教学第二章-行政职能课件

第二章行政职能

第一节行政职能概述

一、行政职能的概念、特征和地位二、政府职能的分类和内容2022/11/261管理学院*第二章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的概念、特征和地位

（一）行政职能的概念所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么、发挥什么作用的问题。

核心和实质是处理几大关系，如政府与社会、市场、企业、公民等。2022/11/262管理学院*一、行政职能的概念、特征和地位2022/11/

（二）行政职能具有如下特征：1、服务性。现代政府是由人民大众产生的，政府的本质是为人民服务。2、系统性。行政职能是一个完整、有机的系统，它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的。3、动态性。在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。2022/11/263管理学院*（二）行政职能具有如下特征：2022/11/223管理学院（三）行政职能的地位和作用行政职能的地位和作用可表述为以下几方面：1、行政职能是国家行政管理的性质、方向、目标的直接体现。2、行政职能是建立行政组织的重要依据。3、行政职能是行政运行机制科学化、程序化的依据。2022/11/264管理学院*（三）行政职能的地位和作用2022/11/二、政府职能的分类和内容（一）政府职能的基本类型通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能。行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基础。2022/11/265管理学院*二、政府职能的分类和内容政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公共事务的程序、方式和方法。由于人们对这一规律的认识存在一些差异，因此对运行职能的概括也有一些区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。我们的教材将其概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。2022/11/266管理学院*政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职（二）行政的基本职能当代各国政府都在努力寻求政府职能的恰当定位，既避免“市场至上”带来的市场垄断和市场失灵，也避免“政府至上”带来的政府垄断和政府失灵。现代市场经济条件下，政府的职能定位主要是：弥补市场不足，促进社会公平。根据这一概括，政府职能又可从政治、经济、文化、社会等方面进行分类。2022/11/267管理学院*（二）行政的基本职能2022/11/227管政治职能经济职能文化职能社会职能基本职能保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等等。(国防外交司法内政)促进教育科学、文化的发展。政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设等（供求平衡、结构合理、提供服务）2022/11/268管理学院*政治经济文化社会基本保卫国家安全，协调对外关系，保（三）行政的运行职能决策职能组织职能协调职能控制职能运行职能2022/11/269管理学院*（三）行政的运行职能决策组织职能协调控制职能运行2022/1第二节行政环境与行政职能一、行政环境与行政职能的关系

（一）行政环境的含义行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和。这些要素中，既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。2022/11/2610管理学院*第二节行政环境与行政职能一、行政1、政治环境所有的行政系统都在不同程度上受政治环境的影响。政治环境的基本要素包括政治体制、政党制度、政治形势和立法制度等。政治体制确立了政府在社会生活中的地位和作用；政党制度决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位；政治形势决定了行政管理当前的主要任务。我国目前的政治形势决定了政府的主要任务是推动改革和发展民主。政治环境对政府管理起着直接的制约作用。

2022/11/2611管理学院*1、政治环境2022/11/2211管2、经济环境经济环境包括作用于行政系统的物质技术和经济制度。具体有以下几方面：（1）经济体制决定了政府的基本职能和行为方式。（2）经济利益决定了行政行为的目标。（3）经济实力为政府提供了权力能量。（4）物质技术水平的高低以及拥有量的多少直接影响公共行政活动的效率和水平。2022/11/2612管理学院*2、经济环境2022/11/2212管理学院

3、文化环境文化环境的基本要素包括知识、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。对行政系统的影响主要表现为：（1）知识水平决定了政府工作人员处理问题的方式和技巧。（2）价值左右着行政组织对待社会事务的态度。（3）意识形态使行政组织的政治和经济利益目标更加鲜明。（4）行为规范决定了政府如何与其他社会组织以及公民个人打交道。（5）道德传统使行政组织能够不依靠强制力而自愿扮演既定社会角色，发挥角色功能。2022/11/2613管理学院*3、文化环境2022/11/2213管理学院4、人口、民族、历史等社会环境因素人口问题与社会的各个领域存在着相互依赖、相互制约的密切关系。民族问题也是一个不可忽视的因素。它要求政府必须正确处理民族矛盾，尤其对民族语言、风俗习惯、宗教信仰等敏感问题应谨慎处理。历史作为社会环境的一种因素，对行政管理也起着一定的作用。由于各国历史发展有不同的特点，形成不同的传统，给各国的行政体制、观念、方式带来不同的影响。2022/11/2614管理学院*4、人口、民族、历史等社会环境因素2022/5、自然环境自然环境是指环绕和影响行政活动主体的一切自然因素的总和。包括地域环境、资源环境和气候环境三大因素。自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人类社会生活的有机组成部分。人类社会同其所处的自然环境相互影响，相互作用，构成一个不可分割的有机统一体。自然环境制约政府的行政管理，反过来，政府管理也可影响或在一定程度上改变自然环境（包括改善或恶化自然环境）。

2022/11/2615管理学院*5、自然环境2022/11/2215管理学6、国际环境国际环境是一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系。国际的社会环境会影响一个国家的政府管理，国际的自然环境也会影响一个国家的政府管理。在这样的背景下，无论是国际的社会环境问题，还是国际的自然环境问题，都需要各国政府相互协作，采取共同措施，促进和谐与可持续发展的国际环境的形成。

2022/11/2616管理学院*6、国际环境2022/11/2216管理学院

（二）行政环境与行政职能的辨证关系行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。行政职能在适应行政环境的同时，能够能动地利用和改造环境。

2022/11/2617管理学院*（二）行政环境与行政职能的辨证关系2022/1二、现代市场经济中的政府角色

在市场经济条件下，政府究竟应该做什么，不应该做什么，这已成为世界范围内政府变革的焦点问题。世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护社会弱势群体；（5）保护环境。2022/11/2618管理学院*二、现代市场经济中的政府角色2022/11/2美国经济学家安德森提出了七职能说：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。2022/11/2619管理学院*美国经济学家安德森提出了七职能说：2022/11/2219管三、中国政府职能转变（一）我国政府职能存在的问题1、政府职能的“越位”（1）政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。

2022/11/2620管理学院*三、中国政府职能转变2022/11/2220管理（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。2022/11/2621管理学院*（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经（3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。

（4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。

2022/11/2622管理学院*（3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、2、政府职能的“错位”主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。

2022/11/2623管理学院*2、政府职能的“错位”2022/11/222职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理，政府直接插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理；将市场监管职能混淆为企业主管职能，歪曲了政府中介裁判的应有角色，不同程度地造成“裁判员”和“运动员”一身二任的现象；将政府服务职能混淆为管制行为，导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降，改变了公共行政的性质。2022/11/2624管理学院*职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的

3、政府职能的“缺位”主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。

2022/11/2625管理学院*3、政府职能的“缺位”2022/11/2

（二）中国政府职能转变的趋势

1、行政职能内容的转变2、行政职能方式的转变3、行政职能关系的转变2022/11/2626管理学院*（二）中国政府职能转变的趋势2022/1

（三）中国政府公共行政职能体系的主要内容在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2022/11/2627管理学院*（三）中国政府公共行政职能体系的主要内容202022/11/2628管理学院*2022/11/2228管理学院*

2022/11/2629管理学院*2022/11/2229管理学院*第二章行政职能

第一节行政职能概述

一、行政职能的概念、特征和地位二、政府职能的分类和内容2022/11/2630管理学院*第二章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的概念、特征和地位

（一）行政职能的概念所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么、发挥什么作用的问题。

核心和实质是处理几大关系，如政府与社会、市场、企业、公民等。2022/11/2631管理学院*一、行政职能的概念、特征和地位2022/11/

（二）行政职能具有如下特征：1、服务性。现代政府是由人民大众产生的，政府的本质是为人民服务。2、系统性。行政职能是一个完整、有机的系统，它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的。3、动态性。在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。2022/11/2632管理学院*（二）行政职能具有如下特征：2022/11/223管理学院（三）行政职能的地位和作用行政职能的地位和作用可表述为以下几方面：1、行政职能是国家行政管理的性质、方向、目标的直接体现。2、行政职能是建立行政组织的重要依据。3、行政职能是行政运行机制科学化、程序化的依据。2022/11/2633管理学院*（三）行政职能的地位和作用2022/11/二、政府职能的分类和内容（一）政府职能的基本类型通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能。行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基础。2022/11/2634管理学院*二、政府职能的分类和内容政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公共事务的程序、方式和方法。由于人们对这一规律的认识存在一些差异，因此对运行职能的概括也有一些区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。我们的教材将其概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。2022/11/2635管理学院*政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职（二）行政的基本职能当代各国政府都在努力寻求政府职能的恰当定位，既避免“市场至上”带来的市场垄断和市场失灵，也避免“政府至上”带来的政府垄断和政府失灵。现代市场经济条件下，政府的职能定位主要是：弥补市场不足，促进社会公平。根据这一概括，政府职能又可从政治、经济、文化、社会等方面进行分类。2022/11/2636管理学院*（二）行政的基本职能2022/11/227管政治职能经济职能文化职能社会职能基本职能保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等等。(国防外交司法内政)促进教育科学、文化的发展。政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设等（供求平衡、结构合理、提供服务）2022/11/2637管理学院*政治经济文化社会基本保卫国家安全，协调对外关系，保（三）行政的运行职能决策职能组织职能协调职能控制职能运行职能2022/11/2638管理学院*（三）行政的运行职能决策组织职能协调控制职能运行2022/1第二节行政环境与行政职能一、行政环境与行政职能的关系

（一）行政环境的含义行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和。这些要素中，既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。2022/11/2639管理学院*第二节行政环境与行政职能一、行政1、政治环境所有的行政系统都在不同程度上受政治环境的影响。政治环境的基本要素包括政治体制、政党制度、政治形势和立法制度等。政治体制确立了政府在社会生活中的地位和作用；政党制度决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位；政治形势决定了行政管理当前的主要任务。我国目前的政治形势决定了政府的主要任务是推动改革和发展民主。政治环境对政府管理起着直接的制约作用。

2022/11/2640管理学院*1、政治环境2022/11/2211管2、经济环境经济环境包括作用于行政系统的物质技术和经济制度。具体有以下几方面：（1）经济体制决定了政府的基本职能和行为方式。（2）经济利益决定了行政行为的目标。（3）经济实力为政府提供了权力能量。（4）物质技术水平的高低以及拥有量的多少直接影响公共行政活动的效率和水平。2022/11/2641管理学院*2、经济环境2022/11/2212管理学院

3、文化环境文化环境的基本要素包括知识、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。对行政系统的影响主要表现为：（1）知识水平决定了政府工作人员处理问题的方式和技巧。（2）价值左右着行政组织对待社会事务的态度。（3）意识形态使行政组织的政治和经济利益目标更加鲜明。（4）行为规范决定了政府如何与其他社会组织以及公民个人打交道。（5）道德传统使行政组织能够不依靠强制力而自愿扮演既定社会角色，发挥角色功能。2022/11/2642管理学院*3、文化环境2022/11/2213管理学院4、人口、民族、历史等社会环境因素人口问题与社会的各个领域存在着相互依赖、相互制约的密切关系。民族问题也是一个不可忽视的因素。它要求政府必须正确处理民族矛盾，尤其对民族语言、风俗习惯、宗教信仰等敏感问题应谨慎处理。历史作为社会环境的一种因素，对行政管理也起着一定的作用。由于各国历史发展有不同的特点，形成不同的传统，给各国的行政体制、观念、方式带来不同的影响。2022/11/2643管理学院*4、人口、民族、历史等社会环境因素2022/5、自然环境自然环境是指环绕和影响行政活动主体的一切自然因素的总和。包括地域环境、资源环境和气候环境三大因素。自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人类社会生活的有机组成部分。人类社会同其所处的自然环境相互影响，相互作用，构成一个不可分割的有机统一体。自然环境制约政府的行政管理，反过来，政府管理也可影响或在一定程度上改变自然环境（包括改善或恶化自然环境）。

2022/11/2644管理学院*5、自然环境2022/11/2215管理学6、国际环境国际环境是一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系。国际的社会环境会影响一个国家的政府管理，国际的自然环境也会影响一个国家的政府管理。在这样的背景下，无论是国际的社会环境问题，还是国际的自然环境问题，都需要各国政府相互协作，采取共同措施，促进和谐与可持续发展的国际环境的形成。

2022/11/2645管理学院*6、国际环境2022/11/2216管理学院

（二）行政环境与行政职能的辨证关系行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。行政职能在适应行政环境的同时，能够能动地利用和改造环境。

2022/11/2646管理学院*（二）行政环境与行政职能的辨证关系2022/1二、现代市场经济中的政府角色

在市场经济条件下，政府究竟应该做什么，不应该做什么，这已成为世界范围内政府变革的焦点问题。世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护社会弱势群体；（5）保护环境。2022/11/2647管理学院*二、现代市场经济中的政府角色2022/11/2美国经济学家安德森提出了七职能说：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。2022/11/2648管理学院*美国经济学家安德森提出了七职能说：2022/11/2219管三、中国政府职能转变（一）我国政府职能存在的问题1、政府职能的“越位”（1）政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。

2022/11/2649管理学院*三、中国政府职能转变2022/11/2220管理（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。2022/11/2650管理学院*（2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经（3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。

（4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一