突发事件应对立法衔接问题【调查报告】

突发事件应对立法衔接问题调查报告【调查目的】：在新的形势下，在发展进程中必须加强社会管理，加强社会管理的创新，完善突发事件应对机制，确保人们过上舒适的生活，为建立一个有序、和谐的氛围，创造稳定的道路。本调查通过查阅资料，查阅了《突发事件应对法》以及22部省级地方立法文本，分析了对于突发事件应对，中央和地方立法之间的衔接问题，并提出了突发事件应对与应急管理立法的建议。【调查方法】：查阅资料【调查对象】：《突发事件应对法》、江苏、陕西、重庆、广东、河北、北京、山西、湖北、辽宁、湖南、甘肃、福建、宁夏、上海、四川、新疆、山东、安徽、江西、云南、天津、广西地方《突发事件应对法》立法文本以及其他立法文本。【调查时间】：2020年6月至10月【调查结果分析与结论】：一、调查结果(-)应急预案修订条件对比比较22个地方立法文本和《突发事件应对法》的修订条件,结果如表1所示。根据地方立法的职能，地方立法机关可从以下几个方面对地方立法予以完善：以依法立法为原则，对地方立法中存在与《突发事件应对法》立法目的、立法原则与精神相悖的内容予以修改或删除。对于《突发事件应对法》授权给地方立法机关的事项予以回应。重点对于应对主体、职能与程序的细化。根据本地实际情况在上位法的基础上因地制宜地对上位法进行创新与补充。（三）对国家应急基本法的调整与再造以完善上位法从国家公共应急管理法制体系的完善性的角度来说，有必要对紧急状态的相关内容予以规定，既可以将《紧急状态法》的规定融合于《突发事件应对法》之中，使其成为全方位预防、解决、善后突发事件的综合性法律，也可以将《紧急状态法》单独立法，并对《突发事件应对法》中属于《紧急状态法》性质的规定予以转移，纳入紧急状态法之中。其次，对过往的重大突发事件予以总,结、提炼，用法律的形式将我国在与重大突发事件进行斗争的过程中被证明行之有效的经验予以固定，提升《突发事件应对法》在司法实践中的实用性。

表1地方立法文本和《突发事件应对法》的修订条件比较地区修订条件中央预案修订的基本原则：一是实际需要，二是情势变化江苏、陕西应急预案每3年至少修订一次广东、河北乡镇、街道办、基层群众性自治组织制定的应急预案每2年至少修订一次，其他应急预案每3年至少修订一次重庆乡镇、街道办、基层群众性自治组织制定的应急预案每3年至少修订一次，其他应急预案每5年至少修订一次注：其他地区并未对修订条件进行明确要求(-)应急预案立法文本体例结构对比

中央与22部立法文本体例结构对比如表2所示，文本重复率如表3所示。表2中央与22部立法文本体例结构对比

地区文本体例结构中央；湖南;甘肃;新疆；山东;陕西;安徽;江西；云南;天津;广西;河北；江苏;四川;湖北七章:总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则北京六章:总则、预防、监测预警、应急处置、事后恢复、法律责任山西；福建七章:总则、预防与应急准备、信息报告与监测预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则辽宁八早:总则、预防与应急准备、信息报告与监测预警、应急处置、善后处理、法律责任和附则宁夏八章:总则、预防与应急准备、信息报告与发布、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则广东八章:总则、预防应急准备、监测与预警、应急处置救援、事后恢复重建、评估与考核、法律责任、附则重庆八章:总则、应急组织体制、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则上海七章:总则、应急准备、值守与预警、应急联动与处置、善后与恢复重建、法律责任、附则表322部地方立法文本重复情况统计地区重条文数量总条文数量重复性条款百分比/%北京166724辽宁74516湖南1045221宗95915甘肃174637

重庆115122山西114823新疆115321山东115420陕西145924宁夏124726安徽84020上海64613江西186229—Ph54112天津155826广西155428河北114922江苏217229四川186030湖北103826福建84418二、对调查结果的分析(-)部分地区修订条件僵化由表1可以看出，江苏、陕西、广东、河北、重庆五个地区僵硬地将应急预案的生命周期固定在2-5年，忽略了基于突发事件应对实践经验和预案实施中发现问题而产生的修订需求，与《突发事件应对法》确立的“以实际为需要”，并“适应情势变化”的原则相违背。(二)突发事件应对地方立法重复状况存在由标2可以看出，大部分地区的立法文本与《突发事件应对法》的体例相同，虽然其他地区有少许不同，结构框架与《突发事件应对法》同质化倾向明显，编排上主要为总一分一附的逻辑结构。总则部分主要涉及立法目的、立法依据、适用范围、应急管理原则和体制等方面，分则部分主要包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等方面，附则部分主要规定施行时间。地方性法规和地方政府规章在体例结构、内容安排上并没有明显的差异。各地突发事件地方立法文本的重复性条款百分比为12%-37%,平均重复率为23%O从统计数据可看出，地方立法内容重复上位法的问题在突发事件应对地方立法领域仍然存在。根据重复的比例来看，地方执行性立法简单抄袭上位法的现象已有所改善，地方立法机关不再只是单纯重复上位法规定,突发事件应对地方立法对《突发事件应对法》的细化和创制远多于简单的非必要重复。(三)预警警报发布主体的扩大突发事件关乎不特定多数人的生命、健康和重大公私财产安全，在发布突发事件预警信息时，不仅要考虑工作的便捷，还应考虑发布主体的权威性和由此可能带来社会影响。北京、重庆、山西、河北、江苏、湖北、广东、辽宁等地关于预警警报发布主体的规定，均突破了上位法明确的唯一发布主体，即“县级以上地方各级人民政府”，表现为以扩大上位法规定的职权主体范围的形式与《突发事件应对法》产生抵触三、造成上述现象的原因(-)地方政府处于被动立法状态造成立法缺乏计划性目前在我国的地方立法实践中，各级人大对立法的前期准备工作尤其是立法规划的重要性普遍存在认识上的不足，就是《立法法》中也没有把立法规划作为一项立法的必经程序。立法应该是一个非常复杂的系统工程，如果没有深入的调查和周密的规划，必然不能保证所立之法的质量。而且没有规划的立法因为相互之间的关联性很差，在适用上也会非常困难。（二）地方立法创新空间不足长期以来，我国社会整合程度高，中央权力过大，地方在立法权方面的自治权利很窄，在一般性问题上，社会并未对治理方式多样化提出很高的要求，因此地方立法就缺乏创新的动力，各地地方的立法就拥有很高的同质化。中央权力过大压缩地方自治权利，使中国大部分地区缺乏自主发展创新立法的空间。因此，在进行中央与地方权责划分改革后，地方立法的重复性就明显改善了。（三）上位法缺失导致发布主体扩大2007年我国颁布了《突发事件应对法》，其中有关紧急状态的具体内容被删去。从法律体系上来说，《突发事件应对法》在公共应急管理法律体系中属于仅次于《紧急状态法》的次高级立法。《突发事件应对法》的规定主要集中于行政机关职能和对应急体制与应急制度的整合与统一方面，而对于国家机关的应急权限和公民的人权与基本权利等内容主要是由《紧急状态法》进行规制⑤。因此当遇到需要以损害公民的人权与基本权利为代价，建立应急为中心的新法律秩序以代替正常的社会秩序，即紧急状态时，《突发事件应对法》无法起到相应的作用。如对隔离措施的规定，以及其他适用紧急行政程序的问题是属于《紧急状态法》的规定范围，只能在宣布紧急状态的情况下适用实施，故在制定《突发事件应对法》时并未作出相应的规定。但此类问题在具体实践中却是无法回避的问题，地方立法以实践的需要对此类问题作出了规定，但该规定却因无上位法的依据而违反了法治原则，这对于地方立法机关来说是个两难的选择。(-)加强地方与中央事权划分改革现阶段推进我国中央和地方事权划分的改革应当切实落实规范化、法律化，而法律化更是事权划分在较长时期形成稳定局面的关键。就我国相关法律对事权规定的现状来看，事权划分中的立法工作显然任