课程《民族区域自治》(收藏版)第十三章-民族区域自治制度实践存在的问题与对策课件

第十三章民族区域自治制度实践存在的问题与对策第十三章民族区域自治制度实践存在的问题与对策1民族区域自治实施五十多年来，各民族自治地方的政治、经济、文化、教育、科技等各项事业取得了长足进步，极大地改善了少数民族的生存和发展状况。实践证明，实施民族区域自治来解决民族问题是符合我国国情和各民族共同利益的正确选择。但是，尽管在改革开放和现代化建设过程中，国家和民族自治地方已采取多种措施，推进少数民族地区经济和社会的发展，然而，由于受历史基础和地理条件等诸多因素的制约和影响，少数民族分布较集中的西部地区，经济和社会发展水平较东部发达地区还不高，特别是一些偏远地区，还比较落后。民族区域自治实施五十多年来，各民族自治地方的政治、经2因此，坚持和完善民族区域自治，充分发挥制度优势，不断提高民族地区的经济和社会发展水平，促进少数民族权利的充分实现，是新世纪我国全面建设小康社会所要着力解决的问题。为此，应从我国民族特点和区域实际出发，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步探索和健全民族区域自治制度的具体实现形式，完善民族区域自治法律体系，不断充实实行民族区域自治制度的物质基础，促进民族自治地方经济社会的全面发展，改善和提高少数民族权利实现的数量和质量。因此，坚持和完善民族区域自治，充分发挥制度优势，不断3

本章主要介绍四个方面的问题：一是民族区域自治的正当性与有效性分析；二是民族区域自治制度有效性缺乏的制度根源；三是建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的背景分析；四是完善民族区域自治制度，建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的改革方案。本章主要介绍四个方面的问题：4一、民族区域自治制度实践的正当性与有效性分析

从我国民族区域自治政策和制度实施的历史背景、制度构成、现实功效等方面来看，选择民族区域自治，保障聚居少数民族人权，不仅具有历史必然性，而且具有现实可行性；民族区域自治的贯彻实施，为聚居少数民族人权的实现提供了广泛、系统、稳定的保障。从制度的逻辑构成和主要内容考察，我国民族区域自治制度具有以下特点和优势：一、民族区域自治制度实践的正当性与有效性分析从我国民族5首先，通过宪法、法律和自治法规系统、全面地确认了聚居少数民族在政治、经济和文化等领域应当享有的自治权利。其次，通过宪法、法律确立了保护自治权利的价值取向、基本原则和基本制度，即以民族平等、团结和各民族共同繁荣为指导，实行民族区域自治，保障聚居少数民族自治权利的充分享有。首先，通过宪法、法律和自治法规系统、全面地确认了聚居少数6再次，通过宪法、法律规定了实行民族区域自治，保障聚居少数民族自治权利的基本方式和具体途径，即通过赋予民族自治地方在政治、经济、文化等领域广泛的自治权，明确上级国家机关在政治、经济、文化等领域帮助民族自治地方发展的职责和履行职责的方式，规范自治机关和上级国家机关的行为，改善民族区域自治实施的状况，促进民族自治地方政治、经济、文化等事业的发展，提高少数民族自治权利的实现程度。最后，通过行政法规、地方性法规、行政规章等法律形式和制定具体政策的方法，构建了规范自治机关行使自治权和上级国家机关履行职责的具体行为规范和准则，增强了民族区域自治制度的实践性和可操作性。再次，通过宪法、法律规定了实行民族区域自治，保障聚居少数7但是，我国实行民族区域自治制度的根本目的不在于自治本身，而在于通过自治为少数民族公民充分享有公民权利和政治权利营造良好的政治、经济、文化和社会环境。从民族自治地方经济社会发展的状况以及公民权利的实现程度来看，民族自治地方的经济水平与发达地区相比还有很大差距，受经济发展水平的制约，公民权利享有状况在很多方面尚不尽如人意。但是，我国实行民族区域自治制度的根本目的不在于自治本身，8例如，1999年农村居民家庭人均纯收入上海为5409元，北京为4226元，浙江为3948元，广东为3629元，江苏为3495元，都高出民族自治地方农村居民收入的1倍以上[1]；“西部地区15岁及15岁以上文盲半文盲人口占总人口的比例比全国平均高3.5个百分点”[2]；少数民族集中的西部生态环境不断恶化，森林覆盖日趋下降，水土流失严重，草原沙化、碱化、退化严重，植被稀疏，动物生长环境恶化，土地荒漠化日益突出，环境污染日趋严重[3]等。例如，1999年农村居民家庭人均纯收入上海为5409元，9因此，制度存在的正当性并不能说明制度实施具有当然的有效性。从现实因素考察，经济学和社会学研究的大量成果以及民族自治地方的人权实现状况使我们不得不反思民族区域自治法律制度及其实践的有效性问题。因此，制度存在的正当性并不能说明制度实施具有当10（一）自治权行使不充分在我国现行政制框架中，依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关享有广泛的自治权。具体地讲，从权力涉及的领域，结合自治权相关制度的具体内容考察，自治机关拥有和行使的自治权表现在政治、经济、文化和社会生活的各个方面，主要包括立法自治权、变通执行或者停止执行权、经济发展自治权、财政管理自治权、少数民族干部培养使用权、发展教育和民族文化权、语言文字使用和发展权、科技、医疗事业发展权。从理论上讲，如果自治机关充分行使了这些自治权力，再加上国家的支持和帮助，少数民族的平等权利应该能够得到充分保障。（一）自治权行使不充分在我国现行政制框架中，依照《宪法》11

但是，从实践上看，自治机关行使自治权的状况并不理想，与制度设计的目标还存在很大差距。例如在立法自治权的行使方面，至今为止还有26个民族自治地方，尤其五大自治区的自治条例至今没有出台，已出台的自治条例中民族特点和地方特色不浓，缺乏从实际出发和因地制宜，而是不适当地追求“大而全”或者“小而全”，过多地照抄照搬法律、行政法规及规章、政策，针对民族自治地方的民族特点和地区特点合理、合法变通法律、法规的自治权，特别是对在社会主义市场经济条件下加快本地方经济发展的自治权应用不足[1]。但是，从实践上看，自治机关行使自治权的状况并不理想，与制12现有的自治法规多数是关于使用民族语言文字、照顾民族风俗习惯、培养少数民族干部、发展民族人口以及婚姻家庭等方面的规定，缺乏挖掘民族自身经济发展优势，用好、用足、用活优惠政策的创造性内容；变通、补充规定制定的力度不够，实际工作带有盲目性、随意性和形式主义倾向，我国授予民族自治地方变通和补充权的法律有13部，而民族自治地方还只对婚姻法、选举法、森林法、继承法进行了变通，其中80%集中在婚姻，其他9部法律的变通或补充还是空白[2]。

现有的自治法规多数是关于使用民族语言文字、照顾民族风俗习13又如在行政管理自治权的行使方面，国家先后制定优惠政策83项，包括财政优惠政策9项、税收优惠政策14项、工业优惠政策12项、农业发展政策7项、民族贸易政策10项、扶贫开发政策25项、外贸边贸优惠政策6项，这些政策的执行程度分别为44.44%、35.71%、50.00%、57.14%、20.00%、72.00%、66.67%，平均执行程度为51.81%[1]。

又如在行政管理自治权的行使方面，国家先后制定优惠政策8314（二）优惠政策不稳定受制于国家现代化战略以及经济体制改革的影响，自改革开放以来，在国家治理实践中，政策的价值取向在效率与平等的天平上逐渐偏向了效率。始于1993年的市场经济体制改革，对我国民族优惠政策造成了全面冲击，很多优惠政策名存实亡，在一定程度上影响了民族自治地方的发展。（二）优惠政策不稳定受制于国家现代化战略以及经济体制改革15

从财税方面的优惠政策看，1994年起实行分税制财政体制后，全国执行统一的政策，对少数民族地区在财政体制上的照顾实际上已不复存在。从财税方面的优惠政策看，1994年起实行分税制财政体制后16

从金融方面的优惠政策看，国家专业银行全面推行商业化体制并逐步到位，商业银行以利益为经营目标，有利可图银行才贷款，民族地区的企业和各类基础设施建设由于基础差、缺乏市场竞争力，因而获得贷款越来越困难。要让商业银行再执行民族优惠政策发放政策性贷款已不可能，也不符合《商业银行法》，改革的方向是国家成立政策银行，由国家政策银行执行民族优惠政策，但由于目前国家政策性贷款数额有限且受到规模、效益等的限制，因而在执行过程中往往打折扣，不能全面落实。从金融方面的优惠政策看，国家专业银行全面推行商业化体制并17

从民族优惠政策发生作用的体制背景看，随着经济体制的全方位变革，原有民族优惠政策发生作用的环境和条件都发生了重大变化，许多原来行之有效的民族优惠政策已不再适应[1]。比如，财政取消包干制后，原定的民族地区超收全留、超支补助的政策就难以再执行下去。又比如，少数民族特需用品供应目前只剩金银少数几个品种，原有的“民贸三项照顾”也已基本消失。总之，“经济体制转换过程中出现了原民族经济优惠政策的作用逐渐消失或弱化的趋向。少数民族地区承受着转轨带来的双重压力：原有计划经济体制的好处在逐渐失去，而新的市场经济体制的好处却尚未形成”[2]。

从民族优惠政策发生作用的体制背景看，随着经济体制的全方位182000年开始实施西部大开发战略，全国5个自治区、27个自治州以及120个自治县（旗）中的83个自治县（旗）被纳入西部大开发的范围，还有3个自治州参照享受国家西部大开发优惠政策。在2001年《民族区域自治法》的修改中，对不适应市场经济体制一些优惠条款作了全面修改，完善了民族优惠政策法律制度，修改主要内容有财政转移支付制度下对民族自治地方的优惠措施、税收优惠的基本原则和优惠对象、投资优惠政策、金融优惠政策、基本建设、资源开发与环境保护方面的优惠政策、对外贸易优惠政策、对口支援政策、扶贫政策、教育优惠政策。2000年开始实施西部大开发战略，全国5个自治区、27个192005年颁布实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》进一步完善了西部开发相关政策、基础设施建设的资金支持、矿产资源补偿费使用与生态补偿机制、财政支持的“三个确保”，民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展等方面的优惠政策。但是，上述优惠政策立法在很大程度上仍属于原则性规定，需要国务院及其各有关部委制定相应的行政法规和部门规章，才能从根本上解决优惠政策不稳定问题。2005年颁布实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域20（三）优惠政策缺乏有效性国家采取多种优惠措施扶持民族自治地方，体现了国家对少数民族经济文化发展问题的重视以及解决这一问题的决心，但是，由于制度设计方面的问题，往往会产生“事倍功半”的结果。（三）优惠政策缺乏有效性国家采取多种优惠措施扶持民族自治21首先，“对少数民族的发展，制定扶持和帮助的发展计划，要在充分地分析研究该少数民族传统文化、价值观、文化模式的基础上，从其固有的本质和特征出发”[1]，而在国家确定帮助的具体领域和具体措施的过程中，存在对接受帮助的少数民族具体情况不了解的现象，可能导致“帮助措施”缺乏“有效性”，“不是针对弱小民族固有的传统文化和生产方式的帮助，就起不到扶持和帮助的有效作用，可能还带来负面影响”[2]；

首先，“对少数民族的发展，制定扶持和帮助的发展计划，要在22其次，帮助的具体领域和具体措施是国家单向决定的过程，在这一过程中，接受帮助的少数民族没有选择的权利，限制了少数民族根据自身特点和需要发展经济文化的主动性，从而也会限制帮助措施“预期效果”的现实化，出现“事与愿违”的结果。因此，并不是所有的帮助措施都是有效的，“不是所有的优惠政策对少数民族都起到促进其自身发展的作用”[1]。这种缺乏有效性的帮助措施的实施，不仅难以有效改变少数民族经济文化落后的状况，增强其平等权利行使的“可行能力”，而且也是对有限的国家资源的浪费，进而会制约各民族共同发展繁荣的进程。其次，帮助的具体领域和具体措施是国家单向决定的过程，在这23因此，在确定帮助领域和帮助措施的过程中，应当赋予接受帮助的少数民族“选择的权利”。当我们将“权利方案”规范化、法律化以后，不仅能增强少数民族发展经济文化的主动性，而且会提高资源的使用效率，将更有利于“各民族共同发展繁荣”的进程。

因此，在确定帮助领域和帮助措施的过程中，应当赋予接受帮助242001年《民族区域自治法》修改时，将“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，有从“恩赐式帮助”转化为“强行性义务”之意，实现了平等理念的部分转换，强化了特殊措施的法律保障；但是，这种观念转换还不是一种全面更新。从权利的要素上看，现有法律和政策的规定，虽然从各少数民族的发展和进步既是“整个国家的利益”[1]，也是保障少数民族享有平等权利所必需的角度，体现了国家的重视，但并不构成一种法定权利，在特殊措施的抉择上，接受主体仍然没有“选择的权利”，而弱势群体利益保障问题，如果不上升为权利的范畴，不上升为弱势群体权利，并进一步上升为弱势群体人权，那么，我们对弱势群体的救济、利益保护总是一种恩赐、总是一种关怀，而不是社会弱势群体应有的东西。2001年《民族区域自治法》修改时，将“上级国家机关的25二、民族区域自治制度有效性缺乏的制度根源理论与实务界从多种角度对自治权行使不充分、优惠政策不稳定的成因进行了深入思考。概括起来主要有以下几个方面：二、民族区域自治制度有效性缺乏的制度根源26（一）制度体系不够完备法律体系的完备性要求在应当由法律加以调整的行为领域消除法律的空白和漏洞；逻辑性要求法律规则必须具有完整性，其构成要素应当齐备。在我国民族区域自治法律体系中，法律的空白和漏洞、法律规则的构成要素不完整的问题表现在诸多方面：——缺少自治权行使的程序机制；——缺少自治法实施的法律责任制度；——实施《民族区域自治法》的配套法规不健全。（一）制度体系不够完备法律体系的完备性要求在应当由法律加27（二）制度实用性欠缺民族区域自治规范化、制度化实践追求的不是制度本身的完备，而是不断完善的制度能够用来解决实际问题。在这个意义上，只有实事求是、因地制宜地制定能解决实际问题的法律，才符合民族区域自治实践的需要。这也说明，“实用性”是法律体系实质合理性和合法性的根本要求。以此为视角来考察，民族区域自治制度体系存在不同程度的实用性缺乏问题，主要表现在以下几个方面：（二）制度实用性欠缺民族区域自治规范化、制度化实践追求的28——权力划分不够清晰；——立法体制不够科学：授权立法规定不统一、立法主体设置不科学、自治立法程序不合理；——制度内容不够全面：自治条例的组织法性质严重[1]；立法主要集中在对国家法律的变通执行方面，没有妥善处理国家制定法与当地民族习惯的冲突问题，本民族在政治、经济、文化等方面的特殊性问题；立法领域单一，主要集中于自治条例和婚姻法、继承法等变通方面。[1]——制度实施难于操作。——权力划分不够清晰；29（三）法律规范构成与功能设计政策化制定具体政策和法律是民族区域自治原则具体化、制度化的两个途径，但二者并非同等重要，法律始终是主要手段。但是，民族区域自治法制建设并没有很好地处理政策与法律的关系，存在法律规范用语及其功能设置政策化、法律与政策本末关系倒置等问题。（三）法律规范构成与功能设计政策化制定具体政策和法律是民30（四）民族政治制度的具体设计不尽合理作为少数民族群体享有的政治发展权包括共治权和自治权两个方面。在我国现行宪政体制下，这两方面的权利分别是通过人民代表大会制和民族区域自治制来实现的。从实践效果来看，依据现有的制度安排，在中央一级国家机构中的决策，不能完全有效地防止多数人群体作出不利于少数民族群体利益的决定；作为专门为保障少数民族平等权利而设立的民族区域自治制度，在保护少数民族权利的有效性上也存在不足；就民族自治地方的非自治少数民族而言，其权利的保护也缺乏有效的程序机制。（四）民族政治制度的具体设计不尽合理作为少数民族群体享有31三、建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的背景分析由于历史、自然和社会等诸多原因的影响，民族地区在当前和今后较长的一代时期内，仍将处于加快发展和缩小差距的境地，而市场化改革、西部大开发和新农村建设的大力推进，仍然是民族地区加快发展的宏观背景。对促进民族地区经济社会和谐发展政策的研究，不能脱离这个基本事实。在社会发展过程中，市场化改革、西部大开发、新农村建设与民族自治地方的和谐发展存在现实和可能的矛盾和冲突，主要表现有：三、建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的背景分析由32（一）西部大开发政策与民族政策的冲突从总体意义上，以可持续发展理念为指导的西部大开发战略的全面实施，将极大地改善西部经济社会发展状况。但是，以全方位、多领域、多层次为特点的西部大开发战略预设了大量的存在某些潜在冲突的经济、社会、生态、政治和意识形态目标。

就民族自治地方而言，这些潜在冲突主要包括国家主导开发与民族自治地方自主发展之间的冲突、国家经济建设与当地环境保护之间的冲突、不同主体之间的利益冲突等。这些潜在冲突在现实中已有所表现，并制约着少数民族发展权的实现。（一）西部大开发政策与民族政策的冲突从总体意义上，以可持33但是，有关西部大开发的政策法律文件中还没有具体指出如何解决这些冲突。国家在建立和完善西部开发的政策法律时，应充分考虑少数民族因发展差距和社会文化背景的不同，重视各少数民族的特性、要求和愿望，为促进民族自治地方经济社会发展营造良好的制度环境。但是，有关西部大开发的政策法律文件中还没有具体指出如何解34（二）WTO法律规则与民族政策的冲突WTO的基本法律规则包括公平、自由、公开三个方面。WTO公平原则的核心在于保障各成员方的“平等对待、互利互惠”，其精神实质既包含形式平等，更体现着实质平等。对民族自治地方给予特殊优惠和保护，不仅没有违背WTO原则的精神实质，也符合国际惯例。因此，在不脱离市场经济的前提下，对民族自治地方采取优惠政策，符合公平竞争与特殊保护的国际法则。

依据WTO法律规则的要求，从我国民族优惠政策的制度构成来看，当前，优惠政策的法律化是一个至关重要而又迫在眉睫的问题。（二）WTO法律规则与民族政策的冲突WTO的基本法律规则35（三）城市化战略与新农村建设的冲突实施城市化战略和推进新农村建设对于促进民族自治地方经济社会的全面发展都有积极的意义，尤其是在城市化水平极低的民族自治地方，还应加大发展城市化发展战略的实施力度。只有如此，才能加快民族自治地方的发展速度，不断缩小民族自治地方与非民族自治地方的差异。（三）城市化战略与新农村建设的冲突实施城市化战略和推进新36

但是，重视城市化发展的政策在实践中极有可能导致以简单的大拆大建和村容村貌整治，代替以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标的新农村建设。因此，应当将民族自治地方的城市化和新农村建设作为一个整体进行深入研究，并制定促进民族自治地方城市化和新农村建设的总体规划和实施方案。但是，重视城市化发展的政策在实践中极有可能导致以简单的大37（四）自然资源开发与生态环境保护的冲突就民族地区而言，存在两种类型的冲突：一是为保护环境而限制资源开发，对长期以来依赖于此而生活的广大群众权益的影响；二是外来投资主体的开发行为污染环境却不付费的现状，影响了当地少数民族的发展。因此，在建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的过程中，如何协调好上述冲突应当构成制度建设的关键。（四）自然资源开发与生态环境保护的冲突就民族地区而言，存38（五）少数民族习俗与国家法的冲突从功能上讲，少数民族习俗对当前的法治建设既有积极的因素，也有消极的成分。由于我国现行的民族法律制度尤其是自治法规普遍缺乏民族性特点，加之少数民族习俗消极成分的影响，导致了少数民族习俗与国家法之间的冲突，制约了民族法治的发展。（五）少数民族习俗与国家法的冲突从功能上讲，少数民族习俗39

从总体上讲，少数民族习俗与国家法之间的冲突表现在规范与价值两个方面。就价值冲突而言，其核心在于整体利益与局部利益的冲突、传统价值观念与现代价值观念的冲突。就规范冲突而言，又可分为两种类型：一是价值追求相同，具体的行为规则不一致；二是价值取向不同，具体的行为规则也存在差异。采取不同进路化解上述不同类型的冲突，是民族法治建设的重点和难点所在。从总体上讲，少数民族习俗与国家法之间的冲突表现在规范与价40四、完善民族区域自治制度，建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的改革方案

在现实社会中，权力的行使和职责的履行，必须有完备的制度保障体系，否则，权力的具体内容在复杂的政治、经济、文化环境中会变得模糊和抽象而难以落实。针对民族区域自治制度实践中存在的问题以及相应的制度原因，从总体上讲，（1）规范立法行为，提高立法质量，强化政府权力的正当行使，（2）充分发挥民族区域自治制度的政治、经济、文化和社会功能，加速发展民族自治地方的全面发展，（3）从根本上提高少数民族的素质和生活质量，解决民族区域自治制度存在的实践问题，是促进民族自治地方社会和谐的根本途径。具体而言，必须处理好以下问题：四、完善民族区域自治制度，建构民族自治地方经济社会和谐发展法41（一）法治改革的基本原则——坚持和贯彻公平竞争与特殊保护相协调、经济发展与生态保护相协调、个体人权保护与集体人权保护相协调、聚居少数民族与散居少数民族并重的原则；——妥善处理法律与经济、习俗、文化的关系，重视民间纠纷解决机制的作用，合理界定法律的调控范围。（一）法治改革的基本原则——坚持和贯彻公平竞争与特殊42（二）法治改革的基本方向——改革民族自治地方立法体制；——建立和完善自治机关和上级国家机关在民族区域自治法律实施中的责任制度和监督机制；——建立和完善法律实施的冲突解决机制；——引入特殊组织形式和程序规则完善民族政制，确保法律运行的正当性和有效性。（二）法治改革的基本方向——改革民族自治地方立法体制43（三）法治改革的重点问题在法制改革中，尤其应对以下问题给予高度关注：——以增强少数民族享有平等权利的“可行能力”为核心，改革扶持和帮助少数民族发展计划的国家单向决定规则，赋予少数民族选择发展的权利。——以税收优惠和产业结构政策为核心，完善民族经济法律制度，促进民族自治地方产业结构优化。——以利益补偿和成本分担机制为重点，完善资源开发与环境保护法律制度，规范生态环境治理。（三）法治改革的重点问题在法制改革中，尤其应对以下问题给44——以弘扬民族文化和实现教育公平为目标，完善民族文化教育法律制度，促进民族文化和教育发展。

——以实现社会公平为目标，完善“人口较少民族”、散居少数民族权益保障法律制度，确保其生存权与发展权的实现。——以实现城乡一体化为目标，完善实施城市化和新农村建设战略的法律制度，统筹城乡协调发展。——以弘扬民族文化和实现教育公平为目标，完善民族文化教育45思考题1、我国的民族区域自治制度实践存在哪些问题？2、如何建构有利于民族自治地方和谐发展的法治环境？思考题1、我国的民族区域自治制度实践存在哪些问题？46第十三章民族区域自治制度实践存在的问题与对策第十三章民族区域自治制度实践存在的问题与对策47民族区域自治实施五十多年来，各民族自治地方的政治、经济、文化、教育、科技等各项事业取得了长足进步，极大地改善了少数民族的生存和发展状况。实践证明，实施民族区域自治来解决民族问题是符合我国国情和各民族共同利益的正确选择。但是，尽管在改革开放和现代化建设过程中，国家和民族自治地方已采取多种措施，推进少数民族地区经济和社会的发展，然而，由于受历史基础和地理条件等诸多因素的制约和影响，少数民族分布较集中的西部地区，经济和社会发展水平较东部发达地区还不高，特别是一些偏远地区，还比较落后。民族区域自治实施五十多年来，各民族自治地方的政治、经48因此，坚持和完善民族区域自治，充分发挥制度优势，不断提高民族地区的经济和社会发展水平，促进少数民族权利的充分实现，是新世纪我国全面建设小康社会所要着力解决的问题。为此，应从我国民族特点和区域实际出发，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步探索和健全民族区域自治制度的具体实现形式，完善民族区域自治法律体系，不断充实实行民族区域自治制度的物质基础，促进民族自治地方经济社会的全面发展，改善和提高少数民族权利实现的数量和质量。因此，坚持和完善民族区域自治，充分发挥制度优势，不断49

本章主要介绍四个方面的问题：一是民族区域自治的正当性与有效性分析；二是民族区域自治制度有效性缺乏的制度根源；三是建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的背景分析；四是完善民族区域自治制度，建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的改革方案。本章主要介绍四个方面的问题：50一、民族区域自治制度实践的正当性与有效性分析

从我国民族区域自治政策和制度实施的历史背景、制度构成、现实功效等方面来看，选择民族区域自治，保障聚居少数民族人权，不仅具有历史必然性，而且具有现实可行性；民族区域自治的贯彻实施，为聚居少数民族人权的实现提供了广泛、系统、稳定的保障。从制度的逻辑构成和主要内容考察，我国民族区域自治制度具有以下特点和优势：一、民族区域自治制度实践的正当性与有效性分析从我国民族51首先，通过宪法、法律和自治法规系统、全面地确认了聚居少数民族在政治、经济和文化等领域应当享有的自治权利。其次，通过宪法、法律确立了保护自治权利的价值取向、基本原则和基本制度，即以民族平等、团结和各民族共同繁荣为指导，实行民族区域自治，保障聚居少数民族自治权利的充分享有。首先，通过宪法、法律和自治法规系统、全面地确认了聚居少数52再次，通过宪法、法律规定了实行民族区域自治，保障聚居少数民族自治权利的基本方式和具体途径，即通过赋予民族自治地方在政治、经济、文化等领域广泛的自治权，明确上级国家机关在政治、经济、文化等领域帮助民族自治地方发展的职责和履行职责的方式，规范自治机关和上级国家机关的行为，改善民族区域自治实施的状况，促进民族自治地方政治、经济、文化等事业的发展，提高少数民族自治权利的实现程度。最后，通过行政法规、地方性法规、行政规章等法律形式和制定具体政策的方法，构建了规范自治机关行使自治权和上级国家机关履行职责的具体行为规范和准则，增强了民族区域自治制度的实践性和可操作性。再次，通过宪法、法律规定了实行民族区域自治，保障聚居少数53但是，我国实行民族区域自治制度的根本目的不在于自治本身，而在于通过自治为少数民族公民充分享有公民权利和政治权利营造良好的政治、经济、文化和社会环境。从民族自治地方经济社会发展的状况以及公民权利的实现程度来看，民族自治地方的经济水平与发达地区相比还有很大差距，受经济发展水平的制约，公民权利享有状况在很多方面尚不尽如人意。但是，我国实行民族区域自治制度的根本目的不在于自治本身，54例如，1999年农村居民家庭人均纯收入上海为5409元，北京为4226元，浙江为3948元，广东为3629元，江苏为3495元，都高出民族自治地方农村居民收入的1倍以上[1]；“西部地区15岁及15岁以上文盲半文盲人口占总人口的比例比全国平均高3.5个百分点”[2]；少数民族集中的西部生态环境不断恶化，森林覆盖日趋下降，水土流失严重，草原沙化、碱化、退化严重，植被稀疏，动物生长环境恶化，土地荒漠化日益突出，环境污染日趋严重[3]等。例如，1999年农村居民家庭人均纯收入上海为5409元，55因此，制度存在的正当性并不能说明制度实施具有当然的有效性。从现实因素考察，经济学和社会学研究的大量成果以及民族自治地方的人权实现状况使我们不得不反思民族区域自治法律制度及其实践的有效性问题。因此，制度存在的正当性并不能说明制度实施具有当56（一）自治权行使不充分在我国现行政制框架中，依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关享有广泛的自治权。具体地讲，从权力涉及的领域，结合自治权相关制度的具体内容考察，自治机关拥有和行使的自治权表现在政治、经济、文化和社会生活的各个方面，主要包括立法自治权、变通执行或者停止执行权、经济发展自治权、财政管理自治权、少数民族干部培养使用权、发展教育和民族文化权、语言文字使用和发展权、科技、医疗事业发展权。从理论上讲，如果自治机关充分行使了这些自治权力，再加上国家的支持和帮助，少数民族的平等权利应该能够得到充分保障。（一）自治权行使不充分在我国现行政制框架中，依照《宪法》57

但是，从实践上看，自治机关行使自治权的状况并不理想，与制度设计的目标还存在很大差距。例如在立法自治权的行使方面，至今为止还有26个民族自治地方，尤其五大自治区的自治条例至今没有出台，已出台的自治条例中民族特点和地方特色不浓，缺乏从实际出发和因地制宜，而是不适当地追求“大而全”或者“小而全”，过多地照抄照搬法律、行政法规及规章、政策，针对民族自治地方的民族特点和地区特点合理、合法变通法律、法规的自治权，特别是对在社会主义市场经济条件下加快本地方经济发展的自治权应用不足[1]。但是，从实践上看，自治机关行使自治权的状况并不理想，与制58现有的自治法规多数是关于使用民族语言文字、照顾民族风俗习惯、培养少数民族干部、发展民族人口以及婚姻家庭等方面的规定，缺乏挖掘民族自身经济发展优势，用好、用足、用活优惠政策的创造性内容；变通、补充规定制定的力度不够，实际工作带有盲目性、随意性和形式主义倾向，我国授予民族自治地方变通和补充权的法律有13部，而民族自治地方还只对婚姻法、选举法、森林法、继承法进行了变通，其中80%集中在婚姻，其他9部法律的变通或补充还是空白[2]。

现有的自治法规多数是关于使用民族语言文字、照顾民族风俗习59又如在行政管理自治权的行使方面，国家先后制定优惠政策83项，包括财政优惠政策9项、税收优惠政策14项、工业优惠政策12项、农业发展政策7项、民族贸易政策10项、扶贫开发政策25项、外贸边贸优惠政策6项，这些政策的执行程度分别为44.44%、35.71%、50.00%、57.14%、20.00%、72.00%、66.67%，平均执行程度为51.81%[1]。

又如在行政管理自治权的行使方面，国家先后制定优惠政策8360（二）优惠政策不稳定受制于国家现代化战略以及经济体制改革的影响，自改革开放以来，在国家治理实践中，政策的价值取向在效率与平等的天平上逐渐偏向了效率。始于1993年的市场经济体制改革，对我国民族优惠政策造成了全面冲击，很多优惠政策名存实亡，在一定程度上影响了民族自治地方的发展。（二）优惠政策不稳定受制于国家现代化战略以及经济体制改革61

从财税方面的优惠政策看，1994年起实行分税制财政体制后，全国执行统一的政策，对少数民族地区在财政体制上的照顾实际上已不复存在。从财税方面的优惠政策看，1994年起实行分税制财政体制后62

从金融方面的优惠政策看，国家专业银行全面推行商业化体制并逐步到位，商业银行以利益为经营目标，有利可图银行才贷款，民族地区的企业和各类基础设施建设由于基础差、缺乏市场竞争力，因而获得贷款越来越困难。要让商业银行再执行民族优惠政策发放政策性贷款已不可能，也不符合《商业银行法》，改革的方向是国家成立政策银行，由国家政策银行执行民族优惠政策，但由于目前国家政策性贷款数额有限且受到规模、效益等的限制，因而在执行过程中往往打折扣，不能全面落实。从金融方面的优惠政策看，国家专业银行全面推行商业化体制并63

从民族优惠政策发生作用的体制背景看，随着经济体制的全方位变革，原有民族优惠政策发生作用的环境和条件都发生了重大变化，许多原来行之有效的民族优惠政策已不再适应[1]。比如，财政取消包干制后，原定的民族地区超收全留、超支补助的政策就难以再执行下去。又比如，少数民族特需用品供应目前只剩金银少数几个品种，原有的“民贸三项照顾”也已基本消失。总之，“经济体制转换过程中出现了原民族经济优惠政策的作用逐渐消失或弱化的趋向。少数民族地区承受着转轨带来的双重压力：原有计划经济体制的好处在逐渐失去，而新的市场经济体制的好处却尚未形成”[2]。

从民族优惠政策发生作用的体制背景看，随着经济体制的全方位642000年开始实施西部大开发战略，全国5个自治区、27个自治州以及120个自治县（旗）中的83个自治县（旗）被纳入西部大开发的范围，还有3个自治州参照享受国家西部大开发优惠政策。在2001年《民族区域自治法》的修改中，对不适应市场经济体制一些优惠条款作了全面修改，完善了民族优惠政策法律制度，修改主要内容有财政转移支付制度下对民族自治地方的优惠措施、税收优惠的基本原则和优惠对象、投资优惠政策、金融优惠政策、基本建设、资源开发与环境保护方面的优惠政策、对外贸易优惠政策、对口支援政策、扶贫政策、教育优惠政策。2000年开始实施西部大开发战略，全国5个自治区、27个652005年颁布实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》进一步完善了西部开发相关政策、基础设施建设的资金支持、矿产资源补偿费使用与生态补偿机制、财政支持的“三个确保”，民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展等方面的优惠政策。但是，上述优惠政策立法在很大程度上仍属于原则性规定，需要国务院及其各有关部委制定相应的行政法规和部门规章，才能从根本上解决优惠政策不稳定问题。2005年颁布实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域66（三）优惠政策缺乏有效性国家采取多种优惠措施扶持民族自治地方，体现了国家对少数民族经济文化发展问题的重视以及解决这一问题的决心，但是，由于制度设计方面的问题，往往会产生“事倍功半”的结果。（三）优惠政策缺乏有效性国家采取多种优惠措施扶持民族自治67首先，“对少数民族的发展，制定扶持和帮助的发展计划，要在充分地分析研究该少数民族传统文化、价值观、文化模式的基础上，从其固有的本质和特征出发”[1]，而在国家确定帮助的具体领域和具体措施的过程中，存在对接受帮助的少数民族具体情况不了解的现象，可能导致“帮助措施”缺乏“有效性”，“不是针对弱小民族固有的传统文化和生产方式的帮助，就起不到扶持和帮助的有效作用，可能还带来负面影响”[2]；

首先，“对少数民族的发展，制定扶持和帮助的发展计划，要在68其次，帮助的具体领域和具体措施是国家单向决定的过程，在这一过程中，接受帮助的少数民族没有选择的权利，限制了少数民族根据自身特点和需要发展经济文化的主动性，从而也会限制帮助措施“预期效果”的现实化，出现“事与愿违”的结果。因此，并不是所有的帮助措施都是有效的，“不是所有的优惠政策对少数民族都起到促进其自身发展的作用”[1]。这种缺乏有效性的帮助措施的实施，不仅难以有效改变少数民族经济文化落后的状况，增强其平等权利行使的“可行能力”，而且也是对有限的国家资源的浪费，进而会制约各民族共同发展繁荣的进程。其次，帮助的具体领域和具体措施是国家单向决定的过程，在这69因此，在确定帮助领域和帮助措施的过程中，应当赋予接受帮助的少数民族“选择的权利”。当我们将“权利方案”规范化、法律化以后，不仅能增强少数民族发展经济文化的主动性，而且会提高资源的使用效率，将更有利于“各民族共同发展繁荣”的进程。

因此，在确定帮助领域和帮助措施的过程中，应当赋予接受帮助702001年《民族区域自治法》修改时，将“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，有从“恩赐式帮助”转化为“强行性义务”之意，实现了平等理念的部分转换，强化了特殊措施的法律保障；但是，这种观念转换还不是一种全面更新。从权利的要素上看，现有法律和政策的规定，虽然从各少数民族的发展和进步既是“整个国家的利益”[1]，也是保障少数民族享有平等权利所必需的角度，体现了国家的重视，但并不构成一种法定权利，在特殊措施的抉择上，接受主体仍然没有“选择的权利”，而弱势群体利益保障问题，如果不上升为权利的范畴，不上升为弱势群体权利，并进一步上升为弱势群体人权，那么，我们对弱势群体的救济、利益保护总是一种恩赐、总是一种关怀，而不是社会弱势群体应有的东西。2001年《民族区域自治法》修改时，将“上级国家机关的71二、民族区域自治制度有效性缺乏的制度根源理论与实务界从多种角度对自治权行使不充分、优惠政策不稳定的成因进行了深入思考。概括起来主要有以下几个方面：二、民族区域自治制度有效性缺乏的制度根源72（一）制度体系不够完备法律体系的完备性要求在应当由法律加以调整的行为领域消除法律的空白和漏洞；逻辑性要求法律规则必须具有完整性，其构成要素应当齐备。在我国民族区域自治法律体系中，法律的空白和漏洞、法律规则的构成要素不完整的问题表现在诸多方面：——缺少自治权行使的程序机制；——缺少自治法实施的法律责任制度；——实施《民族区域自治法》的配套法规不健全。（一）制度体系不够完备法律体系的完备性要求在应当由法律加73（二）制度实用性欠缺民族区域自治规范化、制度化实践追求的不是制度本身的完备，而是不断完善的制度能够用来解决实际问题。在这个意义上，只有实事求是、因地制宜地制定能解决实际问题的法律，才符合民族区域自治实践的需要。这也说明，“实用性”是法律体系实质合理性和合法性的根本要求。以此为视角来考察，民族区域自治制度体系存在不同程度的实用性缺乏问题，主要表现在以下几个方面：（二）制度实用性欠缺民族区域自治规范化、制度化实践追求的74——权力划分不够清晰；——立法体制不够科学：授权立法规定不统一、立法主体设置不科学、自治立法程序不合理；——制度内容不够全面：自治条例的组织法性质严重[1]；立法主要集中在对国家法律的变通执行方面，没有妥善处理国家制定法与当地民族习惯的冲突问题，本民族在政治、经济、文化等方面的特殊性问题；立法领域单一，主要集中于自治条例和婚姻法、继承法等变通方面。[1]——制度实施难于操作。——权力划分不够清晰；75（三）法律规范构成与功能设计政策化制定具体政策和法律是民族区域自治原则具体化、制度化的两个途径，但二者并非同等重要，法律始终是主要手段。但是，民族区域自治法制建设并没有很好地处理政策与法律的关系，存在法律规范用语及其功能设置政策化、法律与政策本末关系倒置等问题。（三）法律规范构成与功能设计政策化制定具体政策和法律是民76（四）民族政治制度的具体设计不尽合理作为少数民族群体享有的政治发展权包括共治权和自治权两个方面。在我国现行宪政体制下，这两方面的权利分别是通过人民代表大会制和民族区域自治制来实现的。从实践效果来看，依据现有的制度安排，在中央一级国家机构中的决策，不能完全有效地防止多数人群体作出不利于少数民族群体利益的决定；作为专门为保障少数民族平等权利而设立的民族区域自治制度，在保护少数民族权利的有效性上也存在不足；就民族自治地方的非自治少数民族而言，其权利的保护也缺乏有效的程序机制。（四）民族政治制度的具体设计不尽合理作为少数民族群体享有77三、建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的背景分析由于历史、自然和社会等诸多原因的影响，民族地区在当前和今后较长的一代时期内，仍将处于加快发展和缩小差距的境地，而市场化改革、西部大开发和新农村建设的大力推进，仍然是民族地区加快发展的宏观背景。对促进民族地区经济社会和谐发展政策的研究，不能脱离这个基本事实。在社会发展过程中，市场化改革、西部大开发、新农村建设与民族自治地方的和谐发展存在现实和可能的矛盾和冲突，主要表现有：三、建构民族自治地方经济社会和谐发展法治环境的背景分析由78（一）西部大开发政策与民族政策的冲突从总体意义上，以可持续发展理念为指导的西部大开发战略的全面实施，将极大地改善西部经济社会发展状况。但是，以全方位、多领域、多层次为特点的西部大开发战略预设了大量的存在某些潜在冲突的经济、社会、生态、政治和意识形态目标。

就民族自治地方而言，这些潜在冲突主要包括国家主导开发与民族自治地方自主发展之间的冲突、国家经济建设与当地环境保护之间的冲突、不同主体之间的利益冲突等。这些潜在冲突在现实中已有所表现，并制约着少数民族发展权的实现。（一）西部大开发政策与民族政策的冲突从总体意义上，以可持79但是，有关西部大开发的政策法律文件中还没有具体指出如何解决这些冲突。国家在建立和完善西部开发的政策法律时，应充分考虑少数民族因发展差距和社会文化背景的不同，重视各少数民族的特性、要求和愿望，为促进民族自治地方经济社会发展营造良好的制度环境。但是，有关西部大开发的政策法律文件中还没有具体指出如何解80（二）WTO法律规则与民族政策的冲突WTO的基本法律规则包括公平、自由、公开三个方面。WTO公平原则的核心在于保障各成员方的“平等对待、互利互惠”，其精神实质既包含形式平等，更体现着实质平等。对民族自治地方给予特殊优惠和保护，不仅没有违背WTO原则的精神实质，也符合国际惯例。因此，在不脱离市场经济的前提下，对民族自治地方采取优惠政策，符合公平竞争与特殊保护的国际法则。

依据WTO法律规则的要求，从我国民族优惠政策的制度构成来看，当前，优惠政策的法律化是一个至关重要而又迫在眉睫的问题。（二）WTO法律规则与民族政策的冲突WTO的基本法律规则81（三）城市化战略与新农村建设的冲突实施城市化战略和推进新农村建设对于促进民族自治地方经济社会的全面发展都有积极的意义，尤其是在城市化水平极低的民族自治地方，还应加大发展城市化发展战略的实施力度。只有如此，才能加快民族自治地方的发展速度，不断缩小民族自治地方与非民族自治地方的差异。（三）城市化战略与新