直面旧工业区未合法工业用地的改造困境

——以深圳为例张建荣李孝娟2012-3-2610:09:26来源：《城市规划》2011年第10期摘要：如何对大量“未合法”工业用地进行改造，成为深圳无法回避的问题。本文通过“未合法”工业用地基本特征和改造困境的分析，展望其模糊产权和土地发展权的演进趋势。结合深圳城市更新相关政策制度，对“未合法”工业用地改造规划进行新的定位，建议将其作为土地管理制度改革的试点、城市二次开发的创新模式、法定图则动态的实施细则。并从保证股份公司产权边界完整、分类落实土地权属信息、空间量化改造意愿等方面，提出相关改造规划的编制建议。关键词：“未合法”工业用地，模糊产权，土地发展权，改造规划旧工业区改造是深圳发展转型的必经阶段。据相关研究，“2005年底深圳市工业用地规模约为256k廿，未来可能涉及更新改造规模约为226km”①，其中大量工业厂房缺乏合法用地手续。如何对“未合法"工业用地进行改造，成为深圳无法回避的问题。目前，关于深圳旧工业区改造的相关研究较少，且回避“未合法''工业用地改造的难题，造成规划编制与实施的混沌。本文试借《深圳市城市更新办法》、《深圳市综合配套改革总体方案》、深圳市城市更新单元规划制度等政策的出台，通过模糊产权和土地发展权的分析，探索“未合法"工业用地改造的相关问题。1“未合法”工业用地基本特征“未合法”与合法工业用地并存旧工业区主要指不符合工业布局规划和现代工业发展要求的工业用地，建筑容积率偏低、土地利用率低的工业用地，内部布局不合理、公共基础设施不完善、建筑质量差的工业用地。就深圳旧工业区的土地权属而言，可分为集体所有用地、国有用地、无宗地权属用地、非农建设用地等类型。由于集体所有的旧工业区为原村镇自发建设，其内部存在售地、租地、售厂房、租厂房等非正式的流转行为。据不完全统计，未办理正式用地手续的“未合法”工业用地，占旧工业区比例高达60%左右，主要为原集体所有。而且“未合法”工业用地往往与合法工业用地、城中村、其他城市功能用地混杂交织在一起。“未合法”工业用地主要由股份公司实际控制城市化转地以后，原村镇经济合作社改组为股份公司，继续负责集体所有工业区的基础设施建设和物业管理，掌控“未合法”工业用地的收益权。并且股份公司负责定期向原村民分红，成为维系社区运作和管理非正式流转工业厂房的重要实体性组织。2“未合法"工业用地改造面临的困境城市更新是深圳城市突破土地空间资源瓶颈和转变经济发展方式的关键举措。《深圳市城市更新办法》从环境、建筑、土地三种可改变的状态，对合法工业用地改造给予宽松和突破性的政策环境。其改造主体可以是原权利人、市场主体或政府，并创设了城市更新单元规划制度，由社会根据发展需求自行常态申报。但是，大量且急需改造的“未合法”工业用地，却未能成为城市更新的对象。1难以确权，历史问题继续遗留在多项土地管理制度变迁的过程中，“未合法”工业用地成为深圳城市快速发展过程中的历史遗留问题。对于“未合法”工业用地，深圳相关查违政策设置了时间和规划两大确权门槛，即将在1999年3月5日、2004年10月28日、2009年6月29日不同时间区段兴建的建筑物及生活配套设施，与土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划符合的情况，作为确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等的重要依据。但是“未合法”工业用地建设年代不一、法定图则尚未实现全覆盖、土地利用规划与计划尚未完善，查违所需的依据缺乏可操作条件。而且在“法律不认可，但事实认可”的现实中，大量“未合法”工业用地难以在短时间内进行查违确权，将长时间继续存在。“未合法”工业用地改造寸步难行无论以往的旧改政策还是最新出台的《深圳市城市更新办法＞.都惯性强调“确权”是“未合法”工业用地改造的前提基础和必要条件。由于难以确权，“未合法”工业用地不具备“法定的改造条件”，不能进行更新改造。3影响城市更新单元规划的编制或实施城市更新单元的划定要求相对成片的区域。以旧工业区改造为主题的城市更新单元，难免包括“未合法”工业用地。如按《深圳市城市更新办法》，由政府组织申报单位拟定的城市更新单元规划将决定原权利人是否可改变合法工业用地的土地用途，并可能成为单元内“未合法”工业用地日后查违确权的重要依据。一方面，由于旧工业区改造可以产生巨大的地租级差经济效益，“未合法”工业用地权利人也会参与更新单元的利益角逐，使其资源分配和利益平衡更加复杂，更新规划编制过程如履薄冰。另一方面，由于“未合法”工业用地不能纳入更新改造，其功能、容量、强度等具有很大不确定性，将影响更新单元规划编制的合理性和实施的整体性。3展望“未合法”工业用地的产权1辩证认识“未合法”工业用地“未合法”工业用地具有多重制度逻辑和历史必然性。深圳城市化转地前，根据法律规定原村委会可以管理本村集体所有的土地和其他财产，在农业收益有限的情况下，通过出租出让土地厂房获取收益成为最大的利益驱动。集体土地上的工业用地，不用经过国家征用就直接转为建设用地，手续简捷，期限有长有短，降低了社会经济的运行成本和企业的生产成本，也成就了深圳城市发展奇迹。当深圳以较低成本完成城市化转地之后，股份公司惯性延续出租出让土地厂房的发展模式。但随着土地级差地租的升值效应和空间资源的难以为继，“未合法”工业用地问题日益凸显。“未合法”工业用地一定程度上是原农村地区经历非农化过程的缩影，其产权关系、经济组织、土地利用格局等带有鲜明的农村特征，本质是土地管理制度设计的缺陷。“未合法”工业用地的模糊产权从经济学角度，产权的完整程度主要由排他性和可转让性来衡量。首先，“未合法”工业用地拥有完全排他的收益权和使用权。依据2009年出台的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定：》，经普查记录的违法建筑允许有条件临时使用，可从事生产经营活动和房屋租赁，并且对违法建筑拆迁进行补偿和补贴。其次，从集体土地工业区发生售地、租地、售厂房、租厂房等流转行为看，“未合法”工业用地具有非正式的转让权。显然，“未合法”工业用地具有经济产权，但没有法律产权，其产权处于模糊状态。产权模糊与制度不完善、市场不成熟存在一种必然的联系，也是城市快速扩张过程中一种相对有效的选择。深圳正在转变城市发展模式，提升城市发展质量，加快现代化国际化先进城市建设，如何改造大量的“未合法”工业用地，将面临两难困境。其一，尽管政府计划未来5年内基本完成对历史遗留违法建筑的处理工作，但完全清晰界定产权的外生交易成本和难度巨大，尤其是在体制机制不完善、政策法规不配套、历史遗留问题多、拆迁难度大等背景下。就象现实经济中难以找到完美无缺的“完全竞争的市场”一样，真正符合经济学家定义的完整无损的“产权”结构也似乎并不多见②。其二，深圳推进城市更新工作刻不容缓，如继续保留历史遗留的模糊产权，其内生交易成本增加，不符合产权制度的演进趋势，并将严重影响城市发展质量的提升。在产权制度演化过程中，由于各种两难矛盾的存在，产权并不是越明确越好，关键是法律制度应该保证人们有自由在合约之间选择，则有效率地界定产权模糊度就会通过自由的产权买卖而自发形成③。作为一项土地管理制度改革，“未合法”工业用地制度创新的动因或目的包括以下四方面：（1）“未合法”工业用地产权制度的演进与整个社会制度结构变革相适应；（2）“未合法”工业用地产权制度的安排是为了提高社会经济运行效率；（3）“未合法”工业用地产权制度的安排要更好地保护当事者的利益；（4）用时间和市场的力量消化“未合法”工业用地产权的合法性质转换问题。“未合法”工业用地改造的土地发展权当模糊产权逐步演进时，“未合法”工业用地也将产生改造所带来的土地发展权。第一，改善土地的成熟度，增加土地收益，如通过环境美化提高厂房单位面积的租金；第二，提高土地开发强度，通过增加建筑面积来增加土地收益；第三，改变建筑功能，通过更高建筑租金增加土地收益；第四，改变土地使用性质，以更高的土地租金增加土地收益。3.1土地增益多元化共享对土地发展权的归属主要有涨价归公、涨价归私以及涨价共享三种争论。土地发展权涉及政府、土地所有者以及土地使用人等主体对土地增值利益的分割。简单将土地发展权归私或者归公，难以兼顾公平与效率。土地发展权目的是促进土地利用效率提高以及土地利益再分配的均衡化。结合深圳城乡二元化演进轨迹，建议用城市未来的利益格局吸引股份公司和原权利人参与改造，以利益共同体的方式让多方主体在改造中享受土地发展权的增益，体现包容性增长，推动非农化地区的城市化。3.2由单向的严格管制转化为多向的流通监管目前，对于土地用途实行严格管制的政策。改变土地使用性质的土地发展权统一归属于国家，由国家再转向市场主体，为一个单向的流通过程。虽然国家垄断土地一级市场，有利于维护房地产市场稳定和宏观调控，但在土地发展权流通过程中，国家具有强大的行政权力优势，原业主和市场主体往往处于被动地位，会抵制或拖延交易.导致交易环节和交易成本增加。随着规划公共政策效能的强化，法定规划完全可以替代土地用途管制的严格政策，起到维护房地产市场稳定和宏观调控的作用。由此可见，在旧工业区“未合法”工业用地改造中，除了公共利益需要外，政府的角色更多应是裁判监管，通过法定规划对土地发展权进行监管，间接地进行土地利用的宏观调控，共同分享土地发展权的增益。正如《深圳市城市更新办法》的合法工业用地，在符合法定规划的前提下，土地发展权将可自行申请流转向原业主，亦可通过原业主直接流转向市场主体，还可政府回购储备。4“未合法”工业用地的改造定位1作为土地管理制度改革的试点《深圳市综合配套改革总体方案》是把解决本地实际问题与攻克共性难题结合起来，实现重点突破与整体创新。其改革重点之一是土地管理制度改革，主要包括深化土地资源的市场化配置，建立全方位的土地资产市场，促进土地资源有效流转和优化配置，加快包括工业楼宇在内的房地产流转。旧工业区“未合法”工业用地的改造，不是简单的技术工作，而是对违法建筑查处、产权确认、土地储备、城市投融资、城市更新等制度的综合创新。尽管“未合法”工业用地改造涉及的制度复杂纷繁，但总须有破冰之旅。若能将旧工业区“未合法”工业用地的改造作为土地管理制度改革的试点，不但能有效破解深圳快速城市化过程中积累的历史遗留问题，而且创新城市二次开发的土地管理模式，为全国其他地区的综合改革提供示范作用。2结合城市发展单元规划制度，探索城市二次开发的创新模式如何对“未合法”工业用地进行改造，目前深圳实行相对稳妥的两步走程序，即“先确权、再改造”。政府先对“未合法”工业用地进行查违处理确权，再纳入城市更新单元规划制度进行改造。虽然“先确权、再改造”的程序与现有政策体系平稳衔接，但会导致在查违确权巨大成本的基础上再次产生改造协商的巨大成本，其进度和成效缓慢，难以满足深圳城市发展、改革以及创新的要求。结合深圳正在探索建立的城市发展单元规划制度，建议对“未合法”工业用地改造试行创新的“一步走”程序，即改变在国有土地上进行城市规划建设的惯性思维，借鉴台湾都市更新的市地重划和权利转换等制度，探索城市二次开发的新模式，通过改造实现土地产权的合法性质转换。首先，允许多元主体参与改造。在承认“未合法”工业用地经济产权的基础上，充分调动社会与企业参与城市发展的积极性，改造主体可为原权利人或与市场企业的联合体。为了确保试行改造可控和避免土地资产流失，可将改造主体限制为股份公司、或股份公司与国有企业的联合体。其次，内部平衡权益分配。由改造主体（股份公司）凭借自身管理组织优势和（国有企业）市场资本力量，协商确定各相关权利人的改造前后的权益分配，避免以往城市更新的漫天要价和违法抢建。然后，改造主体与政府采用协议开发的方式。由改造主体依据经济平衡和市场需求自行编制改造规划或城市发展单元规划，与政府协议确定功能用途和开发强度等内容；政府依据城市发展要求进行审批与监管，保障公共利益。最后，进行产权的合法转换。改造后的土地将转化为国有土地，获得合法产权登记。但为了避免对市场的过大冲击，可对改造后的产权流转设置时间限制，逐步完善市场环境和秩序。3作为法定图则动态的实施细则，提高法定效力由于法定图则编制单元面积较大，难以满足局部片区或地块的实际改造需求。借鉴深圳城市更新单元规划制度中更新单元规划与法定图则的关系，设立以“未合法”工业用地改造为主的城市发展单元规划，并作为法定图则动态的实施细则，提高其法定地位，强化改造的公共政策属性。在未制定法定图则地区，应当将审批后的改造规划纳入后续的法定图则。在已制定法定图则的地区，如审批后的改造规划对法定图则的强制性内容作出调整的，相应的内容应当纳入法定图则并予以公布。5“未合法”工业用地改造规划编制的建议1改造规划边界保证股份公司产权边界的完整性法定图则的规划边界主要基于规划路网而划定，对社区股份公司管理边界的完整性考虑不足，造成自上而下的规划编制和自下而上的改造规划不能有效衔接和顺利推进。以“未合法''工业用地改造为主的城市发展单元规划边界，应完整包含社区股份公司的管理边界，有助于调动社区股份公司的改造积极性，转变由政