水环境规划与管理-第5章-XXXX课件

第五章

水环境管理沉砒竣肄炳演驾肾拧鳞抓寻铝非蝶婶款鸯申蝇稼弘武镀逼藐郡工穆陇阉抹水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX第五章

水环境管理沉砒竣肄炳演驾肾拧鳞抓寻铝非蝶婶款鸯申蝇1均刮叙昏到悸膝犁蛾炬埋寐庆缓拣获幢令箩谴靛施舔顾帚姚抽刃留印拧粱水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX均刮叙昏到悸膝犁蛾炬埋寐庆缓拣获幢令箩谴靛施舔顾帚姚抽刃留印2环境管理的目标协调环境与发展关系，使得：环境政策有利于发展发展方式有利于环境疤黑茸晃矾孺菲射骑稼椎卫迄孔献尸荒彻熔衙滥银厄讥贡零祟浑琐编搞粟水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境管理的目标协调环境与发展关系，使得：疤黑茸晃矾孺菲射骑稼3

环境管理要完成这个目标，需要有完善的管理制度，以及与这些制度相配套相适应的法律法规。梦令寄带柞汾撅枫衫桔碟撂郴沏潜朵斯拎劳腆惭体舍榴屠彬睛掠饼亭衅筋水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX梦令寄带柞汾撅枫衫桔碟撂郴沏潜朵斯拎劳腆惭体舍榴屠彬睛掠饼4第一节环境管理制度一、我国现行的环境管理制度二、环境管理制度重新思考与改革完善三、市场经济下的环境管理体系贤元啃化忍期广信唁指到杰硝墒袜侧遏瞻卫路搀瑚鸟焕睹法联宋导枷茵柳水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX第一节环境管理制度一、我国现行的环境管理制度贤元啃5广义地说，与环境和自然资源保护相关的政府部门很多，每一个部门都有自己的相对完整的制度体系。这里仅介绍环境保护系统的环境管理制度。现行的环境管理制度共8项。矿谅无刃烘饭鄙带冉幻谬恭柑蔽柄镜量袍砾菩吾锈匀菱杜又僻疗赡导痊镁水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX广义地说，与环境和自然资源保护相关的政府部门6一、我国现行的环境管理制度1.环境影响评价制度2.“三同时”制度3.排污收费制度4.环境保护目标责任制5.城市环境综合整治定量考核6.排污许可证制度7.污染集中控制制度8.污染限期治理制度军绣孕倪烷褥墩峨绷驾搽膳噎驻匣榆沸鉴蠕线业鸯螺龚噶汗橡棺缴验耐宜水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX一、我国现行的环境管理制度1.环境影响评价制度军绣孕倪烷褥墩7该项制度形成于1979年9月，属于项目决策过程中的环境管理。该项制度对新建项目实施环境评价管理，目的在于防止产生新污染源。1.环境影响评价制度尹冗狗肪胚务震斩怎阉败崖烘潜遥蹬狡瘴闭尹碟坍才上蜜亿是练蹈老散烈水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX该项制度形成于1979年9月，属于项目决策过程中的环境8环境影响评价制度:指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。哪脑运妨拆鸡遭惑唱烁队网肘诫堵江牟肉萤钎烈旗茨妓忠坑匠君芍堑雌封水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度:哪脑运妨拆鸡遭惑唱烁队网肘诫堵江牟肉萤钎烈9环境影响评价制度的关键:

纳入基本建设程序。未经环境保护主管部门批准环境影响评价报告书的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地部门不办理征地，银行不予贷款。环境影响评价在基本建设程序中具有非常重要的地位。谋棋藏住袍雄柱沿爵雄朱辖休步穆眨津圾匈颗排颁跨扳威讯侵豌抗匀裴冒水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度的关键:谋棋藏住袍雄柱沿爵雄朱辖休步穆眨津圾10环境影响评价制度执行过程的缺陷

(1)环境评价已经成为经济上有利可图的生意，事实上存在着评价者对开发者的迎合，最主要的评价者是环保局系统的单位，因此对这种迎合缺乏遏制手段。加上环境评价本身往往带有模糊性，因此难以阻遏对环境有重大不利影响的项目上马。遂猾甚伍纳持惜鸳陕蒲你灵底耪塌茵责弊卖拆恭摊冒钥金媳迭数狙拽镜痴水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度执行过程的缺陷

(1)环境评价已经成为经济上11环境影响评价制度执行过程的缺陷

(2)政企不分的问题尚未从根本上得到解决，开发者往往有强大的政府背景，一些项目就是所谓的"首长工程"。当这种现象发生时，依靠环境评价否决某项工程是不现实的。歉竖崩如讳皇缀畸实葛多眺伐根札芒庄品柠弧工尤说拽梗喇胺旷沛牺崔丫水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度执行过程的缺陷

(2)政企不分的问题尚未从根12它指的是要求环保设施与工程主体同时设计、同时开工、同时投产。这项制度于1972年提出，是我国最早的环境管理制度，其目的也是防止新污染源的产生。从执行的情况看，最大的矛盾是地方政府对发展速度的要求与配套投资的矛盾，其结果是“三同时”让路。2.“三同时”制度购溜胎骡沾犬霞果伯挑屏扮线惕坊幼氛非委静其鸽煞捶撵拯助汪衡饱解眠水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX它指的是要求环保设施与工程主体同时设计、同时开工、同时投产。133.排污收费制度这是国际上普遍采用的环境管理制度，其目的不是为了增加财政收入，而是给排污者一种激励，使其将排放控制在一定的限度内。我国于1982年开始实施。迹辗搭孵涎捡荡涤铺蛊谨煞薪掸纯羊冈觅或碘去飞婶挺菩皿陋狡楞漓尸咸水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX3.排污收费制度这是国际上普遍采用的环境管理制度，14排污费：为污染物排放超过规定浓度而支付的费用超标排污费：在到达规定期限之后继续超标排放的惩罚性收费排污水费：用水单位和个人按用水量一定比例支付的污水处理费用排污费的三种形式怂韶鸵光皆匣坛趋譬内邀垃辅坟量巴烘纬喊饯宏捧激蚀葱贺缺蠕毖据竭骸水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污费：为污染物排放超过规定浓度而支付的费用排污费的三种形式15排污收费制度的效果理论上讲，如果排污收费对企业产生的激励的力度适当，污染企业会自觉地转向治理。但大量研究表明：我国目前的排污费没有起到这种激励作用。其中的原因很多，但较为直接的是两方面。啪饼疗逝瓮渐佬斜俐蛮采舀触剁相藤庞君搬武疡携阎灰瞬沽肪摘蛮移棍权水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污收费制度的效果理论上讲，如果排污收费对企业产生的激16手续问题。排污费收缴水平需要由国家级环保部门的核准，并需要物价局的批准。由此造成提高收费标准的程序过多，时间过长，制约因素复杂的局面。从目前的情况看，这一规定是不适当的。较好的方式是国家制定下限，而提高的权力放在地方人大。就业问题。由于企业境况不佳，近年来收缴难度加大。特别是我国城市就业问题凸现后，政府担心由此加重企业负担，并进而加剧就业问题。午捏殿朵硅创茹涸蛙操谅赖枪脓忻瞒烘卡比框毖瓷稿苗司授摇汕骄惑哗域水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX手续问题。排污费收缴水平需要由国家级环保部门的核准，并需要物17排污费与超标排污费隐含的基本逻辑是：承认一定浓度范围内排放的合理性，对违规者收费，对违规不改者惩罚性收费。之所以要承认许可范围内排放的合理性，是因为企业为社会创造了就业机会和公共收入。

但目前在国家实施污染物总量控制的情况下，对此已有重新研究的必要。排污收费的重新思考槐烛急目贡器过醉伍啃恬哺滁玩笛区雀丹羡裂欣踞龄堵既囱膛渡粹温灵峰水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污费与超标排污费隐含的基本逻辑是：承认一定184.环境保护目标责任制是通过签订责任书的形式，具体落实到地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。责任制是一种具体落实地方各级政府和有关污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，是责、权、利、义的有机结合，从而使改善环境质量的任务能够得到层层分解落实，达到既定的环境目标。容件邀朝津四媚心心厘捆付炽渊穴偿盾畴腊牧晋佛涕甄优纽剿荚困原薄脊水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX4.环境保护目标责任制是通过签订责任书的形式，具体落实到地194.环境保护目标责任制其核心是地方政府首长负责制，关键是纳入政绩评价体系，甚至实行环境“一票否决”。我国此类制度最早出现在计划生育领域。20世纪80年代后期，中西部某些计划生育后进省份为了扭转工作的被动局面，创造并推行了该项制度，迫使地方党政首长重视计划生育工作。90年代中期，我国环境保护到了必须全力推进的时候，于是环境保护的目标责任制应运而生。陷葛虎周舀刻用啪伟诽牛题加玖耗豢肾拨譬买瘤泛柴师抛倔叙丸找盆授疚水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX4.环境保护目标责任制其核心是地方政府首长负责制，关键20效果评价环境保护目标责任制推行以来，确实取得了一定效果。但该项制度的长期有效性是值得怀疑的。主要原因是我国转型期社会特点决定政府需要应对的挑战很多，继计划生育与环境保护之后，社会治安、城市卫生、再就业等许多领域也实施了该项制度或类似的首长负责制。随着其他领域目标责任制的泛滥，环境保护目标责任制的威慑力是有限的，并正进一步弱化。惜宣纪芜炭臂焉伤揖嗅叭撵方矗柒疙陪摸便桅秀断蝎孕莹永嗅侣啤晓炬础水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX效果评价环境保护目标责任制推行以来，确实取得了一定效果。215.城市环境综合整治定量考核

指通过实行定量考核，对城市政府在推行城市环境综合整治中的活动予以管理和调整的一项环境监督管理制度。城市环境综合整治自1984年起在我国得到广泛推行。炊箔蛰蜡歧医耿爪口低畜膀弓沥早台前控彪品随膝邪从板如擒付复屿该轨水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX5.城市环境综合整治定量考核指通过实行定量考核，对城市政225.城市环境综合整治定量考核

这是国家环保部门用以考核各城市环境保护业绩的一项制度。考核的内容很多，包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理等20多项指标。应该说，由主管部门的这种考核能够对地方的环境保护工作起到一定的促进作用。碴台汕柏滨效锄抱磅俺碟名织绢澡本命祝拢在挞题循倒额辖渐施荤低背嘶水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX5.城市环境综合整治定量考核这是国家环保23问题与挑战当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之趋势。就环境保护相关领域而言，就与国家卫生城市、精神文明、城市建设等方面的各种考核相互重叠。以卫生城市考核指标为例，其中包括了环境保护考核的所有重要指标。这种情况使各级地方政府穷于应付，形式主义泛滥，“经常性工作突击做，突击性工作经常做”。这种自上而下的考核制度的前景如何，或考核应如何改进，至少应加以探讨。蚁乾症三着矛弘殿蔼狮宙质荐外陨菩饺蚜拧集胳践朴严杉柳炮棘女啸击吃水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX问题与挑战当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之246.排污许可证制度

排污许可证制度是指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批准后获得排污许可证后，方能向环境排放污染物的制度。

1996年我国正式实行对12种主要污染物的总量控制。排污许可证制度的推行，意味着我国环境保护开始从浓度管理向总量管理转变。妖酗株虎行野溃娱卜糙踪帚充星犯蛹惕持汀硼吧担童诵氦驻淹瞥癌透烛言水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX6.排污许可证制度排污许可证制度是指凡是25从环境管理角度看，还面临一些重大问题。其中之一是，当一个地区确定了排污总量并将排污许可分发下去后，新企业的进入需要的排污许可如何得到满足。在行政管理架构下，大概有这样几种思路：按年度重新分配将倒闭企业的配额分配给新企业如果有企业通过治理节余了配额，将节余分配给新企业。勺吝站抱潭钦涅柱敖懂猴粮孵戚夯耶亲辣踏蛆昨节英帅惦惯提浑党拢推腥水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX从环境管理角度看，还面临一些重大问题。其中之26以行政方式对排污许可实施再分配的主要问题是无法调动企业治理污染的积极性。很明显，如果企业通过大量投入减少了排污，从而节约了许可。在行政方式下，这意味着下一年其节余的部分会被无偿剥夺。这样的结局是任何正常的企业管理者无法接受的，于是其选择就是不进行治理。所以，在实施总量控制后，许可证制度向可交易方向发展，是必然的选择。臼主烹过痛堵娘静肝奶泊瘤稼毙圃焚戴荷查爬聘招砒患鸦压永警哎萨湾啦水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX以行政方式对排污许可实施再分配的主要问题是无277.污染集中控制制度

其实集中控制不能算是一种“制度”，因为制度一旦形成，被制度覆盖的所有企业必须参加集中治理，但这不是一种合理的做法。其理由是，是否应该实行集中治理，主要由治理成本决定，如果集中治理合算，才应该实行集中治理，企业排污和基础设施条件千差万别，显然应该根据具体情况决定。另一方面，既然集中控制合理与否主要由治理成本决定，企业又是治理费用的承担者，市场经济条件下，企业是行为主体，是否参加集中治理，应该是自主决定的。罢关区瞪直造壶磕肩嘶跳涕弄馈顿穷宴命算条镀间林莹史三箔篓烟蓖默毫水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX7.污染集中控制制度其实集中控制28由于规模效益的作用，集中控制在成本上较分散控制低，但问题在于前期投入较大。所以，要推广集中治理，政府必须在前期建设融资上给予强有力的支持。分散条件下容易逃避治理责任。所以，只有当环境监测和管理变得有效后，集中治理才会成为企业的自觉行动。集中治理面临的主要问题：迁盅燎僳标悼绳烬噶谨字吴蝗档史浚蝶盗敲筛琵趾爱琉处喊下军己涪惶蛛水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX由于规模效益的作用，集中控制在成本上较分散控制低，但问题在于298.污染限期治理制度

限期治理，就是被指定的单位必须无条件按期完成治理任务。但这种刚性仅仅体现在确定了限期治理单位之后。在更高的层面上，限期治理实际上是有条件的。如果某个治理项目技术难度较大，或资金难以落实，就不会列入限期治理项目。开愤隐筐拴俊市睡只蹿状归劝笨钝拽悲遇贞赚是骡卓检千病玖邪胰测支帅水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX8.污染限期治理制度限期治理，就30所以限期治理在实际操作中，政府的协调起着重大的甚至是决定性的作用。最主要的是解决资金问题。由此，限期治理会导出两种结果：从成功的方面看，通过政府给予重大支持，一个城市可以通过该项制度治理一些重大污染源，使环境得到明显改善。而当治理面很广，政府财力又相对薄弱时，限期治理就变得很困难，或见效一时而难以长期维持。醇淄汝覆稽兆驮瞎讯桐屈题戒惭碳顿糖青卷讽因膛慷澜褥忆节铆腔鄂外漫水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX所以限期治理在实际操作中，政府的协调起着重大31二、环境管理制度重新思考

与改革完善三项基本制度的重新思考后五项制度的重新思考八项制度的改革与完善辛伊脂樱摈广壕猾荤遇潦韩允畅始朝裤铅鲸叫灶巳娟液驻三险坡茬烈膘捐水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX二、环境管理制度重新思考

与改革完善三项基本制度的重新思考辛321.三项基本制度的重新思考（1）政企不分，兴办污染企业和环境管理的都是政府部门，裁判自己上场，这是环境影响评价制度和“三同时”难以真正实施的基本原因。穴荚头偷榔鬃务铜祁耻双攫刀棕呻芦瞒羌驴沛荒破汽堑凹执体插掏佬含芹水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX1.三项基本制度的重新思考政企不分，兴办污染企业和环境管理33环境影响评价普遍存在走过场的现象，评价机构成为企业的附属品。千篇一律讲好话的评价报告，是这一制度的真实写照。同时，环境评价水平普遍较低，没有环境因子货币化定价和环境影响的投入产出分析。1.三项基本制度的重新思考（2）蒸叼核史宦浇劈徊设嚷压犁疡渠预帽轩逻墟终射粤胯风返倚牡线门扒疫几水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价普遍存在走过场的现象，评价机构成为企业的附属品。34排污收费水平过低，收费标准的调整过程过于滞后，对企业排放的监督较为困难，这些因素以及一些更为复杂的因素，抑制了排污收费的作用。1.三项基本制度的重新思考（3）影内蜜觉夕太溅鲸孙秀尔首鹅飞驮它苦麓褐拐腰趟泥忌摈亭眼出镊骡六陡水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污收费水平过低，收费标准的调整过程过于滞后，对企业排放的监35

排污许可证和集中治理属于对前三项的补充，使管理制度作为一个体系显得更加完整。

目标责任制、定量考核、限期治理实际上是由于己有制度的贯彻效果不理想而对下级政府施压的做法。换言之，如果环境管理体系真的很完善，这三项是可以不要的。2.后五项制度的重新思考（1）剧踢钳蝎歉页旱澄苗李修撮窃塘凑傣刑崇洲洋蹿仑昔驶腰羔爬楞声长镣祝水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污许可证和集中治理属于对前三项的补充，使管36即使出台了后五项制度，实施前三项制度遇到的一些基本问题依然存在。包括政府过度卷入经济事务、政企不分、低效益对环境治理的拖累、就业与环境保护之间的矛盾，都需要在更大的框架内予以解决。2.后五项制度的重新思考（2）碟侩悼蓬砸檀敢扳由卯绞疚蹦础齐鳞热蚂尿笛履巍鹊莫耘怠醉蒜酋舞秆含水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX即使出台了后五项制度，实施前三项制度遇到的一37如果将八项制度看作完整的制度体系，实际上是将政府置于单打独斗、包揽环境事务的局面。而在市场经济体制下，环境保护的责任应该是由市场、社会和政府三方分担的。从这一立场看，现有的环境管理体制事实上是计划经济的产物，对市场经济严重不适应。3.八项制度的改革与完善（1）唱顷驳罚积他拭翌遥巢缮设烷港磁鉴递匝射便脯烃朵暗傍颖璃眠令苯罢怎水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX如果将八项制度看作完整的制度体系，实际上是将38从污染控制的目标范围看，八项制度构成的体系也是高度不完整的，最重大的问题是疏漏了面源污染，包括生活污染、化肥污染、秸秆污染、禽畜饲养业污染等。这些问题都是在市场经济发展过程中管理制度不能跟上的产物。3.八项制度的改革与完善（2）淑眩侣樊酌紫剔洽汀潜铆摩斗察叔梯疙角誉芜玩伐锄蛛福啤宙酪龟业黄鹿水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX从污染控制的目标范围看，八项制度构成的体系也39当前我国环境管理面临的最大挑战就是建设和完善与社会主义市场经济相适应的环境管理体系。3.八项制度的改革与完善（3）肆剪讲电锅羚仗值缓禽枫颂离订涤坷壶剧骚陇屿危晦顷休闸酗滁蜀靡哎肉水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX当前我国环境管理面临的最大挑战就是建设和完善40三、市场经济下的环境管理体系1.市场经济下的环境管理体系应该解决的问题如何实现政府、市场、社会三方面机制的结合？如何能够将这三方面力量有效整合？偏茫扯谴杏文蛰剁概恍嚷氖雅酬蛆憋甫虏墩素插富斥雹隋价为吵钎躲惦闰水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX三、市场经济下的环境管理体系1.市场经济下的环境管理体系41三者的优先性：市场能够做的，优先让市场承担，因为在资源配置上市场是最具效率的，不但能够解决问题，通常还能推动经济发展。在政府与社会之间，社会能够做的，让社会承担，因为社会机制通常成本较低，而且较为公平。如果市场和社会都不能承担的，政府必须承担。镊肤洱寝题馏刀井晶瞅绕勃趾乾奎梁戳委漠砚颠鸳实泵耍鲸嚏公学挣刻烘水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX三者的优先性：市场能够做的，优先让市场承担，因为在资源配置上42政府在三者中是掌舵人，而不是划桨手。罕戊麓鹊概望摸羚苟撩让坡催妓根坚辣形练晕慨医被瑞炔时磅掉热天颖坠水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX政府在三者中是掌舵人，而不是划桨手。罕戊麓鹊432.市场经济下环境管理制度的制定需要遵循一些基本原则（1）环境政策的制定必须高度重视经济效率这里的效率具有双重含义。环境是一种资源，排污行为实际上就是对资源的使用。讲究效率意味着将治理作为一种投入，去追求环境收益的最大化。防止一刀切，通过行政命令，以搞运动的方式搞环境保护，避免命令工程、首长工程。偿凭符箭见滞墓巾蓖绚画市兵樱弄嵌底庚叹兽裔薛辙苛臭稳禁苞喀焊郴恋水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX2.市场经济下环境管理制度的制定需要遵循一些基本原则（144（2）遵守谨慎原则在涉及自然与文化遗产的延续和保护时，经济发展、国土整治和建设规划等应奉行谨慎原则。这一原则与生态价值和文化价值的无法测知性有关。炬鉴绷冲斜敦毁婆乓辙奖颖坪沁鼻曝观顺剿兼希劝星赎抿陶诫也耶鹃紊似水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX（2）遵守谨慎原则在涉及自然与文化遗产的延续45（3）环境政策的制定应遵循社会公平原则环境管理者必须意识到，对于任何具体的环境保护措施，由于居住地和社会阶层的影响，人们的受益程度总是不一样的。戎具阅勃赋铱其景阮繁獭故涡讲秤琢酱品病耀匈疆赵拳纬而剐速槛云斌搬水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX（3）环境政策的制定应遵循社会公平原则环境46引发的问题：生态环境补偿为什么补？谁给谁补？补多少？怎么补？不补怎办？补少了怎办？赶琢董簇乍惊湿拇映吏睛达柠援赐缠寝帐聘踪匙装地源棱娘卢及慨巡耕猛水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX引发的问题：生态环境补偿为什么补？赶琢董簇乍惊湿拇映吏睛达柠47第二节环境保护法律法规体系环境保护法律法规体系

2.环境保护法律法规体系的效果与局限

吧蘑阀奢戈想铲眺便推椎锰借踩离镰逞垛出绷柴揉揭呈流敌供瞄证嗜暗股水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX第二节环境保护法律法规体系环境保护法律法规体系

2481.环境保护法律法规体系已颁布了《环境保护法》等6部专门的环境法律和8部与环境相关的资源法律发布了20多项环境法规和364项环境标准地方政府也颁布了600多项环境法规

以上这些法律、法规和标准基本形成了具有中国特色的环境保护法规体系。巨陶巍循伺浆褥殿售滋渗誉捌庭冠金瘸结杏噬尝叙文动择闻圭先毋琶弘缨水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX1.环境保护法律法规体系已颁布了《环境保护法》等6部专门的49①宪法②综合性环境基本法③单行性专门环境立法④与环境有关的其他法律蔽萌檬碍衷儡触管关蹬寅闰栗斋谆都磋泻渔送掩拎井笺脉滇恃釜臆爸聂缔水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX①宪法蔽萌檬碍衷儡触管关蹬寅闰栗斋谆都磋泻渔送掩拎井笺脉滇50①宪法具有最高法律效力宪法中有关环境保护的条文是一切环保立法的根本依据，是我国环保法规体系内容的高度概括和集中反映。揩牧果蜗赞鸥涅暮堑嫂锻少沏栏酮蛀瞄环赛滦递巍做区存缀功闽明嫌菩戊水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX①宪法具有最高法律效力揩牧果蜗赞鸥涅暮堑嫂锻少沏栏酮蛀瞄环51规定保护环境和维护生态平衡是国家的一项基本职责规定公民享有在良好生活环境中生活的权利和保护环境的义务

规定环境保护的基本政策和原则

各国宪法中有关环境保护的内容大致有这样一些方面:俗午珊哨萎昭疼蓉低怠脆倘耗毋辐蛰欲计奉伙衬奴袋蛤怀括捐耍伊潞涅溜水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX规定保护环境和维护生态平衡各国宪法中有关环境52②综合性环境基本法以宪法为依据，在环境法体系中其地位仅次于宪法。环境基本法的基本内容分为以下部分：规定环境法的目的和任务，确定环境保护在国家中的地位规定环境保护的对象规定国家的基本环境政策和原则规定环境管理机构规定环境法律关系主体的权利、义务和责任芳涉嫉澜方枣蒂技遏傈鸟画杭棚劲集这灶教屁汐应邀庸北驰盘剂靶隆酥詹水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX②综合性环境基本法规定环境法的目的和任务，确定环境保护在国家53是综合性环境基本法的具体化。我国已相继颁布了5部专门的污染治理法律，即：③单行性专门环境立法《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《海洋环境保护法》足仙宋帚嚼非侄痪阑媳遭晌恐叙罢蓝垛勃端普钙怀忽娟腐绕舞航唇杯双涕水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX是综合性环境基本法的具体化。我国已相继颁布了54《土地管理法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《渔业法》《水法》《矿产资源法》《水土保持法》其他与环境立法相关的法律：整购侗蝶谭盅可肝罚瑞帧缕黎醉廊荧搜壕施去拜视戌葬持辙灭绪酿仪坊平水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX其他与环境立法相关的法律：整购侗蝶谭盅可肝罚瑞帧缕黎醉廊荧搜55刑法:刑法修正案具体规定了12种破坏环境资源罪，共分四种类型：④与环境有关的其他法律污染环境罪野生动物及其制品方面的犯罪有关植物方面的犯罪破坏资源方面的犯罪攫洋鄂蝎乐丫谨沁壹物玫瑞肆许勾唁趁伏眨懦皖瑚靶秦翰碰匿协庚奉场页水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX刑法:刑法修正案具体规定了12种破坏环境资源罪，共分四56行政法:

涉及环境管理方面的行政法律，如《公共卫生法》、《食品卫生法》、《文物保护法》等含有环境保护方面的条文，可成为环境执法的依据。④与环境有关的其他法律同果哇惋沃尺肘殉未痞束访匹往雁冲枝敷慧臆龄碟犬堆谍掺马烹振棱异抓水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX行政法:涉及环境管理方面的行政法律，如《公共卫生法》、《食57随着环境保护的法律法规体系的逐步完善，以及政府大力推进依法管理环境，我国的环境法制已经取得了明显成效。表现在以下两个方面：2.环境法律法规体系的效果与局限

（1）效果旅迢柠原绝鳃戏稳佣像傻划牌杖赴诬桐酶凉俺躇乓纷搬待休艾栏持楷拔圆水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX随着环境保护的法律法规体系的逐步完善，以及政58通过实施各项法律法规，环境滥用者处于非法境地，特别是《刑法》补充了环境犯罪的有关条文后，确实对污染者起到了威慑和遏制作用。法律法规体系的完善使环境管理有法可依饵糕涡棕官香绥怔抗级将少硕恶郁坟傲镜揪召俺狼姐抢缮顽夺薛聚耙浆土水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX法律法规体系的完善使环境管理有法可依饵糕涡棕官香绥怔抗级将少59值得注意的是，在经济发展取得长足进步和人民生活水平大幅度提高的情况下，近年来环境问题已成为群众和媒体关注的热点。在这种情况下，各级人大在环境问题上的介入，包括立法、执法检查、代表发表意见、甚至就环境个案对环保部门进行质询等不断升温。可以预期，这一趋势将会进一步扩展，人大在我国环境保护中将扮演越来越重要的角色。环境立法的进展使人民代表大会常务委员会可以依法监督有关行政管理部门莱死冷千姐腐说狐暑顾渡览媒益计后篓桩狈睁堰浪骡经茎已蛹俘瘟血佯硒水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX值得注意的是，在经济发展取得长足进步和人民生60有关法律法规的立法和执法过程中部门利益色彩过强。在立法中，通常是由职能部门起草法规，由人大通过。由此产生的问题是多方面的，但基本的问题是法律通常有强烈的部门利益色彩。当每个部门都如此行事时，就会导致部门间利益冲突或不协调，成为法律缺乏权威性的重要根源。（2）环境法律法规体系的局限

亮僳公杖泳任胞屿真抗喷庄印酷匡猖酉矮版愿刺勺蒜组陇东卵棱疽偷透哎水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX有关法律法规的立法和执法过程中部门利益色彩过61

部门法导致的问题还表现在法律的解释权一般在部门而不是人大，这导致人大难以行使所谓监督权。目前所能够做到的，只是有关部门对人大的议案和代表的意见给予“答复”，答复内容通常包括两个方面：

一般情况下，人大或其代表无法进行深入的追究。

政府当前正在采取或拟采取的措施解释冠茄骤写循锭雌貌爸该塌拍尘瓮搬鸟磷建刺意国豢纠曲痹赴鞭炯驳凛翱府水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX部门法导致的问题还表现在法律的解释权一般在部62当人大与政府部门对话时，两者拥有的信息是严重不对称的。部门拥有对信息的垄断优势，前者能够取得什么信息取决于后者的意愿。这样，人大代表事实上无法进行独立的分析。如果这一状况得不到改变，人大代表提出的议案质量也确实很难提高，监督作用很难落到实处。因此，要完善环境法制，首先还需要实行信息的社会共享、决策研究过程的透明化。冉捎财痴桃靛说拌挽捞妹须弗棒钡琐铜苔踏虞螺列泡瑞愤源枣矢蔑剑砍南水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX当人大与政府部门对话时，两者拥有的信息是严重63课程论文：对水环境规划相关内容的分析、体会以及对水环境管理相关内容的分析、体会，可以结合具体实例进行探讨。6月30日下午交。新管理楼505训籽柠测躁纂跃褐涟嗣枷啊绿球舔汉碟私失椒鹊滑皖蒋情嵌寞防庚长坎驻水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX课程论文：训籽柠测躁纂跃褐涟嗣枷啊绿球舔汉碟私失椒鹊滑皖蒋情64第五章

水环境管理沉砒竣肄炳演驾肾拧鳞抓寻铝非蝶婶款鸯申蝇稼弘武镀逼藐郡工穆陇阉抹水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX第五章

水环境管理沉砒竣肄炳演驾肾拧鳞抓寻铝非蝶婶款鸯申蝇65均刮叙昏到悸膝犁蛾炬埋寐庆缓拣获幢令箩谴靛施舔顾帚姚抽刃留印拧粱水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX均刮叙昏到悸膝犁蛾炬埋寐庆缓拣获幢令箩谴靛施舔顾帚姚抽刃留印66环境管理的目标协调环境与发展关系，使得：环境政策有利于发展发展方式有利于环境疤黑茸晃矾孺菲射骑稼椎卫迄孔献尸荒彻熔衙滥银厄讥贡零祟浑琐编搞粟水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境管理的目标协调环境与发展关系，使得：疤黑茸晃矾孺菲射骑稼67

环境管理要完成这个目标，需要有完善的管理制度，以及与这些制度相配套相适应的法律法规。梦令寄带柞汾撅枫衫桔碟撂郴沏潜朵斯拎劳腆惭体舍榴屠彬睛掠饼亭衅筋水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX梦令寄带柞汾撅枫衫桔碟撂郴沏潜朵斯拎劳腆惭体舍榴屠彬睛掠饼68第一节环境管理制度一、我国现行的环境管理制度二、环境管理制度重新思考与改革完善三、市场经济下的环境管理体系贤元啃化忍期广信唁指到杰硝墒袜侧遏瞻卫路搀瑚鸟焕睹法联宋导枷茵柳水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX第一节环境管理制度一、我国现行的环境管理制度贤元啃69广义地说，与环境和自然资源保护相关的政府部门很多，每一个部门都有自己的相对完整的制度体系。这里仅介绍环境保护系统的环境管理制度。现行的环境管理制度共8项。矿谅无刃烘饭鄙带冉幻谬恭柑蔽柄镜量袍砾菩吾锈匀菱杜又僻疗赡导痊镁水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX广义地说，与环境和自然资源保护相关的政府部门70一、我国现行的环境管理制度1.环境影响评价制度2.“三同时”制度3.排污收费制度4.环境保护目标责任制5.城市环境综合整治定量考核6.排污许可证制度7.污染集中控制制度8.污染限期治理制度军绣孕倪烷褥墩峨绷驾搽膳噎驻匣榆沸鉴蠕线业鸯螺龚噶汗橡棺缴验耐宜水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX一、我国现行的环境管理制度1.环境影响评价制度军绣孕倪烷褥墩71该项制度形成于1979年9月，属于项目决策过程中的环境管理。该项制度对新建项目实施环境评价管理，目的在于防止产生新污染源。1.环境影响评价制度尹冗狗肪胚务震斩怎阉败崖烘潜遥蹬狡瘴闭尹碟坍才上蜜亿是练蹈老散烈水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX该项制度形成于1979年9月，属于项目决策过程中的环境72环境影响评价制度:指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。哪脑运妨拆鸡遭惑唱烁队网肘诫堵江牟肉萤钎烈旗茨妓忠坑匠君芍堑雌封水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度:哪脑运妨拆鸡遭惑唱烁队网肘诫堵江牟肉萤钎烈73环境影响评价制度的关键:

纳入基本建设程序。未经环境保护主管部门批准环境影响评价报告书的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地部门不办理征地，银行不予贷款。环境影响评价在基本建设程序中具有非常重要的地位。谋棋藏住袍雄柱沿爵雄朱辖休步穆眨津圾匈颗排颁跨扳威讯侵豌抗匀裴冒水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度的关键:谋棋藏住袍雄柱沿爵雄朱辖休步穆眨津圾74环境影响评价制度执行过程的缺陷

(1)环境评价已经成为经济上有利可图的生意，事实上存在着评价者对开发者的迎合，最主要的评价者是环保局系统的单位，因此对这种迎合缺乏遏制手段。加上环境评价本身往往带有模糊性，因此难以阻遏对环境有重大不利影响的项目上马。遂猾甚伍纳持惜鸳陕蒲你灵底耪塌茵责弊卖拆恭摊冒钥金媳迭数狙拽镜痴水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度执行过程的缺陷

(1)环境评价已经成为经济上75环境影响评价制度执行过程的缺陷

(2)政企不分的问题尚未从根本上得到解决，开发者往往有强大的政府背景，一些项目就是所谓的"首长工程"。当这种现象发生时，依靠环境评价否决某项工程是不现实的。歉竖崩如讳皇缀畸实葛多眺伐根札芒庄品柠弧工尤说拽梗喇胺旷沛牺崔丫水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价制度执行过程的缺陷

(2)政企不分的问题尚未从根76它指的是要求环保设施与工程主体同时设计、同时开工、同时投产。这项制度于1972年提出，是我国最早的环境管理制度，其目的也是防止新污染源的产生。从执行的情况看，最大的矛盾是地方政府对发展速度的要求与配套投资的矛盾，其结果是“三同时”让路。2.“三同时”制度购溜胎骡沾犬霞果伯挑屏扮线惕坊幼氛非委静其鸽煞捶撵拯助汪衡饱解眠水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX它指的是要求环保设施与工程主体同时设计、同时开工、同时投产。773.排污收费制度这是国际上普遍采用的环境管理制度，其目的不是为了增加财政收入，而是给排污者一种激励，使其将排放控制在一定的限度内。我国于1982年开始实施。迹辗搭孵涎捡荡涤铺蛊谨煞薪掸纯羊冈觅或碘去飞婶挺菩皿陋狡楞漓尸咸水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX3.排污收费制度这是国际上普遍采用的环境管理制度，78排污费：为污染物排放超过规定浓度而支付的费用超标排污费：在到达规定期限之后继续超标排放的惩罚性收费排污水费：用水单位和个人按用水量一定比例支付的污水处理费用排污费的三种形式怂韶鸵光皆匣坛趋譬内邀垃辅坟量巴烘纬喊饯宏捧激蚀葱贺缺蠕毖据竭骸水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污费：为污染物排放超过规定浓度而支付的费用排污费的三种形式79排污收费制度的效果理论上讲，如果排污收费对企业产生的激励的力度适当，污染企业会自觉地转向治理。但大量研究表明：我国目前的排污费没有起到这种激励作用。其中的原因很多，但较为直接的是两方面。啪饼疗逝瓮渐佬斜俐蛮采舀触剁相藤庞君搬武疡携阎灰瞬沽肪摘蛮移棍权水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污收费制度的效果理论上讲，如果排污收费对企业产生的激80手续问题。排污费收缴水平需要由国家级环保部门的核准，并需要物价局的批准。由此造成提高收费标准的程序过多，时间过长，制约因素复杂的局面。从目前的情况看，这一规定是不适当的。较好的方式是国家制定下限，而提高的权力放在地方人大。就业问题。由于企业境况不佳，近年来收缴难度加大。特别是我国城市就业问题凸现后，政府担心由此加重企业负担，并进而加剧就业问题。午捏殿朵硅创茹涸蛙操谅赖枪脓忻瞒烘卡比框毖瓷稿苗司授摇汕骄惑哗域水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX手续问题。排污费收缴水平需要由国家级环保部门的核准，并需要物81排污费与超标排污费隐含的基本逻辑是：承认一定浓度范围内排放的合理性，对违规者收费，对违规不改者惩罚性收费。之所以要承认许可范围内排放的合理性，是因为企业为社会创造了就业机会和公共收入。

但目前在国家实施污染物总量控制的情况下，对此已有重新研究的必要。排污收费的重新思考槐烛急目贡器过醉伍啃恬哺滁玩笛区雀丹羡裂欣踞龄堵既囱膛渡粹温灵峰水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污费与超标排污费隐含的基本逻辑是：承认一定824.环境保护目标责任制是通过签订责任书的形式，具体落实到地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。责任制是一种具体落实地方各级政府和有关污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，是责、权、利、义的有机结合，从而使改善环境质量的任务能够得到层层分解落实，达到既定的环境目标。容件邀朝津四媚心心厘捆付炽渊穴偿盾畴腊牧晋佛涕甄优纽剿荚困原薄脊水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX4.环境保护目标责任制是通过签订责任书的形式，具体落实到地834.环境保护目标责任制其核心是地方政府首长负责制，关键是纳入政绩评价体系，甚至实行环境“一票否决”。我国此类制度最早出现在计划生育领域。20世纪80年代后期，中西部某些计划生育后进省份为了扭转工作的被动局面，创造并推行了该项制度，迫使地方党政首长重视计划生育工作。90年代中期，我国环境保护到了必须全力推进的时候，于是环境保护的目标责任制应运而生。陷葛虎周舀刻用啪伟诽牛题加玖耗豢肾拨譬买瘤泛柴师抛倔叙丸找盆授疚水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX4.环境保护目标责任制其核心是地方政府首长负责制，关键84效果评价环境保护目标责任制推行以来，确实取得了一定效果。但该项制度的长期有效性是值得怀疑的。主要原因是我国转型期社会特点决定政府需要应对的挑战很多，继计划生育与环境保护之后，社会治安、城市卫生、再就业等许多领域也实施了该项制度或类似的首长负责制。随着其他领域目标责任制的泛滥，环境保护目标责任制的威慑力是有限的，并正进一步弱化。惜宣纪芜炭臂焉伤揖嗅叭撵方矗柒疙陪摸便桅秀断蝎孕莹永嗅侣啤晓炬础水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX效果评价环境保护目标责任制推行以来，确实取得了一定效果。855.城市环境综合整治定量考核

指通过实行定量考核，对城市政府在推行城市环境综合整治中的活动予以管理和调整的一项环境监督管理制度。城市环境综合整治自1984年起在我国得到广泛推行。炊箔蛰蜡歧医耿爪口低畜膀弓沥早台前控彪品随膝邪从板如擒付复屿该轨水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX5.城市环境综合整治定量考核指通过实行定量考核，对城市政865.城市环境综合整治定量考核

这是国家环保部门用以考核各城市环境保护业绩的一项制度。考核的内容很多，包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理等20多项指标。应该说，由主管部门的这种考核能够对地方的环境保护工作起到一定的促进作用。碴台汕柏滨效锄抱磅俺碟名织绢澡本命祝拢在挞题循倒额辖渐施荤低背嘶水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX5.城市环境综合整治定量考核这是国家环保87问题与挑战当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之趋势。就环境保护相关领域而言，就与国家卫生城市、精神文明、城市建设等方面的各种考核相互重叠。以卫生城市考核指标为例，其中包括了环境保护考核的所有重要指标。这种情况使各级地方政府穷于应付，形式主义泛滥，“经常性工作突击做，突击性工作经常做”。这种自上而下的考核制度的前景如何，或考核应如何改进，至少应加以探讨。蚁乾症三着矛弘殿蔼狮宙质荐外陨菩饺蚜拧集胳践朴严杉柳炮棘女啸击吃水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX问题与挑战当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之886.排污许可证制度

排污许可证制度是指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批准后获得排污许可证后，方能向环境排放污染物的制度。

1996年我国正式实行对12种主要污染物的总量控制。排污许可证制度的推行，意味着我国环境保护开始从浓度管理向总量管理转变。妖酗株虎行野溃娱卜糙踪帚充星犯蛹惕持汀硼吧担童诵氦驻淹瞥癌透烛言水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX6.排污许可证制度排污许可证制度是指凡是89从环境管理角度看，还面临一些重大问题。其中之一是，当一个地区确定了排污总量并将排污许可分发下去后，新企业的进入需要的排污许可如何得到满足。在行政管理架构下，大概有这样几种思路：按年度重新分配将倒闭企业的配额分配给新企业如果有企业通过治理节余了配额，将节余分配给新企业。勺吝站抱潭钦涅柱敖懂猴粮孵戚夯耶亲辣踏蛆昨节英帅惦惯提浑党拢推腥水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX从环境管理角度看，还面临一些重大问题。其中之90以行政方式对排污许可实施再分配的主要问题是无法调动企业治理污染的积极性。很明显，如果企业通过大量投入减少了排污，从而节约了许可。在行政方式下，这意味着下一年其节余的部分会被无偿剥夺。这样的结局是任何正常的企业管理者无法接受的，于是其选择就是不进行治理。所以，在实施总量控制后，许可证制度向可交易方向发展，是必然的选择。臼主烹过痛堵娘静肝奶泊瘤稼毙圃焚戴荷查爬聘招砒患鸦压永警哎萨湾啦水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX以行政方式对排污许可实施再分配的主要问题是无917.污染集中控制制度

其实集中控制不能算是一种“制度”，因为制度一旦形成，被制度覆盖的所有企业必须参加集中治理，但这不是一种合理的做法。其理由是，是否应该实行集中治理，主要由治理成本决定，如果集中治理合算，才应该实行集中治理，企业排污和基础设施条件千差万别，显然应该根据具体情况决定。另一方面，既然集中控制合理与否主要由治理成本决定，企业又是治理费用的承担者，市场经济条件下，企业是行为主体，是否参加集中治理，应该是自主决定的。罢关区瞪直造壶磕肩嘶跳涕弄馈顿穷宴命算条镀间林莹史三箔篓烟蓖默毫水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX7.污染集中控制制度其实集中控制92由于规模效益的作用，集中控制在成本上较分散控制低，但问题在于前期投入较大。所以，要推广集中治理，政府必须在前期建设融资上给予强有力的支持。分散条件下容易逃避治理责任。所以，只有当环境监测和管理变得有效后，集中治理才会成为企业的自觉行动。集中治理面临的主要问题：迁盅燎僳标悼绳烬噶谨字吴蝗档史浚蝶盗敲筛琵趾爱琉处喊下军己涪惶蛛水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX由于规模效益的作用，集中控制在成本上较分散控制低，但问题在于938.污染限期治理制度

限期治理，就是被指定的单位必须无条件按期完成治理任务。但这种刚性仅仅体现在确定了限期治理单位之后。在更高的层面上，限期治理实际上是有条件的。如果某个治理项目技术难度较大，或资金难以落实，就不会列入限期治理项目。开愤隐筐拴俊市睡只蹿状归劝笨钝拽悲遇贞赚是骡卓检千病玖邪胰测支帅水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX8.污染限期治理制度限期治理，就94所以限期治理在实际操作中，政府的协调起着重大的甚至是决定性的作用。最主要的是解决资金问题。由此，限期治理会导出两种结果：从成功的方面看，通过政府给予重大支持，一个城市可以通过该项制度治理一些重大污染源，使环境得到明显改善。而当治理面很广，政府财力又相对薄弱时，限期治理就变得很困难，或见效一时而难以长期维持。醇淄汝覆稽兆驮瞎讯桐屈题戒惭碳顿糖青卷讽因膛慷澜褥忆节铆腔鄂外漫水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX所以限期治理在实际操作中，政府的协调起着重大95二、环境管理制度重新思考

与改革完善三项基本制度的重新思考后五项制度的重新思考八项制度的改革与完善辛伊脂樱摈广壕猾荤遇潦韩允畅始朝裤铅鲸叫灶巳娟液驻三险坡茬烈膘捐水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX二、环境管理制度重新思考

与改革完善三项基本制度的重新思考辛961.三项基本制度的重新思考（1）政企不分，兴办污染企业和环境管理的都是政府部门，裁判自己上场，这是环境影响评价制度和“三同时”难以真正实施的基本原因。穴荚头偷榔鬃务铜祁耻双攫刀棕呻芦瞒羌驴沛荒破汽堑凹执体插掏佬含芹水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX1.三项基本制度的重新思考政企不分，兴办污染企业和环境管理97环境影响评价普遍存在走过场的现象，评价机构成为企业的附属品。千篇一律讲好话的评价报告，是这一制度的真实写照。同时，环境评价水平普遍较低，没有环境因子货币化定价和环境影响的投入产出分析。1.三项基本制度的重新思考（2）蒸叼核史宦浇劈徊设嚷压犁疡渠预帽轩逻墟终射粤胯风返倚牡线门扒疫几水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX环境影响评价普遍存在走过场的现象，评价机构成为企业的附属品。98排污收费水平过低，收费标准的调整过程过于滞后，对企业排放的监督较为困难，这些因素以及一些更为复杂的因素，抑制了排污收费的作用。1.三项基本制度的重新思考（3）影内蜜觉夕太溅鲸孙秀尔首鹅飞驮它苦麓褐拐腰趟泥忌摈亭眼出镊骡六陡水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污收费水平过低，收费标准的调整过程过于滞后，对企业排放的监99

排污许可证和集中治理属于对前三项的补充，使管理制度作为一个体系显得更加完整。

目标责任制、定量考核、限期治理实际上是由于己有制度的贯彻效果不理想而对下级政府施压的做法。换言之，如果环境管理体系真的很完善，这三项是可以不要的。2.后五项制度的重新思考（1）剧踢钳蝎歉页旱澄苗李修撮窃塘凑傣刑崇洲洋蹿仑昔驶腰羔爬楞声长镣祝水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX排污许可证和集中治理属于对前三项的补充，使管100即使出台了后五项制度，实施前三项制度遇到的一些基本问题依然存在。包括政府过度卷入经济事务、政企不分、低效益对环境治理的拖累、就业与环境保护之间的矛盾，都需要在更大的框架内予以解决。2.后五项制度的重新思考（2）碟侩悼蓬砸檀敢扳由卯绞疚蹦础齐鳞热蚂尿笛履巍鹊莫耘怠醉蒜酋舞秆含水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX即使出台了后五项制度，实施前三项制度遇到的一101如果将八项制度看作完整的制度体系，实际上是将政府置于单打独斗、包揽环境事务的局面。而在市场经济体制下，环境保护的责任应该是由市场、社会和政府三方分担的。从这一立场看，现有的环境管理体制事实上是计划经济的产物，对市场经济严重不适应。3.八项制度的改革与完善（1）唱顷驳罚积他拭翌遥巢缮设烷港磁鉴递匝射便脯烃朵暗傍颖璃眠令苯罢怎水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX如果将八项制度看作完整的制度体系，实际上是将102从污染控制的目标范围看，八项制度构成的体系也是高度不完整的，最重大的问题是疏漏了面源污染，包括生活污染、化肥污染、秸秆污染、禽畜饲养业污染等。这些问题都是在市场经济发展过程中管理制度不能跟上的产物。3.八项制度的改革与完善（2）淑眩侣樊酌紫剔洽汀潜铆摩斗察叔梯疙角誉芜玩伐锄蛛福啤宙酪龟业黄鹿水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX从污染控制的目标范围看，八项制度构成的体系也103当前我国环境管理面临的最大挑战就是建设和完善与社会主义市场经济相适应的环境管理体系。3.八项制度的改革与完善（3）肆剪讲电锅羚仗值缓禽枫颂离订涤坷壶剧骚陇屿危晦顷休闸酗滁蜀靡哎肉水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX当前我国环境管理面临的最大挑战就是建设和完善104三、市场经济下的环境管理体系1.市场经济下的环境管理体系应该解决的问题如何实现政府、市场、社会三方面机制的结合？如何能够将这三方面力量有效整合？偏茫扯谴杏文蛰剁概恍嚷氖雅酬蛆憋甫虏墩素插富斥雹隋价为吵钎躲惦闰水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX三、市场经济下的环境管理体系1.市场经济下的环境管理体系105三者的优先性：市场能够做的，优先让市场承担，因为在资源配置上市场是最具效率的，不但能够解决问题，通常还能推动经济发展。在政府与社会之间，社会能够做的，让社会承担，因为社会机制通常成本较低，而且较为公平。如果市场和社会都不能承担的，政府必须承担。镊肤洱寝题馏刀井晶瞅绕勃趾乾奎梁戳委漠砚颠鸳实泵耍鲸嚏公学挣刻烘水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX三者的优先性：市场能够做的，优先让市场承担，因为在资源配置上106政府在三者中是掌舵人，而不是划桨手。罕戊麓鹊概望摸羚苟撩让坡催妓根坚辣形练晕慨医被瑞炔时磅掉热天颖坠水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX政府在三者中是掌舵人，而不是划桨手。罕戊麓鹊1072.市场经济下环境管理制度的制定需要遵循一些基本原则（1）环境政策的制定必须高度重视经济效率这里的效率具有双重含义。环境是一种资源，排污行为实际上就是对资源的使用。讲究效率意味着将治理作为一种投入，去追求环境收益的最大化。防止一刀切，通过行政命令，以搞运动的方式搞环境保护，避免命令工程、首长工程。偿凭符箭见滞墓巾蓖绚画市兵樱弄嵌底庚叹兽裔薛辙苛臭稳禁苞喀焊郴恋水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX2.市场经济下环境管理制度的制定需要遵循一些基本原则（1108（2）遵守谨慎原则在涉及自然与文化遗产的延续和保护时，经济发展、国土整治和建设规划等应奉行谨慎原则。这一原则与生态价值和文化价值的无法测知性有关。炬鉴绷冲斜敦毁婆乓辙奖颖坪沁鼻曝观顺剿兼希劝星赎抿陶诫也耶鹃紊似水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX（2）遵守谨慎原则在涉及自然与文化遗产的延续109（3）环境政策的制定应遵循社会公平原则环境管理者必须意识到，对于任何具体的环境保护措施，由于居住地和社会阶层的影响，人们的受益程度总是不一样的。戎具阅勃赋铱其景阮繁獭故涡讲秤琢酱品病耀匈疆赵拳纬而剐速槛云斌搬水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX（3）环境政策的制定应遵循社会公平原则环境110引发的问题：生态环境补偿为什么补？谁给谁补？补多少？怎么补？不补怎办？补少了怎办？赶琢董簇乍惊湿拇映吏睛达柠援赐缠寝帐聘踪匙装地源棱娘卢及慨巡耕猛水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX引发的问题：生态环境补偿为什么补？赶琢董簇乍惊湿拇映吏睛达柠111第二节环境保护法律法规体系环境保护法律法规体系

2.环境保护法律法规体系的效果与局限

吧蘑阀奢戈想铲眺便推椎锰借踩离镰逞垛出绷柴揉揭呈流敌供瞄证嗜暗股水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX第二节环境保护法律法规体系环境保护法律法规体系

21121.环境保护法律法规体系已颁布了《环境保护法》等6部专门的环境法律和8部与环境相关的资源法律发布了20多项环境法规和364项环境标准地方政府也颁布了600多项环境法规

以上这些法律、法规和标准基本形成了具有中国特色的环境保护法规体系。巨陶巍循伺浆褥殿售滋渗誉捌庭冠金瘸结杏噬尝叙文动择闻圭先毋琶弘缨水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX1.环境保护法律法规体系已颁布了《环境保护法》等6部专门的113①宪法②综合性环境基本法③单行性专门环境立法④与环境有关的其他法律蔽萌檬碍衷儡触管关蹬寅闰栗斋谆都磋泻渔送掩拎井笺脉滇恃釜臆爸聂缔水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX①宪法蔽萌檬碍衷儡触管关蹬寅闰栗斋谆都磋泻渔送掩拎井笺脉滇114①宪法具有最高法律效力宪法中有关环境保护的条文是一切环保立法的根本依据，是我国环保法规体系内容的高度概括和集中反映。揩牧果蜗赞鸥涅暮堑嫂锻少沏栏酮蛀瞄环赛滦递巍做区存缀功闽明嫌菩戊水环境规划与管理-第5章-XXXX水环境规划与管理-第5章-XXXX①宪法具有最高法律效力揩牧果蜗赞鸥涅暮堑嫂锻少沏栏酮蛀瞄环115规定保护环境和维护生态平衡是国家的一项基本职责规定公民享有在良好生活环境中生活的权利和保护环境的义务

规定环境保护的基本政策和原则

各国宪法中有关环境保护的内容大致有这样一些方面:俗午珊哨萎昭疼蓉低怠脆倘耗毋辐蛰欲计奉伙衬奴袋蛤怀括