PPP项目运作模式（PPT）

PPP项目运作模式式一、PPP模式基本知识二、PPP项目全流程分解目录四、PPP模式合同知识三、PPP与EPC区别（一）PPP基本概念（二）PPP常见类型（三）PPP操作模式一、PPP模式基本知识识PPP模式（Public—Private—Partnership）（政府与社社会资本合作作），是指政政府与私人组组织之间，为为了提供某种种公共物品和服服务，以特许权协议为基础，彼此此之间形成一一种伙伴式的合作关系，，并通过签署署合同来明确确双方的权利利和义务，以以确保合作的的顺利完成，，最终使合作作各方达到比比预期单独行行动更为有利利的结果。（一一））基基本本概概念念定义义公私私合合作作公私私合作作并并形形成成伙伙伴伴关关系系，，并存在在一一个个共共同同的的目目标标。。企业业是以以此此目目标标实实现现自身身利利益益的追追求求，，而而政府府部门门则则是是以以此此目目标标实实现现公共共福福利利和和利利益益的追追求求利益益共共享享政府府不以分享享利利润润（分分红红））为为唯唯一一目目的的，还还需需要要对对企业业可能能的的高高额额利利润润进进行行控控制制，，即即不不允允许许企业业在项项目目执执行行过过程程中中形形成成超超额额利利润润（利利益益的的可可调调节节性性））。共共享享利利益益在在这这里里除除了了指指共共享享PPP的社社会会成成果果之之外外，，也也包包括括使使作作为为参参与与者者的的企业业取得得相相对对平平和和、、稳稳定定的的投投资资回回报报（利利益益的的可可调调节节性性））风险险分分担担考虑虑双双方方风风险险的的最最优优应应对对、、最最佳佳分分担担，，将将整整体体风风险险最最小小化化。。追追求求整整个个项项目目风风险险最最小小化化的的管管理理模模式式，，要要比比公公、、私私双双方方各各自自追追求求风风险险最最小小化化更更能能化化解解公公共共产产品品领领域域内内的的风风险险。。（一一））基基本本概概念念特点点PPP模式式首先先必必须须选选择择一一个个由由公公共共部部门门和和私私营营部部门门共共同同组组建建的的特特别别项目目公公司司，政政府府部部门门通通过过招招标标方方式式选选择择民民营营企企业业或或个个人人参参与与到到项项目目中中来来，，并并以以特特许许经经营营合合同同的的形形式式授授予予项项目目公公司司有有一一定定年年限限的的经经营营权权(一般般是是20-30年)，允允许许项项目目公公司司通通过过经经营营该该项项目目而而取取得得相相关关利利益益作作为为回回报报。。民民营营企企业业或或个个人人的的特特许许经经营营期期满满后后，，无无偿偿还还给给政政府府项项目目的的全全部部设设施施。。（一一））基基本本概概念念模式式（一一））基基本本概概念念原则则国办发〔2015〕42号文依法合规重诺履约公开透明公众收益积极稳妥（一一））基基本本概概念念意义义3、有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。国办发〔2015〕42号文1、有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。2、有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。范围《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目、城市轨道交通项目、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目、水利、资源环境和生态保护等项目。（一一））基基本本概概念念类型（二二））PPP常见见类类型型特许经营类模块式外包整体式外包转让-经营-转让外包类服务外包管理外包建设-经营-转让其他DBDBMMO&MDBOTOTPUOTLUOTBOTBLOTBOOTDBTODBFO完全私有化部分私有化私有化类PUOBOO股权转让其他社会资本方承担责任小

政府承担责任大

社会资本方承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小（三三））PPP操作作模模式式（发改改投投资资【2014】】2724号））11三种付付费费模模式式特点具有明确的收费基础，足以覆盖投资成本缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费收回投资成本收费不足，需政府补贴部分资金或资源的项目采取合作方式

特许经营

购买服务特许经营+购买服务模式使用用者者付付费费政府府付付费费可行行性性缺缺口口补补助助(VGF)项目目公公司司最终终PPP合合同同体体系系使使用用者者付费费政府府方方按可可用用性性付付费费可行行性性缺缺口口补补贴贴服务务使用用量量付付费费绩效效付付费费项目目公公司司政府府方方项目目公公司司最终终使使用用者者付费费服务务付费费服务务最终终PPP合合同同体体系系使使用用者者（三三））PPP操作作模模式式（发改改投投资资【2014】】2724号））12三种付付费费模模式式模式使用用者者付付费费政府府付付费费可行行性性缺缺口口补补助助(VGF)项目目公公司司最终终使使用用者者付费费政府府方方按可可用用性性付付费费可行行性性缺缺口口补补贴贴服务使用量量付费费绩效付付费项目公公司政府方方项目公公司最终使使用者者付费服务付费服务具体选择模式项目范围城市燃气、供暖等污水处理厂、集污及排水管网、地下综合管廊、垃圾清运、道路保洁医院、学校、养老服务设施、轨道交通等委托经经营、、BTO、BTL、DBFO委托经经营、、BTO、BTL、DBFOBOT/BOO/股权最终使使用者者二、PPP项目全全流程程分解解（一））（二））（三））（四））（五））项目识识别阶阶段准备阶阶段项目采采购阶阶段项目执执行阶阶段项目移移交阶阶段PPP项目流流程图图项目五五大阶阶段PPP（一））项目目识别别阶段段识别阶阶段是项目目的起起始阶阶段，，判断断一个个项目目是否否属于于适用用PPP模式的的范围围以及及具体体模式式。此阶段段主要要包含含以下下方面面：项目发发起项目筛筛选01020304物有所所值评评价财政承承受能能力论论证（一））项目目识别别阶段段01项目发发起政府和和社会会资本本合作作项目目由政政府或或社会会资本本发起起，以政府府发起起为主主。政府发发起财政部部门（（PPP中心））负责责向交交通、、住建建、环环保、、能源源、教教育项项目、、医疗疗、体体育健健身和和文化化设施施等行行业主主管部部门征征集潜潜在政政府和和社会会资本本合作作项目目。行行业主主管部部门可可从国国民经经济和和社会会发展展规划划及行行业专专项规规划中中的新新建、、改建建项目目或存存量公公共资资产中中遴选选潜在在项目目。社会资资本发发起社会资资本应应以项项目建建议书书的方方式向向PPP中心推荐潜潜在政政府和和社会会资本本合作作项目目。（一））项目目识别别阶段段02项目筛筛选财政部部《关于推推广运运用政政府和和社会会资本本合作作模式式有关关问题题的通通知》（财金金（2014）76号）的的规定定：PPP模式适适用于于投资规规模较较大、需求长长期稳稳定、价格调调整机机制灵灵活、市场化化程度度较高高的基础设设施及公共服服务类类项目。。政府从从新建建、改改建项项目或或存量量公共共资产产中筛筛选、、排序序、确确定备备选项项目。。财政部部门应应根据据筛选选结果果制定定项目目年度度和中中期开开发计计划。。对于列列入年年度开开发计计划的的项目目应做做好项项目前前期论论证工工作：：可行行性研研究报报告、、项目目产出出说明明、存存量公公共资资产的的历史史资料料、初初步实实施方方案等等相关关资料料。（一））项目目识别别阶段段03物有所所值评评价PPP中心会同行行业主主管部部门，，从定定性和和定量量两方方面开开展物物有所所值评评价工工作。。定性评评价：（6大核心心要素素）：：全生生命周周期整整合的的潜力力、风风险识识别与与分配配、绩绩效导导向、、潜在在竞争争程度度、鼓鼓励创创新、、政府府能力力。定量评评价：对PPP项目全全生命命周期期内政政府支支出成成本现现值与与政府府比较较值进进行比比较，，计算算项目目的物物有所所值量量值，，判断断PPP能否降降低全全生命命周期期成本本。PPP值＜PSC值物有所所值评评价（（涵义义）物有所所值是是PPP的核心心价值值观，，也是是政府府采购购的一一个重重要理理念。。（一））项目目识别别阶段段19VfM增加供给提升质量提高效率办好事事多办事事少花钱钱物有所值-直译““钱花花的值值”，，简单单理解解就是是少花花钱、、多办办事，，办好好事。。20备选项项目PPP物有所所值评评价传统模模式通过可可行定性定量财政承受能能力评估不可行暂不开展或或其他模式通过可行按照PPP操作指南规规范运作适不适合搞搞PPP？能不能搞起起PPP？物有所值评评价与财政政承受能力力论证均是是财政部门门的重要工工作。（一）项目目识别阶段段不可行定性评价和和定量评价价是物有所所值评价的的两种方法法，现阶段段强制开展展定性评价价，鼓励开开展定量评评价。中华人民民共和国国境内拟拟采用PPP模式实施施的项目目应至少少在项目目识别或或准备阶阶段开展展一次物物有所值值定性评评价，鼓鼓励在项项目全生生命周期期内开展展物有所所值定量量评价。。定性评价价在项目识识别或准准备阶段段开展，，从采用用PPP模式的可可行性、、合理性性和可实实现性等等三大方方面，判判断项目目采用PPP模模式与采采用政府府传统采采购模式式相比，，能否优优化风险险分配、、增加公公共供给给、提高高效率、、促进创创新和公公平竞争争、是否否具有较较强的可可行性等等。定量评价价在项目全全生命周周期内均均可开展展，其中中在识别别、准备备、采购购阶段可可作为评评价项目目是否采采用PPP模式或选选择何种种投标方方案更能能实现物物有所值值的重要要决策依依据，在在项目执执行期内内和期满满后可作作为绩效效评价的的重要组组成部分分。（一）项项目识别别阶段21（一）项项目识别别阶段2204财政承受受能力论论证为确保财财政中长长期可持持续性，，财政部部门应根根据项目目全生命命周期内内的财政政支出、、政府债债务等因因素，对对部分政政府付费费或政府府补贴的的项目，，开展财财政承受受能力论论证，每每年政府府付费或或政府补补贴等财财政支出出不得超超出当年年财政收收入的一一定比例例（10%）。（一）识别阶段段各环节节的逻辑辑关系23管理架构构组建发起筛选项目识别初步实施施方案可行性研研究报告告物有所值评价VFM政府财政承受能力论证初步实施方案未通过调整方案编制最终终实施方方案细化通过项目实施机构报政府审核（二）准准备阶段段此阶段主主要包含含以下方方面：管理架构构组建实施方案案编制实施方案案审查010203实施方案案编制实施方案案审核（二）准准备阶段段01管理架构构组建项目组织织实施通通常会建建立项目领导导小组和和工作小小组，领领导小组组负责重重大问题题的决策策、政府府高层沟沟通、总总体工作作的指导导、总体工工作的指指导等，，项目小小组负责责项目公公司的具具体开展展，以PPP咨询服务务机构为为主要组组成。项目实施施结构需需要制定定工作计计划，包包含工作作阶段、、具体工工作内容容、实施施主体、、预计完完成时间间等内容容。（二）准准备阶段段前期工作作1.项目内部部调查项目实施施机构拟拟定调研研提纲，，应至少少从法律律和政策策、经济济和财务务、项目目自身三三个方面面把握，，主要包包括政府府项目的的批文和和授权书书、国家家、省和和地方对对项目的的关于土土地、税税收等方方面的优优惠政策策、特许许经营和和收费的的相关规规定等;社会经济济发展现现状及总总体发展展规划、、与项目目有关的的市政基基础设施施建设情情况、建建设规划划、现有有管理体体制、现现有收费费情况及及结算和和调整机机制等;项目可行行性研究究报告、、环境影影响评价价报告、、初步设设计、已已形成的的相关资资产、配配套设施施的建设设情况、、项目用用地的征征地情况况等。2.外部投资资人调查查根据项目目基本情情况、行行业现状状、发展展规划等等，与潜潜在投资资人进行行联系沟沟通，获获得潜在在投资人人的投资资意愿信信息，并并对各类类投资人人的投资资偏好、、资金实实力、运运营能力力、项目目诉求等等因素进进行分析析研究，，与潜在在合适的的投资人人进行沟沟通，组组织调研研及考察察。（二）准准备阶段段02实施方案案编制通过前期期的调查查研究及及分析论论证，完完成项目目招商实实施方案案编制。。招商实实施方案案主要内内容:（1）项目概概况项目概况况主要包包括基本本情况、、经济技技术指标标和项目目公司股股权情况况等。（2）风险分分配基本本框架。。按照风险分分配优化、、风险收益益对等和风风险可控等等原则，综综合考虑政政府风险管管理能力、、项目回报报机制和市市场风险管管理能力等等要素，在在政府和社社会资本间间合理分配配项目风险险。（3）PPP运作模式选择适合的的模式至关关重要.（4）交易结构构交易结构主主要包括项项目投融资资结构、回回报机制和和相关配套套安排。项项目投融资资结构主要要说明项目目资本性支支出的资金金来源、性性质和用途途，项目资资产的形成成和转移等等。项目回回报机制主主要说明社社会资本取取得投资回回报的资金金来源，包包括使用者者付费、可可行性缺口口补助和政政府付费等等支付方式式。（二）准备备阶段02实施方案编编制（5）合同体系系合同体系主主要包括项项目合同、、股东合同同、融资合合同、工程程承包合同同、运营服服务合同、、原料供应应合同、产产品采购合合同和保险险合同等。。项目合同同是其中最最核心的法法律文件。。（6）监管架构构监管架构主主要包括授授权关系和和监管方式式。授权关关系主要是是政府对项项目实施机机构的授权权，以及政政府直接或或通过项目目实施机构构对社会资资本的授权权;监管方式主主要包括履履约管理、、行政监管管和公众监监督等。（7）采购方式式选择采购方式包包括公开招招标、竞争争性谈判、、邀请招标标、竞争性性磋商和单单一来源采采购。项目目实施机构构应根据项项目采购需需求特点，，依法选择择适当采购购方式。（二）准备备阶段03实施方案审审核为提高工作作效率，财财政部门应应当会同相相关部门及及外部专家家建立PPP项目的评审审机制，从从项目建设设的必要性性及合规性性、PPP模式的适用用性、财政政承受能力力以及价格格的合理性性等方面，，对项目实实施方案进进行评估，，确保“物有所值”。评估通过过的由项目目实施机构构报政府审审核，审核核通过的按按照实施方方案推进。。审核通过后后，将项目目纳入四川川省财政厅厅综合信息息平台，购购买本项目目的相应费费用应通过过人大代表表审批同意意，并在编编制中期财财政规划时时，将项目目财政支出出责任纳入入预算统筹筹安排。（三）项目目采购阶段段此阶段主要要包含以下下方面：资格预审采购文件编编制01020304响应文件评评审谈判与合同同签署（三）项目目采购阶段段谈判与合同同签署01资格预审项目实施机机构应根据据项目需要要准备资格格预审文件件，发布资资格预审公公告，邀请请社会资本本和与其合合作的金融融机构参与与资格预审审，验证项项目能否获获得社会资资本响应和和实现充分分竞争，并并将资格预预审的评审审报告提交交财政部门门(政府和社会会资本合作作中心)备案。采购阶段的的采购方式式主要由所所在地财政政部门最终终确定。（三）项目目采购阶段段谈判与合同同签署02项目采购文文件编制项目采购文文件应包括括采购邀请请、竞争者者须知(包括密封、、签署、盖盖章要求等等)、竞争者应应提供的资资格、资信信及业绩证证明文件、、采购方式式、政府对对项目实施施机构的授授权、实施施方案的批批复和项目目相关审批批文件、采采购程序、、响应文件件编制要求求、提交响响应文件截截止时间、、开启时间间及地点、、强制担保保的保证金金交纳数额额和形式、、评审方法法、评审标标准、政府府采购政策策要求、项项目合同草草案及其他他法律文本本等。（三）项目目采购阶段段谈判与合同同签署03响应文件评评审项目PPP运作需建立立方案评审审小组。评评审小组由由项目实施施机构代表表和评审专专家共5人以上单数数组成，其其中评审专专家人数不不得少于评评审小组成成员总数的的2/3评审专家可可以由项目目实施机构构自行选定定，但评审审专家中应应至少包含含1名财务专家家和1名法律专家家。项目实实施机构代代表不得以以评审专家家身份参加加项目的评评审。（三）项目目采购阶段段谈判与合同同签署04谈判与合同同签署项目实施机机构应成立立专门的采采购结果确确认谈判工工作组。按按照候选社社会资本的的排名，依依次与候选选社会资本本及与其合合作的金融融机构就合合同中可变变的细节问问题进行合合同签署前前的确认谈谈判，率先先达成一致致的即为中中选者。确确认谈判不不得涉及合合同中不可可谈判的核核心条款，，不得与排排序在前但但己终止谈谈判的社会会资本进行行再次谈判判。确认谈判完完成后，项项目实施机机构应与中中选社会资资本签署确确认谈判备备忘录，并并将采购结结果和根据据采购文件件、响应文文件、补遗遗文件和确确认谈判备备忘录拟定定的合同文文本进行公公示，公示示期不得少少于5个工作日。。公示期满无无异议的项项目合同，，应在政府府审核同意意后，由项项目实施机机构与中选选社会资本本签署。需需要为项目目设立专门门项目公司司的，待项项目公司成成立后，由由项目公司司与项目实实施机构重重新签署项项目合同，，或签署关关于承继项项目合同的的补充合同同。（四）项目目执行阶段段项目执行阶阶段是指通通过采购阶阶段选定社社会资本后后，PPP项目协议正正式签署完完成后的阶阶段，这一一阶段标志志着PPP项目进入入实质运运行阶段段。此阶段主主要包含含以下方方面：01020304项目公司司设立融资管理理绩效监测测与支付付中期评估估（四）项项目执行行阶段谈判与合合同签署署01项目公司司设立社会资本本可依法法设立项项目公司司。政府府可指定定相关机机构依法法参股项项目公司司。项目目实施机机构和财财政部门门（政府府和社会会资本合合作中心心）应监监督社会会资本按按照采购购文件和和项目合合同约定定，按时时足额出出资设立立项目公公司。02项目融资资管理项目融资资由社会会资本或或项目公公司负责责。社会会资本或或项目公公司应及及时开展展融资方方案设计计、机构构接洽、、合同签签订和融融资交割割等工作作。财政政部门(政府和社社会资本本合作中中心)和项目实实施机构构应做好好监督管管理工作作，防止止企业债债务向政政府转移移。（四）项目执执行阶段谈判与合同签签署03绩效监测与支支付社会资本项目目实施机构应应根据项目合合同约定，监监督社会资本本或项目公司司履行合同义义务，定期监监测项目产出出绩效指标，，编制季报和和年报，并报报财政部门(政府和社会资资本合作中心心)备案。项目合合同中涉及的的政府支付义义务，财政部部门应结合中中长期财政规规划统筹考虑虑，纳入同级级政府预算，，按照预算管管理相关规定定执行。项目目实施机构应应根据项目合合同约定的产产出说明，按按照实际绩效效直接或通知知财政部门向向社会资本或或项目公司及及时足额支付付。04中期评估项目实施机构构应每3-5年对项目进行行中期评估，，重点分析项项目运行状况况和项目合同同的合规性、、适应性和合合理性;及时评估已发发现问题的风风险，制订应应对措施，并并报财政部门门(政府和社会资资本合作中心心)备案。（五）项目移移交阶段此阶段主要包包含以下方面面：01020304移交准备性能测试资产交割绩效评价（五）项目移移交阶段谈判与合同签签署01移交准备项目实施机构构或政府指定定的其他机构构应组建项目目移交工作组组，根据约定定确认移交情情形和补偿方方式，制定资资产评估和性性能测试方案案。项目移交工作作组应委托具具有资质的资资产评估机构构，按照约定定评估方式，，对移交资产产进行资产评评估，作为确确定补偿金额额的依据。02性能测试项目移交工作作组应严格按按照性能测试试方案和移交交标准对移交交资产进行性性能测试。性能测试结果果不达标的，，移交工作组组应要求社会会资本或项目目公司进行恢恢复性修理、、更新重置或或提取移交维维修保函。（五）项目移移交阶段谈判与合同签签署03资产交割社会资本或项项目公司应将将满足性能测测试要求的项项目资产、知知识产权和技技术法律文件件，连同资产产清单移交项项目实施机构构或政府指定定的其他机构构，办妥法律律过户和管理理权移交手续续。社会资本或项项目公司应配配合做好项目目运营平稳过过渡相关工作作。04绩效评价项目移交完成成后，财政部部门（PPP中心）应组织织有关部门对对项目产出、、成本效益、、监管成效、、可持续性、、PPP应用等进行绩绩效评价，并并按相关规定定公开评价结结果。评价结果作为为政府开展PPP管理工作决策策参考依据。。（一）PPP模式合同主体（二）PPP模式合同体系三、PPP模式合同知识识（一）PPP模式合同主体体谈判与合同签签署项目公司政府社会资本保险公司融资方承包商专业运营商原料供应商产品或服务购买方咨询机构政府社会资本方融资方方承包商商和分分包商商专业运运营商商（部部分项项目适适用））原料供供应商商（部部分项项目适适用））产品或或服务务购买买方（（部分分项目目适用用）保险公公司其他参参与方方（投投资、、法律律、技技术、、财务务、代代理等等）主要参参与方（一一））PPP模式式合合同同主主体体谈判判与与合合同同签签署署（1）行行政政主主体体：：公公共共职职能能部部门门，，授授予予特特许许经经营营权权、、制制定定政政策策、、对对PPP项目目进进行行管管理理、、监监督督等等；；（2）民民事事主主体体：：体体现现在在““PPP项目目合合同同””中中，，与与社社会会资资本本、、项项目目公公司司形形成成平平等等的的民民事事法法律律关关系系。。政府府部部门门———PPP项目目的的发发起起人人社会会资资本本———PPP项目目实实际际投投资资人人根据据财财政政部部《《操操作作指指南南》》和和发发改改委委《《指指导导意意见见》》:指已已建建立立现现代代企企业业制制度度的的境境内内外外企企业业法法人人，，可可以以是是国有有企企业业、民民营营企企业业、、外外商商投投资资企企业业、、混混合合所所有有制制企企业业、、或或其其他他投投资资、、经经营营主主体体。。国有企业：不不包括本级政政府所属平台台公司及其他他控股国有企企业。主要职能：设立PPP项目公司；PPP项目建设、运运营、维护、、融资等。（一）PPP模式合同主体体谈判与合同签签署项目公司（SPV）——PPP项目的实施者者（1）性质：是自自主运营、自自负盈亏的具具有独立法人人资格的经营营实体；（2）职能：获得得特许经营权权，负责项目目融资、设计计、建设和运运营直至项目目追后移交等等全过程的运运作；特许权权期满，项目目公司清算并并解散。融资方——PPP项目资金的部部分来源（1）类型：国际际金融机构、、商业银行、、信托投资机机构等；（2）数量：不限限，可以是1~2家，也可以是是多家金融机机构组成的银银团；（3）融资方式：：贷款（主要要形式）、债债券、资产证证券化。（二）PPP模式合同体系系45项目公司PPP项目合同履约合同工程承包合同同运营服务合同同原料供应合同同产品或服务购购买合同融资合同保险合同股东协议融资方政府方保险公司承包商运营商原料供应商购买方股东股东股东源于2015财政部《PPP项目合同指南南（试行）》（二）PPP模式合同体体系46PPP项目目的基本合合同体系在PPP项项目中，项项目参与方方通过签订订一系列合合同来确立立和调整彼彼此之间的的权利义务务关系，构构成PPP项目的基基本合同体体系。根据据项目的不不同特点，，相应的合合同体系也也会不同。。PPP项项目的基本本合同通常常包括PPP项目合合同、股东东协议、履履约合同（（包括工程程承包合同同、运营服服务合同、、原料供应应合同以及及产品或服服务购买合合同等）、、融资合同同和保险合合同等。其其中，PPP项目合合同是整个个PPP项项目合同体体系的基础础和核心。。在PPP项目合同同体系中，，各个合同同之间并非非完全独立立，而是紧紧密衔接、、相互贯通通的，合同同之间存在在着一定的的“传导关关系”。（二）PPP模式合同体体系47PPP合同体系的的核心—项目合同指政府方与与项目公司司依法就PPP项目合作所