财政分权对地方公共支出结构的影响及对策研究

财政分权对地方公共支出构造的影响及对策研究摘要：中国财政分权的施行为我国的现代化建立做出了宏大奉献，但同时许多问题也渐渐暴露。本文着眼于现阶段地方公共支出中所存在的问题和弊端，分析财政分权对其影响的突出问题，提出重视民生建立合理地调整财政支出比例、全面的官员考核制度、中央与地方政府间的合理分权等相应对策，以使地方公共支出构造更为合理、有效。关键词：财政分权公共支出构造经济开展一、前言根据传统的财政分权理论，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品的鼓励，因为分权体制下的地方政府具有信息优势，能更好地响应地方选民的偏好，有效地提供地方公共效劳〔tiebut，1956〕。近期的研究认为，由于各种功能的公共支出之间存在竞争性和替代性，有利于当地居民福利的地方公共效劳支出就会受到挤占。钱颖一和罗兰〔qianrland，1998〕认为，财政分权将影响政府支出构成，财政竞争使得根底设施投资的边际区域价值大于边际社会价值，从而使根底设施的支出份额增加，地方公共产品支出减少。heine〔2022〕认为，流动性强的个体会以自己所拥有的退出选择为会谈筹码，不惜损害流动性差的个体的利益，要求政府增加消费性效劳的提供。相对于理论上众多的文献，关于财政分权对公共支出构造影响的经历研究较少，大多都是关注分权对于某一类公共支出程度或绩效的影响。傅勇和张晏〔2022〕发现，中国的财政分权对政府的公共支出构造产生了扭曲作用，导致文化教育类支出缺乏。一个待检验的假说是，中国特有的政治集权和财政分权的体制会使地方政府之间展开标尺竞争，这种竞争会对政府的支出构造产生扭曲。二、财政分权对地方公共支出构造的影响财政分权之所以能引起地方支出构造的改变，最主要的根底就是财政分权下的地方政府拥有了自主安排支出的权利。因此，现有的文献在讨论财政分权影响地方财政支出构造时，无不将重点集中在支出分权的作用上。而对于这种作用方式,现有的分析思路无非是从两方面着手：一是支出分权使得财政的决策者由全国选民转为地方选民，因此，可以认为财政分权下的支出构造的改变主要是反映不同区域选民的不同偏好；二是从地方政府入手，认为中央将权利下放给地方政府，使财政的决策者更接近于居民，从而更容易获得居民偏好的信息，与集权体制相比，会使地方的财政支出发生改变。这两种分析思路虽然角度有所不同，但落脚点其实是一致的，无非都是强调居民的偏好和需求发生了改变，或得到了更好反映。这种分析思路既说明了财政分权会影响地方财政支出的构造，同时，居民偏好的不同也形成了分权体制下的地方财政支出构造的详细特征。但是，事实却并非如此，其中涉及了各方面的因素，有体制上的也有地方官员本身的原因。各方面的原因纠缠在一起导致了目前这样一个结果，即地方政府在财政支出上重视根底建立投资，轻视科教文卫支出；重视消费性投资，轻视社会福利支出；重视政绩建立支出，轻视居民生活投资；重视行政管理支出，轻视民生投资。我们可以通过上图来首先理解一下2022年官方公布的中央财政支出构造。以科教文卫事业为例，其4项支出的总和只占到中央财政支出的10.6%，而仅仅一项工业商业金融事务就占到了10.7%。中央的财政支出具有一定的指导意义，地方政府在进展财政支出预算时可能会参考中央财政支出的比例，可以说地方政府重视经济而无视科教文卫事业是有其根源的。而事权的下放导致了中央在减少科教文卫事业支出的同时，却将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，因此为了保证科教文卫事业的总支出，地方政府不得不加大在这一方面的支出比例，这也就造成了地方财政支出的紧张。为了缓解这种财政负担，地方政府不得不加大经济投入以获得高额回报来缓解财政压力，这就进入了一种恶性循环。三、财政分权对地方公共支出构造影响的原因〔一〕政府官员的考核标准过分强调gdp在我国，地方政府最大的鼓励可能来源于中央所制定的晋升机制，而晋升的标准，据liandzhu(2022)的统计分析，认为地方经济的开展是中央政府对省级政府官员的重要考核标准。这种考核标准，使得在分权的体制下，我国地方政府的行为越来越呈现商业性的趋向。地方政府往往扮演企业家的角色，或者是将精力投向经营盈利企业(黄佩华，2022)，或者是努力促进本地经济的开展(张卫国，2022)。这意味着作为官僚机构的地方政府只对获得消费率和效率等市场目的负责，而不管是否满足了公众的需求和期望。中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出自主权，却缺乏合理完善的考核、鼓励和约束的政策，一味强调经济建立，这是导致教育事业投入比例低的根本原因。〔二〕地方政府“投资饥渴症〞地方政府普遍患有“投资饥渴症〞，即地方政府部门几乎普遍都有无边无际的投资冲动，甚至相当多的地方政府就象一个企业，一切以投资问题为中心，而对社会、文化、环境等其他问题很少关注。甚至有的地方政府为了招商引资过度让利，造成国有资产流失，加大了居民的财政负担，这都是不容无视的现象。这种过度的投资不仅对地方政府公共支出构造造成了不良影响，更是对地方居民的生活带来了不利影响。从出发点来讲，投资与招商引资的努力是积极的，问题是政府为何总喜欢自己亲自上阵？反过来的问题是，为什么地方政府喜欢上工程？显然是因为地方政府、地方官员能在其中获得好处；另一方面，日益沉重的财政压力也迫使地方政府不得不这么做，同时，不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。因此，想要治疗地方政府的“投资饥渴症〞，必须在确立市场化取向的前提下，加快制度改革，这是解决“近忧〞和“远虑〞的根本途径。〔三〕地方政府追求政绩建立这个问题也是不难理解的，为了名声与晋升的需求，地方官员在任期间都会或多或少地进展政绩建立，这是普遍存在的现象。自上个世纪90年代中期开始的分税制改革后，分税的比例使财权不断向中央集中，导致地方财政特别是经济落后地区财政拮据，一些指导干部要出政绩、搞建立，不是紧着手中这点钱办事，而是要用这点钱办十几倍、甚至几十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。这种投资体制再不改、干部考核机制再不变，这种现象将无法铲除。〔四〕财权与事权分配的不合理1994年的分税制改革，其中一个重要目的是进步“两个比例〞，即进步财政收入占gdp的比例，以及进步中央政府收入的比例。第一个比例的进步，在财政收入逐年下降的情况下，对于整个国家来说是很有意义的。但是第二个比例的进步，却可能会影响地方政府的行为。在收入有限的情况下，要支付超过收入才能的责任，地方政府自然要选择首先完成考核的“硬指标〞，比方gdp增长，至少这会在一定程度上导致软指标的被忽略，比方说教育质量。可以说，地方财政过于追求投资性建立也是为了缓解在财政支出上的压力。事权的下放很大程度上造成了地方政府的资金缺乏，如2022年财政性教育经费中央与地方的比重就分别为15.27%和84.73%。为了确保这一部分的支出地方政府不得不进步政府的财政收入，所以高回报性的投资必然成为政府所追求的目的，这也是事权和财权分配不合理所导致的必然结果。四、完善财政分权、优化地方公共支出构造的思路与对策〔一〕加强民生建立，合理地调整财政支出比例我国对于gdp过于执着，可以说是在刻意追求gdp的增长。虽然gdp是衡量国民经济开展情况最重要的一个指标，但是它有许多的缺陷，无法反映经济增长对于地区环境的影响，而且存在无效的gdp与消失的gdp，也无法反映居民的幸福程度。所以，经济增长应该采用更为综合的指标进展衡量。在追求经济增长的同时，我们要更加注重居民的幸福指数，打造好民生建立与公共根底事业建立。这需要中央政府的合理规划和指导，根据各省的经济开展状况作出合理的安排，下达相应的指标。只有这样才能从根本上解决财政支出比例倾斜的问题，也能更好地优化地方公共支出的构造。〔二〕制定全面的官员考核制度在我国，当上级政府对下级政府拥有人事任免权，并以gdp的增长作为考核标准的政治体制下，支出分权导致地方政府偏好于经济建立支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出，而与居民的福利息息相关的科教文卫支出随着分权程度的加深，那么会更加降低。收入分配所产生的鼓励作用在经济投入的支出上,也是最明显的，但它似乎并不能降低行政管理费用的支出，而且，倾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中将更多的资金用于科教文卫。因此，要纠正我国地方财政这种支出构造的偏向，显然，在分权体制下，必需要改变地方政府所面临的鼓励。在对地方所制定的晋升机制中，转变gdp的考核方式，以居民利益的实现和进步作为考核地方政府工作的标准。同时，在不同的地区对官员的考察指标也要有所不同，应该按照各地区的实际情况制定不同标准，不能一刀切。〔三〕中央与地方政府间的合理分权国家应该适当将部分财权下放到地方政府，或者授予地方政府一定的税收开征权，从而加大地方财政收入，同时收回部分事权，减少地方政府在部分工程上的财政支出比例，使地方政府的财权与事权到达平衡。可以从公共产品的层次出发，全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品那么由地方政府提供，地方财力困难的可以实行转移支付，由此确定双方的职能范围和事权界限。尤其是中央政府与地方政府之间以及各级地方政府之间的事权划分，应制定为法律法规，从法律上明确。明确事权后据此划分财权，即以事权为根据合理划分各级政府的收支范围。这样，地方公共支出的构造进展调整时也不会产生过大的财政压力，有利于地方公共支出构造的合理化。〔四〕调整财政收入在地区间的分配，进步财政支出的利用率这主要是针对中国地区经济开展不平衡的现状而言。东部地区由于有良好的经济环境、潜力和地理优势，应该利用好这些优势大力开展经济。同时，对中西部经济欠兴隆的地区进展补助和转移支付，这主要靠中央政策上的支持。如何更好地加强东部与中西部区域间的合作才是重点，由被动变主动，由消极变积极才是根本，可以利用各地区的优势进展强强联手，取长补短。例如，中部地区有不少省份是我国的产粮大省，可以通过让东部部分省份对其农业支出进展补贴，然后在粮食购置上占有价格的优势。这样，中部省份就可以节约部分用于农业上的财政支出，而东部省份在购粮上也得到了价格上的实惠，这只是一种初步的想法，可能存在不少问题，目前也只能算是提供一种思路。五、结论相较西方兴隆国家，我国虽然一直保持着较高的经济增长率，财政分权也很好地促进了各地的经济开展，然而，过分的分权不仅滋生了腐败，也严重影响了地方公共支出构造得平衡性和合理性。虽然近几年中央提出了构建和谐社会，加强民生建立等相关政策方针，但就数据而言效果不甚明显，施行的力度有待进一步加强。同时，在科教文卫事业这种对国家开展有着长远影响和战略意义的公共支出问题上，中央政府不能完全放权给地方政府，这种长期的、回报慢的公共事业是必须由中央指导，监视与切身参与。而且在中国这种地区开展极不平衡的现状下，中央政府更应该参与其中合理统筹资金，严格监视资金的流向，重视民众的合理需求，修正官员的考核体系，进一步调整失衡的公共支出构造。只有多管齐下，才能在公共事业的资金投入上获得进展，使得公共支出构造更加合理化。参考文献:[1]周飞舟.分税制十年：制度及其影响[j].中国社会科学,2022(6).[2]李婉.财政分权与地方政府支出构造偏向[j].上海财经大学学报,2022(9)．[3]郑磊.财政分权、政府竞争与公共支出构造、政府教育支出比重的影响因素分析[j].经济科学,2022(1)．[4]罗伟卿.财政分权及纵向财政不平衡对中国根底教育质量的影响[j].清华大学学报,2022(1)．[5]傅勇、张晏.中国式