试析农业税取消后农村水利投入机制的构建

1、试析农业税取消后农村水利投 入机制的构建试析农业税取消后农村水利投入机制的构建何春红沈波以江苏省南通市为例农村水利是整个水利事业的重要组成部分， 是农业和农村经济社会发展的命脉。加强农村水 利建设，是提高农业综合生产能力、保障粮食安 全的重要条件，是改善农村生态环境、促进农村 经济社会发展的重要保障，也是增加农民收入、 改善农民生活环境的重要措施。进入新世纪以 来，党中央实行让农民休养生息的政策， 采取取 消农业税等多种措施减轻农民负担，包括取消农 村主要用于水利建设的劳动积累工，农村水利投 入面临一个下降的趋势。为此，如何保证农村税 费改革后农村水利建设资金的投入就是一个显 得及为重要的课题

2、。本文试图通过在对江苏省南 通市农村水利投入面临的现状及采取的相关措 施进行分析的基础上，提出若干对策，以期对这一问题的研究有所借鉴。南通市位于长江下游北岸,东临黄海,南通市位于长江下游北岸,东临黄海,西面分别与盐城和泰州市接壤，南与上海隔江相 望。全市总面积8001平方公里，以通扬运河、 如泰运河为界，南、北分属长江和淮河两个流域。 全市现有耕地面积712.61万亩，总人口 773.79 万人，其中农业人口 533.仃万，人均占有耕地 0.89亩。全市辖6县（市八3区，131个乡镇。 乡村实有劳动力353.96万人，其中农业劳动力 128.68万人，农村居民人均纯收入 4929元。属 长江三

3、角洲冲积平原，雨量充沛，土壤肥沃，农 业生产的自然条件较好。据统计，19492005年水利总投入达35.5亿元，共完成土方52.43亿 立方米，新建配套建筑物 38.5万座；开挖疏浚 一级河12条，二级河111条，三级河1277条； 修筑江海洲堤 511.76公里，新建里下河圩堤 750.52公里，兴建通江通海水闸221座；发展机 电排灌动力35万千瓦；发展有效灌溉面积514.62 万亩。初步建成了能引能排、能调能控的独立水 系，保证和促进了全市农业及国民经济的持续发 展。农业税取消后南通市农村水利投入的现状根据农村税费改革政策，江苏省 2005年全 部取消农业税，主要用于农村水利建设的“两工

4、” 政策也由“一事一议筹劳所代替。从长远看， 农村税费改革无疑对减轻农民负担、促进农村经 济发展将产生积极的作用。但在短期内，也相应 给以农民投入为主的农村水利建设带来影响。1、农村水利投入出现下降农村税费改革之前，南通市农村水利投入 80%以上投入来源为农村“两工”（劳动积累工 和义务工），其中以资金代劳“两工”统筹款一 般为每个农村劳动力5个工日，每个工日以10 元计,全市以360万农村劳动力计，可筹集资金 18000万元左右。按规定应全部用于农村水利建 设，但一般最多只有 50%。还有就是农村劳动 力出工，利用冬春空闲时间，兴修水利，一般每 年平均大约1800多万个工日，折资可达1.5亿

5、 多元。各级政府财政资金一般仅占资金投入的 15%不到，年投入不到两千万元。这样在税费改 革前每年用于水利投入的资金在 2亿多元左右。税费改革后，农村水利投入总量从2001年至 2004年总的呈现下降的趋势，2004年下降到1.951亿元，其中主要影响因素“两工”政策（“两 工”政策2001年为20工日,2002年为15个工 日,2003年为10工日,2004年改为“一事一议筹 劳”为8个工日）,在今年中央一号文件的作用下, 农村水利投入力度有了进一步的加大,2005年的 农村水利投入达到2.665亿元。具体数据详见附 表（南通市十五农村水利建设投入情况分解 表）。2、农村水利建设欠账较多南通

6、市现有河道17.8万条，根据流域规划及控制区域大小划分为 5级。这些河道与38.5 万座各种类型建筑物构成平原河网，成为蓄水水 库，排水通道、提水水源、调水渠道和控水枢纽。经过多年的努力，全市农村水利建设虽然取 得了初步成效，但对照农村水利现代化的要求来 看，还存在基础设施薄弱，建设标准不高的问题。 突出表现在：一是区域性治理滞后，一些高低水 系控制工程、圩区排涝工程还不能适应经济社会 发展的需要；二是面上农田排水工程配套率低， 排涝标准严重偏低，普遍只有 35年一遇；三 是面上农田基础设施建设不平衡， 南面三县滞后 于北面三县；四是工程老化失修严重，效益衰减， 更新改造任务繁重。据最近测查，

7、全市一至四级河道淤积土方达 1.4亿立方米，占河网有效库容的30%左右。由 于农村河道污染、淤积严重，造成河网调蓄能力 减弱，灌排标准下降；水体自净能力变差，水环 境恶化，水质性缺水已经越来越成为农村经济发 展的障碍。今年的初夏，我市不少地区连续干旱 少雨，沟河缺水，无水浇灌农田，直接影响了水 田耕作,出现了水乡缺水。这一切充分说明了农 村水利存在的不足。在水土保持方面，虽然通过长期的艰苦努力，我 市高沙土区的面貌已经有了很大改观，“龟背驼” 已基本得到平整，但是沟河坡面水土流失依然是 沙土、高沙土区水环境整治的一个突出问题， 水 土流失依然严峻，防治任务依然艰巨。3、农村水利投入力度还须加大

8、2004年12月，江苏省人民政府出台了关 于加强农村水利建设的意见，意见规划了江 苏农村水利建设的基本蓝图。到 2010年，全省 旱涝保收农田占基本农田的 80%以上，农田灌 溉保证率达到75%以上，灌溉水利用系数达到 0.55；县级主要河道水质基本达到水功能区标 准；水土流失面积 80%以上得到治理，小城镇 防洪标准达到10至20年一遇。据统计，南通市700多万亩耕地中，旱涝保 收面积仅占60%，排涝标准小于110毫米的有 74万多亩，抗旱标准小于30天的有100多亩， 降渍标准小于1.0米的有80万亩。大面积的耕 地排涝、抗旱、降渍标准偏低，成为农业乃至农 村经济社会可持续发展的一大制约因

9、素。南通相应的远景规划是：小城镇防洪标准达 到50年一遇，面上农田排涝标准为20年一遇暴 雨不成灾；农田灌溉用水保证率达到95% （主要指灌溉水源保证率），灌溉水利用系数达到0.6 以上；控制地下水位在地面以下 11.5米；田 间主要配套建筑物 100%配齐；水土流失面积 90%以上得到治理；基本实现农田林网化，沟、 河、堤坡面植被化。可见，南通农村水利建设的任务还很艰巨， 为了全面提高农业综合生产能力，在维持原有投 入的基础上还需要增加大量的投入。经过测算， 为了实现上述目标，南通市在“ 一期间需投 入15.7705亿元，年均3.15多亿元。二、创新投入机制，多渠道增加对农村水利 的投入农村

10、税费改革后，特别是农业税及农村“两 工”政策取消后，以及进一步提高农业综合生产 能力的需要，按照现有的投入格局，农村水利资 金投入面临较大的缺口。因此如何形成一种新的 机制来保障农村水利建设就显得极为紧迫。结合 南通经济社会发展的现状及有关实践经验，我们 得出的基本思路是必须通过创新投入机制， 走逐 步加大政府投入、依法组织农民投劳投资和市场 化筹资相结合的多渠道增加农村水利建设投入 的新路子。1、农村水利的准公共性，决定了政府应逐 步加大投入，成为农村水利建设投资主体一般来说，公共产品可以分为纯公共产品和 准公共产品两大类。提供纯公共产品是政府的基 本职能决定的，政府必须承担；提供准公共产品

11、 则属于政府的扩张性职能，政府需要在多大程度 上提供有较大的弹性。从目前政府的实际运行来 看，对农村公共产品与服务的提供，“缺位”现 象严重。“缺位”主要表现在纯公共产品的提供 运营成本过高、效率低下；而准公共产品的提供， 则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农 村水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这 一矛盾还将加剧。 农村水利的准公共性决定 了政府应是投资主体之一在2004年十六届四中全会上，胡锦涛总书 记提出“两个趋向”的论断，提出我国当前在统 筹城乡发展，工业反哺农业、城市支持农村方面 已经初具条件。 为此，作为我国经济发达地 区的江苏，随着经济社会的发展，逐步提高各级 政府在农

12、村水利建设中的投入也就显得相当必 要，在现实经济生活中自农村税费改革以来也呈 现出这一趋势（如下图及表）。1997-2005年各级财政对南通市农村水利建设投入年份市县 乡镇年450.30150.00/年566.04170.00/年377.70193.03/年379.00210.00/年6721287201120.61年82525113131221年1075.1468.619561875.1年1316.37640.0632002565.3年2010154154002940.4因此，随着农村税费改革的全面推进，“两 工”政策的取消，各级政府必须加大农村水利建 设的财政投入。农村水利的大部分功能是公

13、益性 的，特别是对一些全社会普遍受益的骨干河道疏 浚工程、主要防洪排涝设施建设、跨乡跨县水资 源调度工程、水环境保护工程等，必须由政府负 责，财政出资建设。2004年12月，江苏省人民 政府出台的关于加强农村水利建设的意见 规 定：增加各级财政性资金对农村水利建设的投 入。省级财政增加农村水利建设的投入，主要对 重点农村水利工程进行补助，重点向苏北地区和 革命老区倾斜。市、县财政应坚持从本级财力中 安排2%-4%用于水利建设的规定，增加对农村水利建设的投入从政策要求上来看，江苏省各级财政对今年 的水利投入将会有一个较大幅度的增长。政府财 政投入正在成为农村水利建设的主体，经过测 算，政府财政投

14、入在南通市将占到农村水利投入 的比率，按最低标准执行将达到32%，按最高标准将达到50%。南通市2005年各级政府财政 投入占全年农村水利投入比率达到44.61% c（十五”期间各类投入的占南通市农村水利投 入比重表如下）十五”期间各类投入占南通市农村水利投 入的比重表总投入农民投入 投入占比 政府投入 投入占比 其它投入占比200124897.2722046.6688.55%2640.6110.61%2100.84%200221621.0417588.0481.35%361016.70%4231.96%200322324.7516291.9572.98%5374.824.08%6582.95

15、%200419507.6310498.953.82%7721.7339.58%12876.60%200526654.6514223.2553.36%11891.444.61%5402.03%合计115005.3480648.870.13%31238.5427.16%31182.71%对于政府对农村水利建设的投入，今年在中 央一号文献的精神作用及由于近几年水利建设 的不足显现出来问题（在去年入秋及今年初夏的 连续干旱少水的情况下，由于农村水利设施存在 的不足在一些地区出现了较严重的水乡缺水的 现象），在南通市其相应的投入有较大的提高。 现在问题的关键是如何保持这一良好的发展趋 势，不断加大各级财

16、政对农村水利投入的力度及 比重，从根本上保证各级财政对农村水利建设的投入，使其长期化、制度化。2、农村水利建设还须广大农民的积极参与农民历来是农村水利建设的主体，这并不因 为农村税费改革取消“两工”政策而发生变化。 这是由于农村水利的主要任务是改善农民的生 产生活条件，是直接为农民服务，让农民受益的。 因此，要在坚持“谁受益，谁负担”的原则和尊 重农民民主决策的前提下，把农田水利的规划向 农民讲清楚，让农民知道自己在农村水利建设中 如何受益，真正调动他们投工投劳农村水利建设 的积极性。目前，农民参与农村水利建设的主要形式是 “一事一议”筹资、筹劳。在 2004、2005 年, 南通市“一事一议

17、”筹资、筹劳总额中用于农村 水利投入的占41.8%、58.9%，分别占当年农村 水利投入的53.8%、53.4%。为此要规范村民“一 事一议”政策。村民“一事一议”制度是今后发 展农村水利建设的重要政策，必须在坚持尊重民 意的原则下，因地制宜，积极探索，规范程序， 完善制度，运用一事一议政策，积极引导农 民筹资筹劳投入农村水利建设。同时，对以“一 事一议”方式筹措的水利经费，相关部门应加强 引导与监督，明确使用范围，便于村组干部的操 作。农民投资投劳占农村水利建设的比重在 “十 五”期间总体是呈下降趋势的（具体详见上表）， 目前从政策上来看也已到了一个合理的边界。 现 在对我们而言要考虑的问题

18、是，随着城市化进程 的加快，农村人口的老龄化，农村一事一议筹资 及筹劳的数额必然会下降；而随着农民生活水平 的提高，农村现代化进程的推进，农村各类公益 性事业的建设必然会增多，这样一事一议筹资及 筹劳用于农村水利建设的比重也必然会下降。这 也就必然会影响到农民投劳投资农村水利建设 的数额。3、运用市场化的手段，实现资源的有效整 合，引导社会投资有许多农村水利工程的受益对象是具体的, 应该按照“谁受益、谁投资”、或者“谁投资、 谁经营的原则，运用市场机制，实行优惠政策， 鼓励各种社会资本投入农村水利工程建设与管 理。这是新形势下农村水利建设的一个重要方 向。同时在农村水利建设中，通过优化规划布局

19、 和工程设计，把农村水利工程建设与土地复垦、 道路建设、植树绿化和其他多种经营生产有机结 合起来，科学开发水土资源，通过以河养河、一 土多用、以土换资等途径，可以多渠道扩大农村 水利建设资金来源，促进农村水利建设加快发 展。目前，其所占比率还不高（具体内容见上表）， 其应该有较大的发展空间。对此，南通市也进行了积极了探索，如通州 市骑岸镇在水利建设中采取“一土多用，以土换 资”的市场化运作方式，筹措水利建设资金，保 证了水利建设顺利进行。该镇土质沙性重，河道 淤积多，全镇三、四级河道原来共淤积泥土 190 万多立方米，严重影响了防洪、排涝、抗旱航运 等功能的发挥。骑岸镇探索出一条“政府牵头，

20、市场运作，科学管理”的新路子，取得了较好的 效果。该镇通过淤泥出售或淤泥置换的方式， 变 废为宝，把它作为水利建设资金的主要来源。这 个镇共有4家砖瓦厂，以前他们大都是通过高地 改低的办法取土的，每亩田只能取到300立方米 的土，还要花不少钱。现在土源不足，审批从严， 这些砖瓦厂每年 15万立方米的用土量难以满 足。骑岸镇从保护土地资源和发展经济的大局出 发，积极鼓励砖瓦企业用淤泥制砖， 这样既帮助 解决了生产原料的问题，又为河道疏浚筹集了资 金。该镇在河道疏浚过程中，还根据施工河段的 实际情况，实行取土还土，淤泥置换，即按河床 清淤土方，落实好沿河岸的换土田块，将 20厘 米的表层土先取出堆放一