财政分权理论

财政分权理论

财政联邦制单一制与联邦制有区别：在单一制国家，地方政府只是中央政府的代理机构；只有一个立法机关和一套政府；只有一部统一的宪法，并由最高立法机构制定。在联邦制国家，成员政府不从属联邦政府，有一定的自治权；有联邦政府和成员政府这样两套政府；有联邦宪法，成员政府也可以在不违反联邦宪法的前提下，制定宪法和法律。公共经济学中所谓的“财政联邦制”．是指公共部门的经济职能不是由中央政府或地方政府独自去履行。而是由它们在合理分工，鼎力合作的基础上共同去完成。各级政府在财权和财力上应拥有一定的独立性和自主性．但上级政府应当对下级政府提供补助。财政联邦制能比极度的中央集权和极度的地方分权更好地实现公共部门的职能。因为它实现了中央与地方决策权的分离，发挥了各自的比较优势。在绝大多数国家，公共部门职能是由不同级次的政府共同承担的，因此，公共部门内部尤其是上下级政府之间如何划分财权和财力，就成为经济学家们热烈讨论的问题。中央政府与地方政府《世界图书百科全书》概括了地方政府的特征:第一，每一地方政府负有某种重要责任，为其辖区的居民提供福利和某些服务；第二，大多数地方政府由选举产生的官员进行管理；第三，有征收地方税的权力。《布莱克韦尔政治学百科全书》指出:地方政府“具有如下特点:长期的历史发展，在一国政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责”。在我国，大多数学者从单一制国家中央与地方关系的角度，把“地方政府”表述为“中央政府”的对称，即中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。对地方政府的特征，我国学者也有一些论述，主要分两种情况。一是把地方政府理解成地方国家行政机关和执行机关，并由此解释地方政府的特征:第一，职能的双重性，即执行职能和领导职能。前者指执行中央政府的政令，推进中央政府政策；后者指对所管辖区域内的行政事务进行领导和管理，促进地方事业发展。第二，双重隶属性，即地方政府既隶属于同级立法机关，又隶属于上级行政机关。第三，权力的有限性，即在对内对外关系上，地方政府的权力无论有多大，都不享有真正的主权。第四，体制上的相似性。二是侧重从中央与地方关系的角度谈论地方政府的特征:第一，没有独立的主权:第二，行政地位和职能的特殊性；第三，地方分权与中央集权的矛盾统一。地方政府的特征，概括起来，就是以下几点:第一，地域的特定性。第二，地位的隶属性。第三，职能的双重性。第四，权力的有限性。第五，一定的代表性。研究地方政府的经济行为至少服从以下几个假设。第一，地方政府经济行为的基本动机是效用最大化，既包括物质方面的，也包括精神方面的。其效用最大化可以分解为以下方面:一是地区福利最大化；二是政府官员福利最大化。第二，地方政府行为具有机会主义倾向，即利用中央与地方的信息不对称或时间不一致，容易产生“逆向选择”和“道德风险”。第三，地方政府经济行为具有示范效应。地方政府投资也一样，相互之间具有攀比行为和博弈倾向。正是由于地方政府特定时期的目标函数决定了其对公共品偏好及福利受益与公众产生差异，从而导致了其行为的异化。这种异化来自地方政府的功利主义所导致的公共物品供给中政绩的显性追求。财政分权理论它是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。现代社会中的各级财政的财权和财力的划分是以各级政权的职能划分为基础，表现在公共财政上则是以各级政府所提供的公共产品和服务在社会政治经济生活中的地位作用及受益覆盖面为依据。每一级政府的支出责任最终要与其财力相匹配。如果一级政府的支出责任大于自有收入和转移支付之和，就会出现政府服务不足等问题；如果小于自有收入和转移支付之和，则就会出现资源浪费等问题。从各国的实践来看，没有任何一个国家其下级政府具有与事权完全相对应的自有税收权。目前，世界上绝大多数国家的中央政府的收入在全国财政收入中都占绝大多数，而且中央政府的收入远远大于其支出责任；而地方政府的自有收入则远远小于其支出责任。所谓的分权化实际上有几个维度：一是地方支出责任的提高，二是地方收入自主权的提高，三是地方政府在支出责任和自主收入两方面均得到提高。政府事权划分的国际趋势从各国地方政府支出份额的变化来看，支出责任在近二十年来分权化的趋势比较明显。大多数国家地方政府的支出在总政府支出中的比例都在上升。因此，支出责任的划分呈现明显的分权化趋势。根据经典的财政理论，政府事权划分主要考虑三个原则，即效率原则、公平原则和经济稳定的原则。在效率方面，一般而言，政府层级越与服务对象接近，则效率就越高。也就是说，支出责任的划分上应贯彻属地化原则，越分权往往越有效率。在再分配方面则不一样，由于各地的经济发展状况不一致，就需要较高层级的政府统一制定分配政策。在经济稳定方面，中央政府往往具有优势。在效率、公平、稳定三者之间存在着两难冲突。由于各个国家的经济状况、人口、行政设置、文化背景等约束条件不同，故而世界上不存在一种统一的最优标准。政府间财权划分的国际趋势如果不考虑地方债和其他收入，则一级政府的财权主要包括自有收入和转移支付两大部分。其中，自有收入是事前的收入，而转移支付后的收入则是事后收入。国际经验表明，地方政府的自有收入并没有出现分权化的趋势。近二十年来，多数国家地方政府的自有收入在总的政府收入中的份额基本稳定或出现下降；少数份额提高的国家，其提高的幅度也没有支出份额提高的幅度大。地方政府支出和收入之间的差距越来越大，也即支出责任与其筹资能力越来越不对称。这就导致纵向财政不平衡的问题更加严重，地方政府越来越依赖于中央政府的转移支付。实行财政联邦制的理由现实生活中绝大多数国家都实行分级管理的模式，即除中央政府之外，通常还有多级地方政府。这是因为中央集权与地方分权各有其优点。中央集权的主要优点包括：（1）有利于矫正外部效应

(2)有利于产生“规模效益”

[3)有利于实现宏观调控

地方分权的主要优点包括：

1)有利于充分显示居民的偏好

(2)有利于发挥地方政府的信息优势

[3)有利于推动制度创新财政联邦制的具体形式是分税制，所谓分税制是指各级政府之间在明确划分支出责任的基础上，按照事权与财权相对称的原则，结合税种的特点，划分税收收入及相应的管理权限，再辅之以转移支付手段的比较规范的分级财政制度。分税制的具体形式多种多样，但大体可分为两类：一类是偏重于分权的分税制。以法律形式明确划分中央与地方的支出责任；将全部税种分为中央税和地方税，各级政府具有相对独立的税收体系；中央和地方各自亨有独立的税收立法权、调整权、减免权等；设立中央和地方两套税收管理机构，明确各自的征收管理权限；地方财政的最终平衡通过中央转移支付实现。另—类是偏重于集权的分税制。以法律形式明确划分中央与地方的支出责任；在税种划分上，除中央税和地方税之外，还设置共享税；中央制订统一的税收法律法规．地方政府主要是执行统一的税收法律法规．但可以此为依据制定具体实施办法；中央政府掌握较多的公共收入，绝大多数的地方财政要依赖于中央转移支付实现平衡，单一制国家大多实行这种类型的分税制。俱乐部理论与蒂博特模型既然公共经济职能要由中央政府和地方政府共同去履行，那么．多大的地方辖区规模才是最佳的呢?美国著名经济学家布坎南提出的俱乐部理论是探讨这—问题的代表性观点。‘俱乐部”本来是人们为分享某种利益自愿联合起来的—种组织。布坎南的“俱乐部”理论，就是把辖区比作俱乐部，研究在面临外在因素的条件下如何确定其最优成员数量的—种理论。这个理论的核心内容有两条：第一、随着某俱乐部接受新成员，现有俱乐部成员原来所承担的成本就由更多的成员来分摊；第二、新成员的加入会使俱乐部发生拥挤，从而使设施更加紧张。显然，一个俱乐部的最佳规模应界定在这样一个均衡点上：新成员加入所产生的边际成本(拥挤成本)与由于新成员分摊成本所带来的边际节省恰好相等。如果公共产品数量既定．则必然存在一个人均净收益获益最大的最优成员数。一个俱乐部每增加一位成员，他就给原有成员带来边际收益，即原有成员因人数增加而分摊较少的费用；但也带来边际成本，即原有成员的舒适感降低。一般说来，随着成员数量的增加，边际成本和边际收益均增加，当两者相等时，最优成员数也就确定：显然，如果公共产品数量增加．最优成员数也增加。反之，如果俱乐部成员数既定，则必然存在一个最优公共产品数量，此时，俱乐部成员从公共产品中获得的边际收益等于边际成本。显然，如果最优成员数增加，最优公共产品数量也增加。蒂博特模型略蒂布特的“用脚投票”理论是财政分权的经典模型，他认为将更多的财政权力下放给地方政府，可以鼓励地方政府在提供公共服务方面的竞争。居民在地区间流动，选择能够提供最满意的公共服务和税收组合的地区，可以实现公共资源配置的最大效率。财政分权理论在政策上一般主张让地方政府拥有更多的财政资源支配权，当然他们也认识到伴随着财政的分权可能会引起地区间资源配置扭曲、地区之间不平等、甚至导致财政不稳定等问题。这些经济学家的探讨都与公共财政学有关，因此，人们往往把他们的研究结果叫做财政联邦主义。地方财政收入与其支出挂钩，会使地方政府更有积极性促进本地区的经济发展。中央与地方财力划分的理论依据（政府间事权的划分）事权即各级政府承担的支出责任。公共部门有三大经济职能，即参与资源配置、协调收入分配、促进经济稳定。这三大经济职能有—定的层次性，上下级政府之间在履行职能时应有所分工。中央与地方在履行职能时应有所分工。正如马斯格雷夫所说，“财政联邦制的核心在于如命题：有关配置职能的政策应当允许在各州之间有所不同，这取决于各州居民的偏好。而分配职能和稳定职能的目标实现．主要是中央政府的职责”。（P.M.杰克逊主编，郭庆旺等译：《公共部门经济学前沿问题》

(1)资源配置职能的分工参与资源配置的任务应以地方为主，中央为辅。通过图以中央和地方分别提供地方性公共产品作个比较分析。图中纵轴表示居民对公共产品的需求数量，横轴表示居民人数。设有A、B、C三个辖区，它们对地方性公共产品的需求曲线分别是UA、UB、UC。当三个辖区的居民人数都为E时，它们的需求量分别为DA、DB、DC。如果由中央政府以三个辖区对地方性公共产品的平均需求量为标准统一提供，则地方性公共产品数量为G。G距DB很近．说明辖区B的居民满足程度较高；但G距DA很远，由于DA在个G的上方，说明不能满足辖区A居民的需求；同样，G距Dc也很远．由于DC在G的下方，说明提供给辖区C的地方性公共产品大大超过了需求量。无论供给不足还是供给过剩，都是无效率的表现。如果由地方政府分别提供，便会形成与DA、DB、Dc相适应的供给量，地方性公共产品的供给效率就提高了。

对于外部效应的消除，也应由地方政府为主。正、负外部效应均具有明显的区域性，应根据外部效应的范围来决定由哪级政府承担。(2)收入分配职能的分工协调收入分配的任务应以中央为主，地方为辅。在生产要素可以充分流动的前提下，由地方政府来协调收入的分配，那么不同辖区之间的收入再分配计划会引起居民的流动。协调辖区之间的贫富差别，同样要由中央政府负责。中央政府有权要求富裕的辖区上缴一部分公共收入，再以转移支付的方式补给贫穷的辖区，从而消除由于地理位置、气候条件等客观因素造成的贫富差距。3)经济稳定职能的分工促进经济稳定的任务应以中央为主，地方为辅。现代市场经济条件下，一国内部各辖区的经济具有高度的开放性，生产要素和商品在国内市场上的流动性也很强，这种开放性和流动性严重地限制了地方政府实行反周期财政政策的能力。各国在确定中央财政和地方财政支出时，基本上遵循英国学者巴斯特布尔提出的三个原则：第一，受益原则。凡政府提供的公共产品，如果其受益对象是全国的公众，则该项支出属于中央政府；凡其受益对象是一定辖区范围内的公众，则应属于地方政府负担。第二，行动原则。凡必须全国统一规划的政府公共服务项目，应属于中央财政公共支出；凡必须因地制宜的政府公共活动，属于地方政府的公共支出。第三，技术性原则。凡其规模庞大，需要高度技术才能完成的政府活动或公共工程项目，归入中央政府支出；否则，应属于地方政府支出。中央与地方财力的具体划分由于税收是政府财力的主要来源，因而中央与地方财力的划分主要是对税收的划分。

1)个人所得税个人所得税应作为中央税。这是因为，个人所得税具有收入再分配性质，是宏观经济调控的重要工具。[2)公司所得税公司所得税也应作为中央税。因为公司所得税的税基具有流动性，由中央政府征收更具有效率性。(3)增值税增值税应作为中央税。增值税的课税对象是增值额，即企业在生产经营过程中新创造的价值，这就是说，增值税的税基也具有流动性。4)关税关税包括进口关税和出口关税，对国家的进出门具有较强的调控能力，是保护国家主权利益的主要政策工具，应作为中央税。5)自然资源税自然资源具有不可流动性，本应由地方政府征收。但是，自然资源在各辖区之问的分布往往很不均匀，且来自自然资源的收入具有不稳定性和非持续性，若将自然资源税划归为地方税，会使地方政府之间的财力差距长期存在．也会引起资源贫瘠辖区的居民间资源富饶辖区迁移的现象。因此，有必要将自然资源税作为中央税。6)消费税消费税就其征收环节而言可分为两类：一类是产地型消费税，即对某—辖区生产者征收的消费税；另一类是终点型消费税，即对商品的消费者征收的消费税，前一类消费费税可通过价格转嫁，如果作为地方税，势必造成本辖区所征的税转嫁给其他辖区居民的不合理现象，因此宜作为中央税。后一类消费税不会发生税收转嫁，故可作为地方税。7〕环境污染税包括对废气、废物、废水等征收的税，应根据负外部效应的范围决定税种的归属。8财产税财产税包括对房产、地产等不动产征收的税，由于税基缺乏流动性，而且税源分散，因为归地方政府征管效率更高，可以成为地方政府的主要税种。但对动产征收的财产税，因其税基的流动性，比较道宜于由中央政府征管。

9）使用费使用费是对享用地方性准公共产品的一种补偿，具有收益税性质，不会引起资源配置的扭曲，而且税源分散，由地方政府征收效率更高。中央对地方的转移支付中央与地方财力的划分使各级政府拥有相对独立的利益，但是中央仍有必要对地方政府的行为进行约束，而转移支付就是一种重要的约束手段。所谓转移支付，就是中央政府对地方政府进行拨款的补助金制度，它是财政联邦制的重要组成部分。转移支付的功能

1）保障地方政府提供最基本的公共产品

2）调节辖区之间的财政净收益财政净收益是指居民从公共支出中获得的收益与他们通过纳税而承担的成本之间的差额。

3）矫正地方政府活动在辖区之间的外部效应当存在负外部效应时，地方政府只考虑本辖区所付出的成本与获得的收益，其他辖区所付出的成本不予考虑，因而，它的活动规模会超过应有的规模，不符合资源配置的效率要求。当存在正外部效应时．地方政府同样只考虑本辖区获得的收益与所付出的成木，其他辖区所获得的收益不予考虑，因而，它的活动规模会低于应有的规模，也不符合资源配置的效率要求。与正外部效应的矫正相类似的一种情况是，中央政府通过转移支付鼓励地方政府增加供给具有全国性优值品性质的地方公共产品。中央政府对地方政府的转移支付会产生收入效应和替代效应：转移支付的收入效应是指地方政府接受了中央政府的补助款之后，可支配收入增加，从而放松征税的努力．结果私人部门的支出增加；转移支付的替代效应是指地方政府接受了中央政府的补助款之后，提供公共产品的实际成本下降，从而倾向于进一步扩大公共支出规模。市场经济国家的实践表明，各国财政收入集中程度普遍较高，发展不平衡的地方财政要在既定的支出水平上实现平衡都须不同程度地依赖政府间的转移支付。美国联邦政府对州和地方的全部拨款额占国内生产总值约为2%，占州和地方政府支出约为18%。英国地方支出中，用地方自有财力安排的支出只有30%，70%的地方支出依赖中央政府拨款。日本的国税收入占整个税收收入的2/3，地税收入占1/3，但国税中的45%通过拨款，转移到地方政府手中。由此可见，各国的转移支付规模都比较大，成为地方政府支出的主要来源之一。与此同时，各国财政补助的范围也在不断扩宽，涉及能源、自然资源与环境、农业、交通、社区和区域发展、教育和训练、就业、社会服务、保健以及收入保证等领域。中国政府间关系的演变中国中央和省级政府之间的关系，以及省与地方之间的关系可以划分为几个阶段。在改革开放前，上级政府不仅控制下级政府的人事任免，而且控制地方的财政。改革开放后，中国实现了“分灶吃饭”的财政包干制，被国际学术界称为财政联邦制。中央政府控制下级政府官员的任免，但不控制地方的财政，地方财政收入占全国财政收入中占多数。这种结构是一种相对有效的结构，它能够较为有效地限制上级政府的机会主义行为，从而激发下级政府的积极性。1994年中国实行分税制以来，中央政府的财政收入迅速提高，上级政府不仅控制下级政府的官员任免，而且控制地方的财政收入，因为下级政府很大程度上依靠上级政府的转移支付。在纵向政府间关系上，就财政资源的集中程度而言，中国和发达市场经济国家正在趋同，即上级政府控制下级政府主要财政收入，下级政府很大程度上依赖上级政府的转移支付。区别主要在于，发达市场经济国家下级政府官员不受上级控制，从而使其有能力和动力代表当地居民同上级政府讨价还价。正是由于这种区别，中国的下级政府既缺乏对上级政府的谈判力，也缺乏足够的动力去同上级讨价还价。由于上级政府既控制下级政府的人事任免，也控制地方的财政收入，就会出现上级政府侵犯地方政府利益的情况，即将支出责任尽量推给下级政府，而尽量保留财权，从而导致基层政府出现支出责任过大而财权不足的情况。存在的主要问题第一，基层政府服务不足。第二，地方政府向市场寻租。第三，变相举债。优化地方政府经济行为导向的公共财政制度建设一、进一步明晰政府间事权划分

在我国，“每一级政府都在管理相同的事情，而不是每一级政府只管理特定的事情”，一方面要按照“不越位、不缺位”的原则来重新界定财政的职责范围；。另一方面，在政府间事权划分上，应该根据“比较优势”原则，凡是地方具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方。同时，中央与地方应该更多的强调彼此独立地行使职责，进一步减少中央对地方政府的干预事项，处理好中央与地方的分权制衡关系。二、合理配置税种，明确划分各级政府的财权这要求进一步改革和完善税制，适度扩大地方税权。主要是推进税费改革，规范政府收入分配体系;完善消费型增值