普兰(RobertKaplan)和诺朗诺顿研究所所长、美国复兴全球战略集团创始人兼总裁戴维·诺顿(DavidNorton)发展出的一种全新的组织绩效管理方法。平衡计分卡自创立以来，在国际上，特别是在美国和欧洲，很快引起了理论界和客户界的浓厚兴趣与反响。平衡计分卡被《哈佛商业评论》评为75年来最具影响力的管理学，它打破了传统的单一使用财务指标衡量业绩的方法。而是在财务指标的基础上加入了未来驱动因素，即客户因素、内部经营管理过程和员工的学习成长。平衡记分卡在高校中的实施设计

（二）标竿管理Benchmarking）1什么是标竿管理是指一个组织瞄准一个比其绩效更高的组织进行比较，以便取得更好的绩效，不断超越自己，超越标杆，追求卓越，组织创新和流程再造的过程。标杆管理起源于20世纪70年代末80年代初，在美国企业学习日本的运动中，首先开辟标杆管理先河的是施乐公司。施乐公司的罗伯特·开普则是标杆管理的先驱和最著名的倡导者。公司将标杆管理定义为：“一个将产品、服务和实践与最强大的竞争对手或是行业领导者相比较的持续流程”。

2、标竿管理的内容标准标竿管理（StandardsBenchmarking）、流程标竿管理（ProcessBenchmarking）、结果标竿管理（ResultsBenchmarking），值得注意的是，标竿管理往往会以同行、同业、竞争者作为比较的对象，但忽略了真正该见贤思齐的对象，以致于不能发挥标竿管理的真正效果。3、标杆管理案例1976年以后，一直保持着世界复印机市场垄断地位的施乐遇到了全方位挑战，如佳能、NEC等公司以施乐的成本价销售产品且能够获利，产品开发周期、开发人员分别比施乐短或少50%，施乐的市场份额从82%直线下降到35%。面对竞争威胁，施乐公司最先发起向日本企业学习的运动，开展了广泛、深入的标杆管理。通过全方位的集中分析比较，施乐弄清了这些公司的运作机理，找出了与佳能等主要对手的差距，全面调整了经营战略、战术，改进了业务流程，很快收到了成效，把失去的市场份额重新夺了回来。在提高交付定货的工作水平和处理低值货品浪费大的问题上，同样应用标杆管理方法，以交付速度比施乐快3倍的比恩公司为标杆，并选择14个经营同类产品的公司逐一考察，找出了问题的症结并采取措施，使仓储成本下降了10%，年节省低值品费用数千万美元。

从那时起，标杆管理的一套严密的、受控的方法成为世界范围内持续改进、质量控制、流程再造和变革推动的首要步骤。它与企业再造、战略联盟一起并称为20世纪90年代三大管理方法。

4、美国俄勒冈州绩效指标介绍

俄勒冈州（Oregon）位于美国西北的太平洋沿岸，为改善政府绩效，州长和议会于1989年共同创立了俄勒冈州进度委员会（Oregon

Progress

Board），采取标杆管理评价政府绩效，促进了经济发展和社会和谐。世华科盈咨询认为，其成功的核心就在于制定了一套科学、合理、全面的评价指标体系。

1、确定政府绩效指标的原则

经过多年研究和论证，俄勒冈州政府确定政府绩效指标遵循下列原则：

1、政府绩效指标应与州战略目标、评价基准之间建立联系。俄勒冈州于1989年开始实施三期战略发展计划，明确制定了三方面目标以及实现这些目标的战略，确定了相关绩效评价孩子般，建立了绩效评价的基准数据库，在发展战略、绩效评价指标和评价基准之间建立联系。

2、政府绩效指标应便于向公众和立法机构报告政府的绩效。在俄勒冈州，州政府的行政管理需要财政预算支持，财政预算需要州议会批准才能拨款，预算制定就是关键绩效指标相辅相成。州长和议会共同参加的俄勒冈州进度委员会（Oregon

Progress

Board）监督和评价各相关部门遵循州发展战略和完成目标计划的进度。

3、确定政府绩效指标应便于各个指标的广泛应用。俄勒冈州进度委员会要求评价指标的确定应有一定的高度，能够涵盖政府的主要工作，全面评价政府绩效，同时应具体使用，便于绩效评价工作的开展。2、俄勒冈州政府绩效评价指标

自从推行政府绩效评价工作以来，俄勒冈州定期总结和反思前期发展目标、战略和绩效评价指标，对绩效评价指标体系进行修订和优化。世华科盈咨询的研究表明，该州现行指