《推进福建自主创新进程的财税激励政策问题研究》研究报告

福建省软科学计划资助项目项目编号：2006R0052《推进福建自主创新进程的财税激励政策问题研究》研究报告福州大学《推进福建自主创新进程的财税激励政策问题研究》课题组2007年1月课题组人员名单课题承担单位：福州大学软科学研究所协作单位：福建省科技厅政策体改处课题负责人：陈雅兰课题组成员：陈雅兰、吴立增、林继扬、郭守尧、林坚强、陈聪文、刘立菁、张妍、杨广青、陈建华、包久辉、易辉、杨静主要执笔人员：陈雅兰、林坚强、陈聪文、刘立菁、张妍、杨广青、陈建华、包久辉、易辉TOC\o"1-5"\h\z弓I言 7\o"CurrentDocument"第1章激励自主创新的税惠政策研究 9\o"CurrentDocument"税惠政策激励自主创新的理论依据 9.1.1税惠政策在微观层面的调控作用 9.1.2税惠政策在激励自主创新中的宏观调控功能 12\o"CurrentDocument"激励自主创新的主要税惠政策措施及效用 131用于降低研究开发成本的税惠政策 13用于降低创新投资风险的税惠政策 14促进自主创新成果转化的税惠政策 15鼓励创新人才队伍建设的税惠政策 15\o"CurrentDocument"自主创新税惠政策的国际经验分析 16.1 美国经验 16.2 韩国经验 19\o"CurrentDocument"自主创新税惠政策的国内经验分析 20加大对企业自主创新投入的所得税前扣除力度的税惠政策 21允许企业加速研究开发仪器设备折旧的税惠政策 21完善促进高新技术企业发展的税惠政策 21支持企业加强自主创新能力建设的税惠政策 21完善促进转制科研机构发展的税收政策 22支持创业风险投资企业的发展 22扶持科技中介服务机构 22\o"CurrentDocument"对我省的启示 231 重视研发投入环节 23针对企业发展环节采取措施 23强调税收政策的配合使用 23鼓励产学研合作 23扶持中小企业的创新活动 24税惠政策服务于国家宏观经济政策 24注重政府导向和市场机制的结合 24\o"CurrentDocument"第2章激励自主创新的财政政策研究 26\o"CurrentDocument"1财政政策激励自主创新的理论依据 261.1 弥补自主创新的高投入性 261.2 抑制自主创新的外溢性 271.3 降低自主创新的高风险性 28\o"CurrentDocument"2.2主要的财税政策措施及其效用评价 292.1 财政补贴 292.2 优惠贷款 302.3 政府采购 30\o"CurrentDocument"2.3自主创新财政政策的国际经验分析 312.3.1 政府科技投入政策比较 312.3.2政府采购政策方面 36\o"CurrentDocument"自主创新财政政策的国内经验分析 394.1大幅度增加科技投入的财政政策 404.2确保财政科技投入的稳定增长的财政政策 404.3保障重大专项顺利实施的财政政策 404.4优化财政科技投入结构的财政政策 414.5发挥财政资金对激励企业自主创新引导作用的财政政策 41\o"CurrentDocument"对我省的启示 415.1政府科技投入稳步增长 415.2强调与国家制度背景、需求目标相适应 425.3注重与国家发展战略及目标紧密结合 425.4管理模式倾向“顶层设计、统一规划” 425.5运用政府采购保护本国自主创新 43\o"CurrentDocument"第3章我省自主创新状况的典型实证调研 463.1省委、省政府2007年重点调研课题《关于进一步落实科学发展观，推动福建经济持续向上发展的课题研究方案》中子课题《经济持续向上的三大重点之 自主创\o"CurrentDocument"新》的调研结果 46增强自主创新能力，是福建抢抓机遇，应对挑战，实现经济持续向上发展的迫切要求 461.2福建省自主创新的现状 491.3福建省自主创新存在的问题 531.4对策与措施 563.2省政府办公厅关于破解当前社会发展难题调研的子课题之 《破解自主创新难题》的课题调研结果 632.1当前自主创新需要破解的难题 632.2破解自主创新难题的对策与措施 65\o"CurrentDocument"3.3泉州市及企业自主创新情况调研结果 673.3.1泉州自主创新总体情况与成效 673.3.2存在的主要问题 683.3.3改进建议 69\o"CurrentDocument"3.4龙岩市及企业自主创新情况调研结果 714.1龙岩市加快自主创新企业建设的政府配套工作情况 714.2龙岩市部分自主创新企业发展情况 734.3改进建议 75\o"CurrentDocument"第4章 增强福建企业自主创新能力的财税政策建议 77\o"CurrentDocument"4.1强化政府科技投入、管理及引导作用 771.1建立健全财政科技投入的稳定增长机制 771.2优化政府科技投入结构 771.3强化政府科技投入对自主创新的引导作用 781.4完善政府科技投入管理机制和运行机制 78\o"CurrentDocument"2制定针对性强的政府采购政策 782.1将自主创新的高新技术产品和服务纳入政府采购目录 782.2设立一个专门的高新技术产品采购组 792.3建立激励自主创新的政府订购制度 792.4提高我省高新技术产品的采购比例 792.5设定针对高新技术产品的评标方法 792.6建立和完善自主创新产品采购监督和使用意见反馈机制 80\o"CurrentDocument"4.3采取多样化的税收优惠方式 803.1调整和改革现行增值税制度 803.2规范现行企业所得税制度 813.3完善鼓励人力资本投资和调动科技人员积极性的税收优惠 823.4进一步完善营业税制度 83\o"CurrentDocument"第5章 激励自主创新的其他政策问题探讨——人才政策问题 84\o"CurrentDocument"自主创新活动中的人文因素分析 841.1 价值追求 841.2 创新精神 851.3 人文知识 861.4 人文方法 861.5 创新氛围 87\o"CurrentDocument"2完善原创人才队伍建设机制和制度的建议 882.1 原创人才的培养造就 892.2原创人才的引进和稳定 922.3原创人才的德才兼修 94第6章福建省关于《〈国家中长期科学和技术发展规划纲要＞60条配套改革》实施细则建议稿971福建省关于《〈国家中长期科学和技术发展规划纲要＞60条配套改革》实施细则建议稿197TOC\o"1-5"\h\z6.1.1 科技投入 976.1.2 税收激励 986.1.3 金融支持 996.1.4 政府采购 1026.1.5 引进消化吸收再创新 1036.1.6 创造和保护知识产权 1046.1.7 人才队伍 1056.2福建省关于《〈国家中长期科学和技术发展规划纲要＞60条配套改革》实施细则建议稿21066.2.1加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度 1066.2.2支持创业风险投资企业的发展 1076.2.3建立有利于激励自主创新的人才评价和奖励制度 107当今世界，科学技术迅猛发展，不断引发新的创新浪潮，科技成果转化和产业更新换代的周期越来越短。自主创新能力正成为企业和国家竞争力的核心，决定着一个国家的兴衰存亡，左右着国际竞争的格局。我国正处在全面建设小康社会、走新型工业化道路的关键时期,在这种情况下，我国经济发展必须实现从资源依赖型向创新驱动型转变，实现从对国外技术的依赖型向自主创新型的战略转变。虽然企业对自主创新越来越重视，但自主创新总体水平不高，关键技术自给率低，产品附加值低，加之资源短缺、环境压力等深层次问题，企业快速发展所受的制约因素愈加突出。面对激烈的国际竞争和国内发展的迫切要求，如何推进自主创新、增强自主创新能力已成为我国当前和今后一个时期的重要课题。十六大以来，国家十分重视增强我国的自主创新能力，制定了一系列加强自主创新能力建设的政策文件，提出把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略。2006年初,国务院发布的《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》中指出，把增强企业自主创新能力、建设创新型国家作为一项战略性任务。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出了到2020年我国科学技术发展的总体目标：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。随后国务院又发布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策》（以下简称《配套政策》），指出：为了营造激励自主创新的环境，推动企业成为技术创新的主体，努力建设创新型国家，将实施十个方面的配套政策。分别是科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、加强统筹协调。可见,政府高度重视引导推动自主创新和科技发展，注重营造良好的政策和制度环境。在支持企业自主创新的诸多政策措施中，财政、税收政策是最重要、最直接、有效的手段之一。发达国家，尤其一些创新型国家(如美国、芬兰和韩国等)非常重视运用财税政策来提升本国的自主创新能力。如通过实施所得税、增值税、关税等税收优惠政策鼓励企业创新行为；加大财政对创新活动的资金投入，重点支持R&D支出；利用政府采购政策，向特定领域倾斜，优化高科技产业结构。它们积累了很多宝贵的经验和教训，可供我们在制定财税政策时借鉴参考。目前，福建省委、省政府高度重视科技创新的重要战略作用，大力实施“科教兴省”和“人才强省”战略，积极推进科技进步与创新,提出建设“自主创新能力不断增强的创新性省份”的目标要求。在福建省十一五规划纲要中，进一步提出加快建设创新省份，到2010年建成比较完善的科技创新体系，区域创新能力和科技进步水平进入国家先进行列。然而，同国内广东、浙江等创新能力强的省份相比、以及同建设创新性省份和海峡西岸经济区的目标相比还存在很大差距，需要进一步加以提高。因此，根据国务院刚刚出台的《国家中长期科学技术规划(2006-2020)纲要中长期规划纲要》配套政策中的要求,加快制定我省关于《纲要》配套政策中财政等政策的实施细则，是我省创新型省份建设中亟待解决的关键问题。第1章 激励自主创新的税惠政策研究税惠政策激励自主创新的理论依据税惠政策在微观层面的调控作用税惠政策对自主创新的激励分为宏观和微观两个方面。宏观层面主要调节产业结构、优化资源配置等；微观层面主要调控企业在自主创新中的市场失灵现象。由于企业是技术创新的主体，加强企业自主创新能力是提高我国自主创新能力的根本途径，因此，税惠政策在微观层面的调控作用显得大为重要。针对企业自主创新活动存在的问题，税惠政策的激励作用主要体现在：（1）分摊企业自主创新的风险企业自主创新的最终衡量标准是能否取得自主知识产权，而在我国专利法中明确规定申请专利必须具备三性，即新颖性、独创性和实用性中，新颖性是基本条件。而自主创新成果要达到新颖性的要求，也就是前所未有的创新，意味着自主创新较一般的技术创新而言，应是有更高的风险性。这种风险性包括技术风险（来自创新方向、速度以及创新结果等方面的不确定性）、市场风险（来自市场前景、市场开拓等方面的不确定性）等，但是技术风险是主要风险。并且，由于自主创新项目多需高投入，回收期又长，因此，在利益驱动机制影响下，企业不愿或不敢进行这方面的投资和研发，中小企业由于资金、规模等因素，更不敢介入。因此，政府需要利用税惠政策进行干预，通过财政利益的让渡，川减少企业创新研发支出的风险、利润收益的风险，等等。鼓励企业进行自主创新投入和研发活动。（见下图）

如图：相对于正常征税条件下的风险-收益机会线P1.政府财税优惠政策(减免税等)将使得其向

右移至P2,这是企业承担

的风险F1,下降为F2.图1.1财税优惠政策与风险一收益组合点的变化(2)注重企业自主创新的过程激励独创性是企业自主创新成果的核心要素，也是专利申请中最关键的条件。对创新成果的独创性要求，无疑大大增加了自主创新的难度,这令许多企业望而生畏，缺乏雄厚研发力量的中小企业更是不敢问津。而要激励这种高难度的创新，关键在于研发环节，国此政府的税惠政策重点应偏重研发环节，激励企业克服自主创新过程中的艰难困境。除此之外，要注重过程激励，与研发相关的环节也应配套税惠政策，例如研发所需的关键设备、原材料及零部件，研发仪器设备，支持创新研发的风险机构、科技中介，包括企业所得税等方方面面。要对创新研发的全过程进行税惠激励，避免某个中间环节出差错，全面提升社会总体的创新积极性。(3)补偿企业自主创新的正溢出由于技术的使用会促进相关产业技术水平的提高或工艺水平的更新，因此，技术创新的溢出效应是不可避免的。资料表明，研究与开发项目的社会收益率至少比私人收益率高出2/3,而且其投入成本较大，这抑制了私人投资R&D的积极性。⑵而自主创新的创新程度更高，则其创新正外溢效应更显著，企业收益率与社会收益率的差距更大。但是市场机制只能实现既定收入分配格局下的帕累托最优，却不能改变原有的收入分配格局，即市场均衡时创新成果的产量和价格不是有效率的产量和价格。因此，为了补偿企业的外溢利益，鼓励企业自主创新的热情，政府可以通过税惠政策，间接地给予企业一部分补贴，使企业创新开发的一部外部效应内部化，网形成创新成果有效率的产量和价格。（见下图）如图，政府的财税如图，政府的财税优惠政策似的从事科技开发的企业获得一笔相当MEB的补贴，这时私人边际收益等于社会边际收益，均衡产量Q2达到资源配置的效率要求。图1.2外部效应的矫正（4）降低企业自主创新的投资成本为了达到创新成果的新颖性、独创性，企业的自主创新投入不仅耗资巨大，而且开发期也较长，因此为了鼓励企业的创新投入，政府应该帮助企业降低投资风险，增强企业投资的预期收益。而实行税惠激励政策是一种较为有效的措施。通过税惠政策，允许某些资本成本的扣除，降低了资本的使用成本，提高了资本边际收益率。同时，通过定性分析，税惠激励措施能使企业的实际利润变大，⑶有利于激励企业对自主创新的投入。而这早在霍尔《科技研发税收支持的经济学原理》中得到了证实。（见下图）。151图1.3科技研发的社会效益与私人效益简化图应该看到，税收支持较直接财政投入效果更佳。税收杠杆在自主创新过程中的调节控制主要通过企业的税收减免增加企业的留存收益，提高企业研究开发的积极性。税收优惠是一种隐性的财政支出形式，是国家的间接投资方式，可以避免直接投资企业自主创新活动所存在的投资效率低、投资方向难以控制以及干预企业微观决策等问题。因此，在激励企业自主创新活动中，税惠政策有利于鼓励企业长期创新活动。1.1.2税惠政策在激励自主创新中的宏观调控功能税惠政策在激励自主创新中的宏观调控功能也不可忽略，它主要体现以下三个方面：(1)优化产业结构政府根据国家发展的需要，对某些急需发展和扶持的产业领域的自主创新活动给予减免税、优惠税率、退税等税惠政策扶持，势必吸引更多的社会资源投入这些产业领域的自主创新活动中，从而使这些产业领域优先发展，实现产业结构的调整和优化。(2)促进技术进步政府的税惠政策不仅可以减小企业自主创新活动的成本，而且可以增加企业自主创新活动的收益，补偿了自主创新活动的溢出效应，必然会促进更多的企业进行自主创新活动，从而推动技术的不断进步。(3)改善投资环境国内外实践的经验证实，适度的税惠优惠制度是改善投资环境的有效途径之一。因此，国家制定的自主创新税惠政策，改善了企业自主创新活动的大环境，而各省(市)在贯彻国务院《国家中长期科学和技术发展规划纲要》60条配套政策中制定的实施细则，是对区域投资环境的进一步优化，必然吸引更多的企业投资自主创新活动，这对于推进区域自主创新进程具有重要作用。激励自主创新的主要税惠政策措施及效用税收优惠一般包括税收豁免、税收抵免、纳税扣除、延期纳税、加速折旧、盈亏相抵、特定准备金等税基式减免；优惠税率、优惠退税等税率式减免；税收减免、免税期等税额式减免等三类。根据这些具体税收优惠措施的特点，又可将税收优惠归纳为税收豁免、税收抵免、纳税扣除、税收减免、盈亏相抵、优惠税率、优惠退税等直接税收优惠方式和延期纳税、加速折旧特定准备金等间接税收优惠方式。直接税收优惠方式是对企业税负的直接减轻，间接优惠方式是指属于课税递延性质的财政资金的无息融资。税收优惠具有明显的政策性和导向性，可以将纳税人的行为有效地规范到符合税收优惠的方向上，如何根据各种税收政策的实际效用，选择何时的税惠政策，实现对企业自主创新的激励作用显得尤为重要。根据人们长期的实践经验总结，我们趋向认为较为有效用于激励自主创新的税惠政策可以分为以下几类：用于降低研究开发成本的税惠政策（1）对企业研究开发投入实行税收减免和抵扣①税收扣除。即对企业在税法规定范围内的支出在计税时予以扣除。在自主创新中，研发投入是巨大的，并且由于自主创新技术风险较大，企业的研发投入必然存在较大的风险。因此为了激励企业的自主创新研发投入，允许企业将用于创新过程中研究、开发和实验的费用在税前部分或全部列支，可以减少企业的研发成本，促进企业进一步加大研发投入。但是，税收扣除政策的着眼点应是解决企业在融资过程中可能遇到的技术泄密、融资困难等问题，⑹促进企业自主创新的研发筹资。此外，我们发现，抵免和纳税扣除一直是各国政府对企业研发活动支出的主要激励形式。②特定准备金。指在计算纳税人应税所得额时，根据法定的标准,允许企业将用于一定用途的所得作为特定准备金处理，并从应税所得中扣除。特定准备金是国家对企业投资的一种事前补助。企业在自主创新过程中，可以将这笔资金用于研发、市场开拓、资产投资等用途,如果发生亏损，则实际上是政府帮助企业承担了损失。这是国家分担企业自主创新投资风险的有效形式，并且对自主创新的激励是事前补助。有利于激励企业的创新投资。(2)对研究开发所需的固定资产实行加速折旧加速折旧，是允许企业在短期内将新购置的固定资产价值提前折旧完毕。加速折旧的方法主要是年数总和法、双倍余额递减法。在企业自主创新过程中，可以运用加速折旧政策，加快创新研发所需的固定资产的投资回报速度，同时减轻企业购置固定资产最初几年的所得税纳税义务，增加企业现金流量，降低投资风险，从而促进企业加快设备更新，保证以先进的设备支持企业的自主创新活动，并且，在企业开办初期面临资金困难的情况下，加速折旧政策的激励效应更佳。伯恩斯坦和沙赫曾进行过相关的评估研究，认为在促进投资和及技术进步方面，加速折旧方法比一般的降低企业税率的激励形式更有成本有效性。[7]用于降低创新投资风险的税惠政策(1)对创新直接投资实行投资抵免投资抵免，即对企业符合条件的投资，在税法规定的额度内抵减企业的应纳税额。自主创新是高投资、高风险的创新活动，在企业创新活动中，需要购置新设备、建造新厂房等，政府应该大力给予支持。但是为了达到既不干涉企业的微观投资经营活动，又能激励企业创新投资的目的，政府可以采用投资抵免这种调节手段，对企业的创新投资进行补助，由于只有企业在进行创新投资后才能获得投资抵免带来的税额收益，因此，这项税惠政策有利于正确定位创新投资的激励方向。同时，国家可以以较低的成本鼓励企业的长期投资，具有成本有效性。(2)对创新风险投资机构实行风险投资抵免风险投资抵免，指允许风险投资企业从应纳税所得额中扣除用于技术研究投资的一部份资本支出。为了激励自主创新活动，国家可以采取投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳税所得额等税惠政策，鼓励风险投资机构投资企业的自主创新活动，特别是中小高新技术企业的创新活动。这也是一种政府的间接投资方式，政府通过补偿风险投资机构的投资成本，激励风险机构加大创新投资，缓解企业自主创新的投资困境，对于激励企业自主创新活动具有较好的激励效果。促进自主创新成果转化的税惠政策（1）对于自主创新成果转让实行税收减免对符合条件的自主创新成果转化项目，可以采用常用的税收抵扣税惠政策，将企业的科研费用实行税前扣除，降低企业的研发成本，鼓励更多的类似成果转化，这对推动自主创新成果的扩散和应用具有较好得促进作用。另外，优惠税率也是一种常见形式。对于科研创新人员转化自主创新成果的所得，国家可以采用减免所得税的形式，如降低所得税率进行激励。这种税惠政策形式较为直接，有时让创新人员礴到较为实事。、'（2）对于产学研合作创新实行税收抵扣在产学研合作中，大学、科研机构利用企业的资金优势和对市场的深度研究，企业利用大学、科研院所在技术、知识以及创新研究方面的优势，通过相互合作可以有效地进行关键技术的开发和主导产品地升级换代，推进自主创新进程。为了激励这种合作，可以允许企业将其投入合作创新地科研费用按较高的比例冲抵应纳税所得额，或者允许企业将资助大学、科研机构的科研经费和科研设施原值，直接冲抵应纳税所得额，加大激励效应，并且针对的目标明确，即支持产学研合作形式的自主创新研发活动，这也不仅有利于企业的自主创新研究，也有利于大学、科研机构创新成果的快速扩散、转移和应用。1.2.4鼓励创新人才队伍建设的税惠政策（1）对于科技创新人才培养和员工培训投入实行税收扣除自主创新的关键要素是创新人才。人力资本的形成是获得各种技能和经验的过程，需要足够的投资。因此，为了提高创新队伍的素质,促进企业自主创新活动的开展，可以采用在计征所得税之前按一定比例扣除企业对员工的教育培训投资，这也是很多西方国家的常见做法。（2）对于科技创新人才的创新活动实行税收减免对科技创新人才的税惠政策主要在两个方面。一个方面，对于企业内的科技创新人才，为了鼓励他们的自主创新活动，可对其创新成果，如发明、发表论著等的收入实行免征所得税税惠政策，使他们充分享受创新的回报，从而激励创新的速度。另一方面，对于外来科技创新人才，为了吸引他们加入企业创新活动，则可实行所得税减免，

使他们感到自身价值的社会认可程度，更加投入于创新过程。总之，激励企业自主创新的有效税惠工具主要有减免税、加速折旧、R&D费用和投资的税收抵扣、科研专项准备金的提取等形式，这些措施大多通过企业所得税来实现。对于这些税惠政策的效用，20世纪80年代以来，许多学者从公司税的角度探讨了税惠政策所导致的R&D成本降低，进而如何影响R&D投入等问题（见下图）。从他们的研究结果来看，这些税惠政策有利于增加企业对R&D的投入。[8]表1R&D税收刺激效果的相关研究⑶[电["I研究者 研究时间 数据 R&D价格弹性 研究时间跨度Mansfield和SwitzerBernsteinMansfieldAsmussen和BcrriotMansfield和SwitzerBernsteinMansfieldAsmussen和Bcrriot澳大利亚研究工业局Bloom、Griffith、VanReenenGuellec和VanPottelsbergheBergereBaily和Lawrence1985年1986年年年年1998年2003年1993年1992年加拿大55个企业加拿大企业美国110个企业法国339个企业澳大利亚超过10008国面板数据OECD的17国

面板数据分析

美国263个企业美国12个行业—0.04〜一0.18-0.13（短期）-0.32（长期）—0.35-0.26个企业一1.0—0.16（短期）-1.10（长期）-0.28（短期）一0.31（长期）-1.0---1.5-0.95（短期）1980年〜1983年1981年〜1988年1981年〜1983年1985年〜1989年1984年〜1994年1979年〜1994年1983年〜1996年1981年〜1988年1981年〜19891.3自主创新税惠政策的国际经验分析美国经验美国崇尚市场机制，政府很少颁布法律性的创新政策。一些有限的政策，只在于创造一个使企业的创新和竞争活动得以繁荣的商业环境，属于市场主导模式。美国从战后到60年代，技术政策主要着眼于基础研究，特别是国际领域的研究。70年代后技术政策重复开始转向企业的技术创新及相应政策、法规的完善。90年代以来，美国政府吸收了日本等国的发展经验，开始介入企业，从而使市场经济与政府行为互为补充，使科学技术、研究开发与经济增长的联系更加紧密，保证了美国在基础科学、技术发展等方面保持世界领先地位。［,2］（1）对R&D支出实行税收减免美国政府认为研发投入可以带来新产品、新工艺，减少生产成本,提高竞争力，从而极大地带动经济快速增长，因此极力扩大对企业研发投入地税减。早在1954年美国税收法典就规定了R&D费用可由企业选择一次性扣除或作资本化处理。1981年，里根总统签署了《经济复兴税法》。该法案规定，从1981年至1985年，企业任何一年“符合条件”地研究与开发指出如果超过基期数额，其超出部分可获得25%的税收减免（1986年将25%的税收抵免减至20%）。此后，经过联邦政府多年来对税收减免比率和优惠对象的修正，形成了两种税收激励机制，即常规税收减免和可选税收减免，符合条件的企业可从中选择一种以享受税收优惠待遇。美国政府还规定R&D费用的抵免可以向前结转3年，向后结转15年。⑺这对于面临高投入、高风险并且市场变化迅速的高新技术企业，具有极大的激励作用。为了激励企业研发投入，美国政府还永久延长了《研究与实验税收减免法》，使2006-2010年之间用于延长税收优惠政策的资金将达308亿美元。网（见表2）表2研发投资的永久性税收优惠政策所带来的减免数额［⑸项目20052006200720082009 20102006-10目前税法5080规定数额2100910390190503630预期延期所需数额2097461059446889766927200总计 50804197551163347069771930830值得一提的是，自从税式支出手段出现后，美国利用它主要对需要扶助的并且是对税式支出敏感的企业，如中小企业、亏损和盈利状况不佳的企业，实施支持，促进了更多的企业投资科技研发。［,6］（2）对研发仪器设备实行快速折旧美国政府把加速折旧作为政府对高新技术企业实行巨额补贴的一种有效方法。早在1954年颁布的《财税法》中，就规定企业可以采用双倍余额法以及年限合计法等加速折旧的方法。20世纪70年代和80年代，美国更加努力地推行折旧政策，将汽车、科研设备等固定资产的折旧年限缩短为3年，机器设备缩短为5年。口刀由于3年与5年的规定年限符合当今设备的实际贬值速度。这一政策成效显著，折旧提成占美国每年新增投资中比重达到66%以上。网如此，一方面可以加快先进设备的更新换代，为企业创新研究提供基础条件，另一方面，可以加速企业技术进步投资的收回，降低投资风险，提高企业投资创新研究的积极性。（3）对产学研合作实行特殊税收抵免美国在税收政策上较为重视基础研究与应用研究的结合问题，鼓励工业界和大学开展各种形式的合作创新。例如规定公司委托大学或科研机构进行基础性研究，根据合同所支付的研究费用的65%可从所得税中抵免。作为鼓励措施，企业该项费用按规定办法计算新增部分,20%可直接冲减应税所得额。如企业没有盈利，则允许抵免额和费用扣除可往前追溯3年，往后结转5年；,规定资助大学开展基础研究和向大学无偿转让科研设备的公司，可享受较高比例的科研费用税前扣除优惠；允许公司资助非盈利研究机构的科研经费和无偿转让的科研设备原值，直接冲抵应纳所得税额，等等，网促进了大学，研究机构创新成果的加速扩散、转移，也促进了企业的技术创新活动。（4）对风险投资实行税收倾斜政策美国主要通过实行低税率以及允许风险投资损失税前列支的税惠政策，帮助高新技术企业筹集资金，同时促进风险投资业的迅速发展壮大。早在1958年，美国的《小企业投资法》就规定，由美国小企业管理局（SBA）颁布执照的专门从事风险投资的民营公司，除了可用自筹资金投资外，还被允许向SBA申请软贷款用于投资，这种投资还可享受相应的特殊税收优惠。⑵】80年代后，资本收益税率得以大幅降低，先从49%降至28%,后又降为20%。⑷】在实行税式支出后，风险企业的所得税税率降为19.69%。⑵］这一税率虽然比其他国家的相应税率高，但低于美国其他行业，而且美国每一个风险投资企业都能享受到19.69%的优惠税率，从而促进风险投资资本迅速扩充。1.3.2韩国经验韩国崇尚政府导向，政府既介入创新活动，又制订许多创新政策、创新战略。⑶早在1953年朝鲜战争后，韩国就进行了税制改革。60年代后，为了吸引外资和实行出口导向政策，又颁布了各种税收优惠政策，并且在“科学技术振兴法”中，强化了税收在促进经济发展中的作用，囱属于政府导向型模式。为了保证经济快速发展，韩国制定的税惠政策集中体现在以下几个方面；（1）降低研发成本的税惠政策①对研究开发费用实行准备金制度韩国准备金制度是为了减少企业研究开发投资风险而设立的资金准备。韩国规定有关行业的企业可按收入总额的3%—5%提取技术开发准备金，在投资发生前作为损耗计算，并允许在提满之日起三年内使用。②对研究开发所需固定资产实行税收减免这方面的税惠政策较多，涉及的面也较广。例如，内设研究开发机构的企业，购置用于研究开发机构的研究试验用设备，可享受研究试验用设备投资金额5%的税金扣除，或享受研究实验用设备购置价款50%的快速折旧优惠。同时，学术研究用品可享受减免一定比例的关税优惠；对企业附属研究所使用的不动产免征的购置税、登记税、财产税以及综合土地税等地方税种。1231③对技术及人才开发费实行税收扣除韩国注重技术创新能力的培养，技术创新政策手段中，教育与培训是一个大方马。这方面的税惠政策很详细。例如，企业未职研究人员的人员经费、研究用材料费、国外委托教育培训费、技术研究费、公司内职业培训费、企业自主或委托合作方式支出的技术开发费等，可享受所得税前的税收扣除。如果收受扣除额抵扣不足，可在5-7年内逐年结转。固（2）促进创新成果转化的税惠政策①对技术转让实行税收减免为了促进技术转让，韩国的《租税特例限制法》规定，对于转让给本国的人的所得给予全额免征个人所得税或法人所得税的待遇。对于转让给外国人的所得，减免税率为个人所得税或法人所得税的50%。对处于市场开发适应期的技术转让产品，给予一段时间的减免特别税，等等。1231②对国内技术产业化实行税收抵扣为了扶持国内产品、技术，对于符合条件的新技术产业化投资，在投资当年纳税年度中可按照相应的比例在所得税或法人税中予以抵扣或将其作为特别折旧计入成本。作为特别折旧计算时，特别折旧率为新技术产业化资产投资额的30%,使用国产材料的比例为50%。[23]③对风险企业实行税收减免为扶持创业期的风险企业、技术集约型的中小企业，对于符合规定的项目，对创业法人登记的资产给予75%的减免，在创业期的58年内每年减免50%的所得税;在创业期内的2年内得到的企业不动产按照75%的比例减免所得税；在创业期的5年内减免50%的财产税和综合税。网(3)吸引国外高科技企业①对外国高科技企业实行税收减免为了配合产业调整，提高企业的国际竞争力，韩国对国外高科技企业制定了一系列税惠政策。例如，对拥有尖端技术的外国高科技企业免税期延长为7年。免税期结束后的5年内，还可享受50%的税收优惠。从2003年期，把在韩国就职的外国人的所得税按收入水平减少15%—27%,平均减少20%；对2003年在制定的经济特区投资1000万美元以上的外国企业，也实行大幅度减免法人税和所得税。⑶②对自由贸易区等地区实行税收扶持为了加大对技术创新的支持，韩国对济州自由贸易区制定了特殊税惠政策，例如，对在自由贸易区内投资至少1000万美元的新建制造业与工商企业，在起始投资的3年内，免征个人所得税和公司所得税。免税期过后，还可得到2年的减征。1.4自主创新税惠政策的国内经验分析在国家《纲要》配套政策颁布后，北京、上海、江苏等省(市)陆续出台了地方实施细则，在国家配套政策框架下，根据地方经济实力和产业发展需要，补充了许多加大激励效应的政策措施。具体体现在以下几个方面：加大对企业自主创新投入的所得税前扣除力度的税惠政策为了加大激励效应，部分省（市）对税前加计扣除的范围和力度又做了补充。如“企业购买国内外专利技术的支出，可一次或分次计入成本费用。（上海）”、“对研究开发实际支出占当年销售比例超过5%的企业，可由企业纳税关系所在地政府从企业贡献中拿出部分资金给予奖励。（江苏）”，等等。允许企业加速研究开发仪器设备折旧的税惠政策部分省（市）为了扶持软件产业，加大了对软件产业的支持。如“企业购置软件，经主管税务机关核准，其折旧或摊销年限可适当缩短，最短可为2年；集成电路生产企业的生产性设备，经主管税务机关核准，其折旧年限最短可为3年。（江苏”，等等。4.3完善促进高新技术企业发展的税惠政策部分省（市）尝试着对高新区内的高新技术企业实行增值税改革。如“争取在中关村科技园区开展高新技术企业增值税转型改革和创业风险投资企业税收优惠政策试点。（北京）”、“对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按国家规定，对其增值税实际税负超过3%的部分，实行即征即退。（上海）”、“2010年底以前，对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17%的法定税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。所退税款由企业用于研究开发软件产品和扩大再生产，不作为企业所得税应税收入，不予征收企业所得税。（黑龙江）”“中关村科技园区内新创办的高新技术企业经严格认定后，减按15%税率征收企业所得税，可以享受自开办之日起三年内免征，第四至六年减半征收的优惠政策。（北京”'，等等。支持企业加强自主创新能力建设的税惠政策部分省（市）对于企业建设技术中心、购买国外先进研究设备等,给予更为灵活的激励措施。如“对企业建设技术中心、购买国外先进研发设备等，由企业自主创新专项资金给予资助。（上海）”、“企业建立的省级以上技术中心、工程中心、工程技术研究中心，进口规定范围内的科学研究和技术开发用品，免征进口关税和进口环节增值税。经税务部门审定，其科技人员实际发放的工资额在计算应纳税所得额时可据实扣除。（江苏）”，等等。完善促进转制科研机构发展的税收政策部分省（市）对转制为企业或进入企业的科研院所，包括民营科研机构，实行特殊的政府倾斜。如“对率先实行企业转制的省属开发型科研机构，在政府科技计划项目安排方面实行倾斜政策。（吉林）”、“转制为企业或进入企业的科研院所，其享受的税收优惠政策延长至2007年，或享受从转制注册之□起免征7年税收的优惠政策。（浙江）”、“大力发展民营科研机构，鼓励中外合资、台作和外商独资兴办科研机构，井依照有关法规享受税收等优惠政策。（浙江）”，等等。1.4.6支持创业风险投资企业的发展为了鼓励风险投资机构投资高新技术产业，部分省（市）加大了对风险投资企业的补贴措施。如“凡在我省注册、对我省高新技术产业领域的投资额占其投资总额的比重不低于70%的创业风险投资企业，可以认定为高新技术企业，享受相应优惠政策，并可按当年总收益的5%,提取风险补偿金，用于补偿以前年度和当年在我省的投资性亏损。风险补偿金余额可以按年度结转，但其金额不得超过该企业当年年末净资产的10%。（安徽”，等等。1.4.7扶持科技中介服务机构部分省（市）为了支撑重点孵化器的建设，鼓励各类科技中介服务机构进行技术转让、技术咨询等中介服务，制定了一些倾斜性的扶持政策。如“省财政每年安排亏损资金，支持重点孵化器的建设和运行。符合条件的科技企业孵化器和国家大学科技园，依照国家规定享受免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税等优惠政策。（浙江）”、“对省级以上科技企业孵化器和国家大学科技园内孵化的企业5年内缴纳的各项税收地方收入部分，按收入归属级次，由同级财政按当年纳税增长额度资助企业的研究开发活动。对各类科技中介服务机构，进行技术转让、技术咨询、技术培训、技术服务所得，免征营业税；年净收入在30万元以下的部分，经当地税务机关核定，免征企业所得税。（安徽）”，等等。1.5对我省的启示1.5.1重视研发投入环节把研究开发作为创新的重要环节，采用倾向行较强的效用较好的税惠政策，重视研发能力的培养，保持创新的可持续性。在政策实施上要关注与研发相关的所有环节，使研发过程相互连贯，不可轻视某一环节的投入，提高研发的效率。1.5.2针对企业发展环节采取措施企业的发展阶段通常分为播种期、创建期、成长期和成熟期。在播种期和创建期要侧重税前扶持，政府要与企业共担风险；成长期和成熟期要采用税后鼓励，体现政府对企业利益的分割与让渡。1.5.3强调税收政策的配合使用税惠政策分为直接优惠方式和间接优惠方式。直接优惠方式的特点是税收直接免除，这不仅造成税收收入的损失，而且容易出现逃税避税现象。间接优惠方式的特点是对税收的间接免除，表现为延迟纳税行为，是对资金使用在一定时期内的让渡，但税收主权没有放弃，有利于公平竞争，保障税收收入，减少税收优惠政策的议价。因此，为了发挥各种税惠政策的效用，应注意多种税惠政策的相互匹配问题。同时，还要防止不同税惠政策间的相互制约现象。1.5.4鼓励产学研合作重视产学研的交流与合作，对技术研发、技术转让、成果转化投资、产业化等各个环节，制造相应的税惠政策，促进高校、科研院所的成果转化和产业化，促进企业创新能力的提高。扶持中小企业的创新活动中小企业存在资金不足、融资难、人才匮乏、研发能力弱等问题,因此，难以自行开展研究开发工作。因此，为了促进中小企业的技术创新能力，增加其在国际竞争力的地位，税惠政策要对它们有所倾斜,采取特殊政策和措施扶持它们成长壮大。税惠政策服务于国家宏观经济政策税惠政策是政府调控经济的工具，因此不能偏颇国家的宏观经济政策，税惠政策的重点要针对宏观政策的目标。并且，也要与国家的产业政策、区域发展政策等相协调，避免各行其是。注重政府导向和市场机制的结合由于市场失灵现象，即使市场环境十分完善的国家，所需要政府不同程度地介入。并且，从国际经验来看，日本等国家采用市场机制与政府干预相结合地方式，较好地解决了市场失灵现象，而美国崇尚地市场机制模式似乎已经难以应对如今地国际、国内形式。因此，走政府导向和市场机制相结合地道路，将是合宜地选择。在税惠政策制定和运用中，关键在于政策的定位，要把握好政府干预的“度参考文献：[1]夏杰长.经济发展与财税政策[M].北京：中国城市出版社,2002.[2]崔潮.提高企业自主创新能力的财税对策[J].河南财政税务高等科学校学报2006(3)：L[3]方东休.财税与科技的互动发展研究[D].浙江大学硕士学位论文，2003：4.[4]张育明.促进技术进步的税收理论与政策研究[D].中国社会科学院研究生院，2001：74.[5]BronwynH.Hall.TheEconomicsofR&DTaxCreditsOutline[R]UniversityofCaliforniaatBerkeley.2001[6]安沃.沙赫主编,匡小平等译.《促进投资与创新的财政激励》[M],经济科学出版社，2000年.[7]李丽青.企业R&D投入与国家税收政策研究[D].西北大学博士学位论文，2006年：80.[8]胡卫，熊鸿军.R&D税收激励——原理、评估方法与政策含义[J].管理科学，2005(1)：HallBVanReenen,J.Howeffectivearefiscalin-contivesforR&D,areviewoftheevidence[J].ResearchPolicy,2000,(29):499-469.M.Dagenais,P.Mohnen,P.Thierrien.Docana-dianfirmsrespondtofisacalincentivestoresearchanddevelopment?[R]CRANOWorkingPapers,CRANO,1997.34DominiqueGuellec,BrunovanPottelsberghe.TheimpactofpublicR&DexpenditureonbusinessR&D[R],Paris:OECD,2003.18[12]陈向东，胡萍.技术创新政策特点和效应的国际比较——以中、美、韩、法等国为例[JL中国科技论坛，2003(2):52.[13]孟庆启.美国高新技术产业税收的优惠政策及对我国的启示[J].税务研究，2003(7):72-75.[14]孙成权，张海华，王振新.美国政府研发投入与优先领域及启示[J].中国科技论坛，2006(3)：135.[15]OfficeofManagmentandBudget.Analyticalperspective.BudgetoftheUnitedStatesGovernmentFiscalyear2005.2005:66.[16]陈兰.论我国科技研发的税收支持——以税式支出促进科技研发[D].四川大学硕士学位论文.2004:51.[17]王兰军.高新技术产业发展的税收政策研究.[J].经济研究参考,2005(18):7.[18]黄彦.国外科技税收政策及对我国的启示[J].福建税务,2002(5).[19]郭宇.促进技术进步的财税政策研究[D].江西财经大学.2003:16.[20]崔劲松.促进高新技术发展的税收对策研究[D].清华大学经济管理学院，2002：9.[21]朱承斌.科技税收政策的国际比较研究[J].科技导报，2001(10)：39.[22]陈向东，胡萍.技术创新政策特点和效应的国际比较——以中、美、韩、法等国为例[J].中国科技论坛，2003(2)：51.[23]本书编委员.世界各种技术创新政策分析[M].北京：中国经济出版社，2006：250-257.第2章激励自主创新的财政政策研究新古典主义经济学认为，在完全竞争条件下，市场能够在自发运行的过程中，通过自身力量的调节，达到资源的有效配置状态。但是,完全竞争条件只是一种理想的条件假设，在现实中市场机制对于资源的配置只能起到基础性作用，并非在任何领域、任何状态下都能够充分展开，这便是市场经济自身所无法克服的固有的缺陷——“市场失灵二美国经济学家纳尔森（Nelson）和阿罗（Arrow）认为由于技术创新具有创新收益的非独占性、创新过程的不可分割性和创新结果的不确定性三个特征,所以，技术创新领域存在着“市场失灵”现象。因此，但靠市场机制无法实现资源的有效配置，支持企业的自主创新客观上要求政府财政的支持。财政政策激励自主创新的理论依据弥补自主创新的高投入性R&D活动是创新的源泉和重要组成部分，R&D投入是保证创新活动得以开展的必要条件与基础。观察企业的整个自主创新过程，创新投入主要包含以下几部分：（1）创新准备阶段投入，包括收集、接受、传递有关创新潜在收益信息的费用，创新方案设计、比较和选择的费用；（2）创新基础设施投入，包括各种硬件和软件及其技术支撑、服务与研究空间；（3）创新运作成本投入。在R&D投入庞大、技术发展日趋复杂和快速革新的情况下，如何降低企业创新过程中的高投入成为企业重要考虑的因素。在组织、制度保障和激励机制完善的条件下，优化配置创新资源,才能发掘并拓展现有资源，使其转化为现实创新行为。财税政策加大对自主创新行为的扶持，通过降低创新主体的创新成本，加强投入决策的科学性，推进资源共享，弥补自主创新过程的高投入性，从而达到鼓励创新的目的。政府和企业作为R&D活动中最重要的两个机构，在R&D活动中有着密切的联系。针对自主创新R&D投入高的特性和企业的局限性，政府有必要加大对企业R&D行为的资助，理顺渠道，直接投入基础研究和关键技术研究，正确处理引进与自主创新的关系。合作创新战略是优化创新资源配置、提高创新有效性和效率的重要手段，可以充分利用创新资源，直接实现科技与经济的有效结合，克服中小企业的创新劣势，以市场机制为基础，通过集中各种创新资源进行创新活动，降低创新成本，缩短创新周期，弥补自主创新的高投入性。政府可通过优惠政策，包括财政补贴、优惠贷款、建立创新基金等，鼓励企业进行应用研究和共性技术的联合开发，鼓励多方投资，形成多元化创新投入格局。图2-1财税政策弥补自主创新的高投入注：图2-1表示财税政策降低创新成本，弥补自主创新高投入的作用途径。横轴代表创新行为，纵轴代表非创新行为，企业选择是否创新相当于在两件商品中进行购买的挑选。财税政策通过对创新行为的特定优惠，相当于通过降低创新行为的价格，弥补自主创新的高投入。2.1.2抑制自主创新的外溢性因为自主创新是追求自身利益最大化的纯粹私人活动，但是研发产品信息具有公共物品特征，一个企业可以在没有市场交易的条件下无偿获得其他企业的技术创新成果，增加本企业的R&D资本存量，谋取利润。这种情况被称为外溢效应(spillovereffect),也可以理解为知识产品的外部性。这种普遍存在的“搭便车”现象客观上会导致研发活动的萎缩。自主创新企业对其他企业的溢出，能够为其他企业带来收益，属于正外溢。这种外溢不仅发生在微观企业层次，产业技术创新也能够对产业链上的相关产业产生外溢，同样这种外溢也能发生在国家层面上，能够提高整个产业和社会的福利水平。但是又由于外溢效应，创新者的成果部分或全部被他人无偿使用，使技术创新的私人收益率和社会收益率之间存在外溢差距(spillovergap),成本与收益不对称,创新者的积极性在一定程度上会被削弱，各企业都想不付出任何成本或支付很低的代价来享受公共产品的服务。从而会影响市场资源配置的效率。因此，为了促进自主创新活动，政府有必要实行财政资助或者税收优惠等方式进行干预，提高自主创新者的收益率。政府实行的财税优惠政策，通过直接向技术开发活动提供财政资助或者通过对科技开发项目的投入要素提供税收优惠以及对高新技术企业的所得减兔一定的所得税，可以降低其自主创新的成本，这相当于给企业或科研单位一笔直接或间接的补贴。政府这些财政利益的让渡可以将自主创新的一部分外部效应内部化，外部效应的内部化能够有效地刺激投资供给，从而促进企业自主创新的发展。图2-2外部效应的矫正注：如图，政府的财税优惠政策使得从事自主创新活动的企业获得一笔相当于MEB的补贴，这时私人边际收益等于社会边际收益，均衡产量Q2达到资源配置的效率要求。1.3降低自主创新的高风险性自主创新也是一个长期探索的过程，从基础研究到中间试验再到产业转化，整个进程是一个完整的有机构成体，哪一个环节出问题都会前功尽弃，影响整体优势的诞生，这就需要外部环境的宽畅与宽容,以从失败中发掘成功；自主创新结果存在着许多不确定性，主要包含技术的不确定性和市场的不确定性两方面。因此，企业要抗拒贯穿于整个生产经营活动的技术创新风险，如技术风险、市场风险、融资风险、制度风险等。这些风险是企业难以预测和承受的，一旦发生，将使企业遭受重大损失。因此，企业的技术创新活动具有高风险性，这使得私人部门不愿也不敢进行这方面的投资。所以，为了刺激企业对这些领域的投资，政府需要利用财税政策进行干预。政府实行的财税优惠政策，可以通过向科技开发项目和高新技术企业提供政府信用担保，分担企业的贷款融资风险；可以通过加速折旧等延期纳税方面的税收优惠措施，加快技术开发投入资金的周转和回收，从而减少资金方面的风险；通过费用扣除与投资抵免等税收优惠措施，降低企业进行技术开发活动的成本，减少企业技术开发活动费用与利润方面的风险；或者通过允许企业提取风险准备金等方式，提高企业抵御技术开发风险的能力等。总之，政府通过财政利益的让渡，可以降低企业自主创新的风险，有效刺激投资供给，从而促进自主创新活动的进行。图2-3财税优惠政策与风险-收益组合点的变化注：如图，相对于正常征税条件下的风险-收益机会线P1,政府财税优惠政策（减免税等）将使得其向右移至P2,这时企业承担的风险由F1,下降为F2。2.2主要的财税政策措施及其效用评价现在越来越多的国家开始重视财税政策对自主创新的激励作用，并出台了各项政策支持自主创新。一般而言，财税政策可以从需求、供给和基础三个方面来影响企业的自主创新活动。针对企业自主创新活动的税收优惠政策可以降低企业的投资成本或者提高企业对投资的预期收益率，从而增加企业对技术创新投资的需求；政府通过直接进行R&D活动和科技计划能够提供良好的技术基础设施，这为企业面向市场的自主创新活动提供所需的基础知识和技术的支撑；贴息贷款政策和鼓励风险投资的税收优惠政策则有助于增加企业和其他社会投资者的风险投资力度。下面是从企业角度对支持自主创新财税政策的具体措施进行介绍，并对财税政策的效应展开分析。2.2.1财政补贴财政补贴是由政府向风险投资者和高科技企业提供无偿补贴。其基本方式有三种:一是提供直接补助；二是“匹配补助”，即政府在提供补助时要求被补助的公司或企业有相应的匹配资金；三是对高新技术企业提供亏损补贴。这是一种事后性质的补助，虽然不具有启动资金和充分调动企业研究开发积极性的作用，但在一定程度上减轻了高新技术企业的后顾之忧。财政补贴是一种宏观经济调节手段，它可以影响相对价格结构，从而改变资源配置结构、供给结构和需求结构。一方面分担了投资者的投资风险，另一方面对民间风险投资又起到了一种导向作用，有利于自主创新的发展。作为一种调节手段，其使用范围及规模有一定的限度，超过这个限度，有利作用就可能减少，甚至产生消极作用,所以财政补贴只是一种辅助手段。2.2.2优惠贷款优惠贷款是指政府用无息、低息或贴息等手段支持有潜力的高科技项目。优惠贷款的具体方式主要有两种:风险资本管理公司或科技企业无法从“正常渠道”得到融资时，由政府担当直接贷款人，提供长期低息贷款或债务融资；即使在有私人部门借贷的情况下，也可以用附加优惠条件的方式来提供贷款，如优惠利率、债务展期、债务豁免等。由于企业进行自主创新活动往往具有极高的不确定性，银行等商业金融机构往往不愿意借贷。因此，政府的优惠贷款对风险投资的促进作用是直接而有效的。而且，从另一角度证明了企业自主创新活动潜在的赢利能力，有利于吸引民间资本的进入。优惠贷款是一种介于财政拨款和一般的银行信用之间的行为。财政拨款是政府无偿地对某一项目进行资金支持，而银行信贷则必须到期还款付息，利息随贷款期限、风险、贷款人信用等的变化而变化。对于风险投资和企业而言，使用银行贷款往往要承担较高的利息，不利于自己的发展，而无偿的财政拨款又会消减投资者应有的风险投资意识，造成低效率。而介于两者之间的优惠贷款既能保证风险企业以优惠的条件筹得所需的资金，提高风险投资者的经济性，又能以适当的利率强化投资者和企业的责任感。2.2.3政府采购政府采购也叫公共采购，指政府或其代理人以消费者身份为自身消费和提供公共服务而进行的一种采购活动。包括购买科技新产品、改善政府办公条件、提高政府办公效率等。它一般必须按一定的程序或规定进行操作，比如公开招标、公平竞争或财政部门直接向供应商付款等方式进行，政府采购也被普遍认为是影响创新的重要政策工具之一。从理论上讲，明确的政府需求可以有效地减少了企业未来的市场风险和不确定性。政府采购的一个重要功能就是为创新产品和创新企业提供一个稳定的而且可以作出清晰预期的市场，从而大大降低自主创新过程与市场相联系的诸多不确定性。此外强大的政府采购确保了创新企业的创新收益，极大地激励了企业创新的积极性和主动性。一般而言，政府采购对自主创新的影响可以分为三类：一是解决市场需求不足的问题，起到“需求拉动”的作用；二是有效引导自主创新沿着政府所鼓励的方向，使产业政策得以贯彻，实现宏观调控目标；三是政府市场可以充当创新产品的实验场所。当然，政府采购必须确定标准，仅限于对有利于提高生产效率、一般社会需求者无力承担的产品，否则政府采购将失去意义。2.3自主创新财政政策的国际经验分析财税政策在支持各国自主创新的过程中，起着直接而关键的作用。发达国家经常采用税收优惠和增加政府财政支出相结合的做法支持企业进行自主创新活动。一方面通过加大政府对科技的投入，支持企业的研发活动；另一方面，通过税收优惠激励企业自主创新。本文选取美国、日本和韩国等国家，通过对其运用财税政策支持企业自主创新的情况进行比较分析，以期对完善我国的自主创新财税政策提供有益借鉴。2.3.1政府科技投入政策比较（1）政府科技投入的规模稳步增长由于受经济发展水平限制，各国政府的科技投入规模各异，发展势头也不尽相同。本文重点从政府研发投入的总量、政府研发投入占GDP的比重、政府研发投入占财政支出的比重三个方面，对各国的研发投入规模进行比较。①政府研发投入总量从政府研发投入绝对额来看，美国政府的研发投入总额远远高于其他国家。以2003财年为例，美国政府的研发投入达到1147.7亿美元，创下美国联邦政府研发投入的历史新高，居世界第一位，甚至超过日本、英国、德国和法国的政府研发预算总和。日本以243.8亿美元位居世界第二位。表2-1 部分国家政府研发投入（2003年） 单位:亿美元国家预算投入国家预算投入国家预算投入美国1174.7中国55.7澳大利亚33.8日本243.8英国127.5芬兰14.0德国165.4韩国76.5奥地利13.3法国171俄罗斯60.8葡萄牙11.5注:除中国是按当年汇价计算外其余国家均按购买力平价以美元计（不变价）从增长速度来看，虽然对于美、日等发达国家来说，政府研发投入在R&D投入中所占比例逐渐减少，但是多数国家的政府研发投入仍呈持续增长态势。美国在1981-2004年间，一直注重增加政府研发的经费。1981年联邦政府投入的研发经费为337亿美元，到2004年达到1224亿美元，增长幅度达3.6倍。日本在1989年-2003年间，政府研发预算也一直保持增长。1988年政府研发投入为86.8亿美元,2003年达到257.5亿美元，增长幅度达200虬作为新兴工业化国家的代表，韩国政府在研发投入上的力度比较大。2000年-2004年短短三年时间内增幅达到57%0并且，国家政府研发投入增长速度超过GDP增速。以美国为例，1982年美国处于经济低迷时期，该年GDP增长率为-3%,但是政府研发预算还是增加了7.1个百分点。到2003年，政府研发预算的增幅更是达到了14%,成为美国联邦政府研发预算的新高，远远高出当年GDP的增长率。一?图2-4美国政府研发与GDP增长率日本政府对研发投入预算的增长幅度一直高于GDP的增长幅度。1997年，日本经济增长率为3临而同年政府研发预算增幅为15.5%,是经济增长的5倍。1998年开始.由于亚洲金融危机的影响，日本经济走向哀退，1998年GDP增长率为-1%,但政府研发预算还是保持了2.4%的增长；1999年和2002年的GDP增长率为零，政府研发预算仍保持了7.3%和9.8%的增长率。韩国1998年至2004年政府研发投入年均递增13.5%,一直高于本国GDP的增幅。如2000年韩国GDP的增长率为8%,而同年的政府研发预算增长率为18.2%,增幅为GDP的增长率的2.3倍。总之，各国政府研发投入的总量与一国的经济实力息息相关。从绝对额来看，美国政府的研发投入远远高于其他国家；从增长速度来看，虽然各国政府研发投入在R&D投入中所占比例逐渐减少，但是多数国家的政府研发投入仍呈持续增长态势，并且政府研发投入增长速度超过本国GDP的增速。②政府研发投入强度政府研发投入占GDP的比重，又称为政府研发强度，是衡量研发投入相对规模的一个重要指标，更能反映各国在研发方面的实力和努力程度。表2-2 部分国家政府研发强度（1994〜2003年）年份美国法国日本加拿大荷兰奥地利中国19941.00%1.20%0.59%0.60%0.80%0.70%0.40%19950.90%1.10%0.66%0.60%0.70%0.70%0.30%19960.90%1.10%0.61%0.50%0.70%0.60%-19970.90%1.00%0.62%0.50%0.80%0.60%-19980.80%1.00%0.68%0.50%0.80%0.60%-19990.80%1.00%0.68%0.50%0.80%0.70%-20000.90%1.00%0.69%0.50%0.90%0.60%0.33%20010.90%1.00%-0.60%0.90%0.70%0.35%20021.00%1.00%---0.70%0.37%20031.10%----0.60%0.39%资料来源：《发达国家和新兴工业化国家政府财政研发投入研究》根据表2-2,在1994-2003年间，美国政府研发投入强度维持在0.80%T.10%之间;荷兰保持在0.7020.90%之间，逐年略有增加；日本政府研发强度从0.59%增长到0.69%,并维持在0.69%左右的较高水平；加拿大保持在0.5020.60%之间，奥地利在0.6020.70%之间。由此我们可以看出，这些国家政府研发强度始终保持在一个较稳定的水平，并且与该国的经济规模相适应。由于企业已成为研发与创新活动的主体，许多国家政府研发投入强度在过去的20年间有下降的趋势，但是，为了保持政府对研发的支持力度，许多国家为政府研发投入强度设立了目标。如日本于2001新财政年度开始实施第二个科技基本计划，该计划提出：（1）要保证政府（含地方政府）科技投入占GDP的1%；（2）争取5年时间研发总投入达到24万亿日元，约合2000亿美元。③政府研发投入占财政支出比重各国政府研发预算投入不但要受到科技政策的变化影响，还要受财政总预算的制约。政府研发投入总额占财政支出的比重是用来衡量一国政府预算中对研发投入的努力程度和投入的力度的重要指标，该指标也用于衡量一国政府研发投入的相对规模。近二十年来，美国、日本等发达国家的政府研发投入占财政支出的比重呈现下降的趋势。美国从1985年的5.4%下降到1998年的3.86%,日本也都出现了不同程度的下降。而与西方发达国家不同，在1990年-1997年间，韩国的该项指标却呈现出上升的势头，从1990年的2.32%上升到1997年的3.61%0通过分析，出现这样反差的原因主要有两个方面：一是发达国家在该时期政府研发投入的增长速度没有本国财政增长速度快,所以出现下降趋势；二是不同国家的发展战略不同。发达国家由于已经进入工业化阶段后期,政府研发的投入领域开始实行一些战略收缩,许多竞争性领域的研发工作开始交由企业部门进行投资，而韩国这样的新兴工业化国家为了实施“赶超战略”，就必然增加政府研发投入的比重，以期政府在科技投入和经济增长中起到主导作用，来实现科研的领先和经济的飞跃。表2-3 部分国家政府研发投入占政府财政支出的比重（1990〜1998年）年份美国日本法国英国韩国中国19904.73%3.97%2.70%1.93%2.32%2.23%19914.26%2.57%2.74%1.74%2.42%-19924.22%2.68%2.43%1.59%2.16%-19934.05%2.63%2.38%1.55%2.28%-19943.96%-2.26%1.58%2.24%3.08%19953.95%-2.22%1.56%2.86%2.55%19963.86%一2.15%1.47%3.30%-19973.82%一2.03%1.52%3.61%一19983.86%---一1.88%资料来源：《发达国家和新兴工业化国家政府财政研发投入研究》从表2-3的数据可以看出，我国政府研发投入占财政支出比重的波动比较大。1990年我国该项指标虽与美国、日本差距较大，但是己经超过英国，接近法国和韩国的水平。在经历1990-1994年间的增长以后，该指标又开始呈下滑的趋势。针对目前我国正处于产业结构转型阶段，提高产品的科技含量是必由之路，为了实现现阶段产业结构升级和科技进步，我们应该多借鉴韩国的做法，努力提高政府研发占财政支出的比重。（2）政府科技投入的结构有所侧重①按执行机构各国研发投入的执行部门主要包括：企业、大学、政府研发机构和非营利机构等。表2-3反映了美、日等国政府的研究开发投入在不同执行部门间的分配情况，从图中我们可以看出，日本政府的研发投入主要投向了大学和政府研究机构；美国则主要投向政府研究机构，其次是企业和大学，最后是非营利机构。表2-3部分国家R&D-慢入中执行机构比例（盼一一一企业高等学校研究与开发机构美国(1995〜2003)71.9—68.913.6—16.814.5—14.3EI本(1995〜2003)70.3—75.0约1514.7—10.0英国(1995〜2003)64.9—65.719-21.416.1—12.9德国(1995〜2003)66.3〜69・816.3—16.817.4—13.4中国(2004)66.810.223资料来源：《中国和发达国家科技投入的比较研究》具体到各个机构，经费的来源渠道不完全相同。企业企业由于开展技术创新的需要，自发的增加R&D投入，因而企业的研发投入多来源于企业自身。如美国进入90年代后，企业研发投入主体的地位完全确立，1991年，企业投入已占59%,联邦政府投入占36%；到2000年，企业投入达到67.7%,联邦政府占有26.9虬大学大学的R&D投入主要来自政府。这是由于在大多数国家中，大学是基础研究的基地，企业在这方面的投入相对较少，而大学自身的能力又较为有限，因此支持这部分重要研究力量的任务只有由政府来承担。如2002年，美国政府的投入占大学R&D投入总量的70.6%。政府研发机构政府研究与开发机构的主要工作是完成政府委托的政策相关研究和公益性研究，因而其经费的绝大部分来自于政府。如美国政府科研机构的全部经费都来自政府，日本政府科研机构中98.5%的经费来自政府（2002年）。②按研究领域不同国家在不同时期的科技优先领域各不相同。上世纪80年代中期到90年代末国防领域。虽然发达国家政府国防研究投入比例自20世纪80年代中期开始逐年下降，但国防研发经费在政府研发投入中的比例仍然是最高的。非国防领域。各国政府的资助重点是医疗保健和环保领域。相对而言,美国更重视医疗保健,其它发达国家更重视环保。1999年,美国联邦政府研发投入的21%都投入了医疗保健领域,仅次于国防，日本政府研发投入的19%投入了与能源相关的活动。上世纪90年代末至今进入21世纪后，随着新科技革命的兴起，各国都高度重视生命科学技术、信息通信技术和纳米技术。a.生命科学与生物技术是美、日等发达国家一致的优先领域。以美国为例，政府生命科学研究经费投人目前占所有学科研究总投人的50%以上。b.信息通信技术也是各发达国家无争议的发展重点。日本第二个科学技术基本计划将信息通信技术列为重点投资领域之一；韩国也明确将信息通信技术作为政府的优先发展领域。c.纳米技术领域。日本纳米技术预算从1997年的L2亿美元大幅度提高到2002年的7.5亿美元。3.2政府采购政策方面政府采购作为政府公共财政支出的一种基本手段，在推动本国科技创新和产业发展中被各国广泛采用。各国的主要做法包括通过政府采购保护本国产业,支持高新技术产业发展，支持企业掌握产业共性、关键技术的自主知识产权，支持中小企业发展等。(1)保护本国产业方面通过政府采购保护本国产业发展是各国的普遍做法。美国政府采购始终注重保护本国产业。①1933