公共政策执行

1、政策问题确认制定公共政策政策合法化公共政策执行公共政策评估公共政策终结政策过程第八章 公共政策执行本章要点重点：公共政策执行的含义、特征、意义和原则，政策失效的表现。难点：公共政策执行的不同理论学派的观点 有了政策，为何矿难还频发？今年7月19日国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知。这是该通知的第五条：“强化生产过程管理的领导责任。企业主要负责人和领导班子成员要轮流现场带班。煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井” 同时，近十年来，国家投入矿难治理的资金也超过了1000亿元 。10月16日，河南平禹煤电四矿。该矿在进行瓦斯抽发钻孔施工过程中发生煤与瓦斯突出事故，37人在井

2、下遇难。 “几十人的矿难依然没有有效遏制，影响恶劣，使煤炭工业的成就（显得）苍白无力。”国家能源局局长张国宝本周三如此感叹。 第一节 公共政策执行概述一、政策执行研究的缘起1、传统政策研究对政策执行的忽略2、政策执行研究的兴起1973年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告政策执行一书的出版作为标志。他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。3、政策执行研究的主要途径（1）“自上而下”途径也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。政策是由上层规划或制定的，然后它们被翻译或具体化为各种指

3、示，以便由下层的行政官员或职员执行。（2）“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。（3）“政策/行动连续统一体”途径 “自上而下”和“自下而上”两种途径的综合。政策执行过程视为那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。二、理解政策执行 （一）政策执行的种种理论政策科学学者从不同的角度进行研究政策执行的理论，具有代表性的有：1.行动理论：它认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动。2.组织理论：它认为政策

4、执行需要组织，没有组织就没有执行。3.博弈理论：它认为政策执行实际上是一种政治上的讨价还价的过程。（二）政策执行的含义与特征1、含义政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监测等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。2、特征（1）对象的适用性“在XX范围内，XX主体，从事XX活动，适用本政策”比如我们国家关于离休老干部的政策规定：离休老干部是指中华人民共和国建立以前，在新民主主义革命中的四个时期的干部 （2）执行的时限性 总体进程及时完成，每个环节都有时间约束利益冲突影响时限性，如我国公路养路费费改税的政

5、策（3）执行的有序性这是政策执行程序的核心要求，也是保持执行工作稳定开展的基础要素。 “加快经济结构的战略性调整，是当前扩大内需、促进经济增长的迫切要求”2000年政府工作报告（4）执行的协调适应性 政策执行是一个系统过程，需要对内对外协调如个人储蓄实名制的落实；网络实名制？ （三）政策执行的功能美国学者艾利森曾正确地指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10，而其余90取决于有效的执行”。 1、政策执行是政策制定的目的和归宿2、政策执行决定着政策方案能否实现及实现的程度和范围。3、政策执行可以检验既定政策的成效，以便及时调整并为今后制定政策提供依据例：“ 农村养老以家庭保障为主，

6、坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要三、政策执行的原则（一）忠实执行与灵活运用相结合原则“一国两制”的政策：土地50年私有，特区，资本主义（二）强制执行与说服宣传相结合原则（三）迅速果断与注重效益相结合原则注重效益即执行时的投入产出比，政府部门历来有忽视成本效益的传统，为一个政策目标的实现常常耗费数倍于政策结果的投入 如户籍制度的改革，户口迁移可随父也可随母，但迁户口要缴纳一定的费用，如1万元城市增容费，据统计，每增加一位学龄儿童，城市为之多支出的费用就超过1万元。因此，自由流动的户籍制度的改革至今未提上议程（四）实事求是与开拓

7、创新相结合原则 杜绝弄虚作假，欺上瞒下，人为制造政绩开拓新的解决问题的思路奥运媒体自由：上有政策下有对策 中国的新闻自由在很大程度上受到政府的控制，这早已不是什么新闻。各级政府对于新闻报道，尤其是敏感议题的报道拥有生杀予夺的权利。但是，中央政府今年宣布在奥运会期间和之前，开放外国媒体自由采访，这曾经被视为扩大新闻自由度的一个举措。但是部分地区立即制定了相应的“反制措施”。 据媒体报道，为了应对中央政府在奥运会期间开放外国媒体自由采访，山东省的一个市级地方政府最近出台规定，要求各级干部“最大限度地减少负面新闻，高调报道积极的消息”，“象对待上访退休人员那样对待记者”，以及“每个月都审查可能出现的

8、负面报道”，同时还把地方干部执行该项规定的“成效”与年终评定联系起来。 第6次人口普查时间表2009年6月-2010年3月 出台普查方案及工作细则2009年7月-2010年6月 进行普查试点2010年1月-2011年6月 进行普查区划制图及地址码2009年12月-2010年10月 宣传动员2010年1月-2010年9月 户口整顿与摸底2010年3月-2010年10月 普查人员选调和培训2010年10月 调查底册核实2010年11月 入户登记2010年11月16日-12月25日 事后质量抽查2011年3月-2012年5月 公布普查数据2010年12月-2012年6月 普查资料开发利用和分析第二节

9、 公共政策执行过程及手段一、政策执行的一般过程政策执行是一个系统的过程，包括政策宣传、制定执行计划、组织准备、政策实验、全面实施、执行再决策、协调与监控等7个环节。（一）政策宣传其目的是加强政策认同感遵循原则：准确全面&形式多样（二）制定执行计划分解政策目标、调配组织力量、拟定具体计划步骤、准备防范措施如基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基” 教育政策，在具体执行中，究竟什么样的程度算基本普及呢？是 95、90，还是 80？是哪几个年龄段，是不是包括所有的文盲？显然具体执行起来就显得很模糊。 （三）组织准备：政策执行的保障机制列宁：“要有成效地进行管理，必须善于实际地进行组织工作。

10、” 据悉，本次人口普查，全国将借调和招聘600多万名普查指导员和普查员参与普查工作。预算经费超80亿，经费主要用于“两员”补贴、“两员”培训、普查宣传、印制普查表、配置普查员用品等。根据各地不同情况，一般会给“两员”配备书写笔、垫板、手电筒、入户用鞋套、背包等。不少地方为普查员购买了人身意外伤害保险。1、确定政策执行机构2、选人用人3、物质准备（四）政策实验如去年5月国务院常务会议决定，在京沪津苏浙鲁粤和福州、长沙（据悉这些地区都是旧家电拆解处理能力比较成熟的地区）开展电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑5类家电产品“以旧换新”试点。今年6月， 商务部副部长姜增伟表示，自2010年6月1日起，家

11、电以旧换新政策实施范围将在原有9个试点省市的基础上，再增加19个省市，并逐步推广至全国。政策截止时间暂定为2011年12月31日。1、选择实验对象：典型性、普遍性2、设计实验方案3、总结实验结果（五）全面实施1、自上而下和自下而上相结合如行政机构改革是从中央到地方进行的，党的十三大报告指出：必须下决心对政府工作机构自上而下地进行改革。而在经济体制改革时，中央的决策是从农村到城市、从基层到地方再到中央的步骤进行。因此政策执行是根据实验情况，把自上而下和自下而上有机地结合起来。2、由局部试点到整体推进如我国自改革开放以来，政策执行呈现出由局部向整体的梯度推进格局。在七八十年代我国进行经济特区试点；

12、到了90年代，中央指出要把战略重点转到内地；从1997年开始，在东南亚金融危机爆发和我国经济走低的情况下，中央提出了西部大开发战略。因而对外开放政策由南向北、从东到西，由沿海到内地，全方位向前发展。3、把握重点和解决难点相结合如胡锦涛主政贵州、西藏时期的工作重点（六）政策执行再决策指政策执行主体在政策执行过程中以及政策执行任务完成后，根据信息反馈对原政策方案所作的必要补充和修正。最大特点：非零起点（七）协调与监控协调：调整协同政策执行各要素监控：依标准衡量执行情况，纠正执行偏差二、正确的政策执行的手段要顺利完成既定政策目标，除了要有一般的执行活动外，还必须依赖一些必要的政策执行手段。归纳起来，

13、主要有：（一）行政手段行政手段的特点：权威性、强制性、具体性、无偿性、发挥作用快。（二）法律手段法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，还具有稳定性、规范性和程序性的特点。（三）经济手段（1）间接性。（2）有偿性。（3）关联性。（四）思想引导手段常用的思想引导手段有：制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过。（五）技术手段技术手段是采用网络技术、信息技术等现代化的科学技术，来改进政策执行的方式，提高政策执行的效率。 如办公自动化和电子政务等来执行公共政策。1999年1月12日，中国电信和国家经贸委经济信息中心主办了“政府上网工程启动大会”，会议通过了由48个国家部委(办、局)信息主管部门

14、共同倡议发起的(中国政府上网工程倡议书)，正式启动了政府上网工程。案例分析： 中华路建设风波2001年7月，某县城建部门按县人民政府制定并经县人大审议通过的城建总体规划建设中华路。施工得到了沿途机关、商店、居民的大力支持，一度进展顺利。然而，施工到技工学校时，工程受阻。技工学校隶属于市政府某局。学校院墙位于中华路的中心线，按施工要求必须拆移该院墙，但技校领导不同意。于是，县城建部门多次登门请求该校将院墙后移，并愿对后移院墙的重建给予资助。然而，技校领导对城建部门的请求根本不予理睬。城建部门迫于无奈，只得先礼后兵，于一天下午强行推倒院墙。技校发怒了，百余名学生排成人墙，或坐或立，阻止施工。城建部

15、门一气之下给技校以停电的惩戒，当晚，技校一片漆黑。技校无奈向市政府求救。市政府某领导电告县政府：（1）即刻为技校送电；（2）高压电线杆不能进入技校新院墙内；（3）今后若再发生侵犯技校利益的行为，唯县长是问。县政府根据电示，对电力部门晓之以理，要求迅速恢复供电。另一方面，再次召开专题会，会后继续赴市政府汇报情况，以取得上级的支持。但市政府领导根本不听汇报。至今，在笔直宽阔的“中华路”中心线上，一根水泥电杆矗立，横七竖八地拉着电线，给熙熙攘攘的行人和川流不息的车辆带来了极大的不便。思考：该县城建部门做法正确吗？如何从根本上杜绝类似问题？分析提示 政策执行要求执行机关为保证政策能够顺利实施，应该综合

16、运用行政、经济、法律和说服教育等手段。本案例中，面对如此状况，该县城建部门首先运用说服教育手段与技校多次好言相商，未果即断然采取强制的行政手段，这一措施是正确的。后来，为迁移电线杆发生新矛盾，电力部门采取断电措施而影响了技校的正常教学秩序，则是不妥当的。为从根本上解决类似问题，必须健全城市建设相关立法，并严格依法办事，用法律规范有关城市建设活动，一旦出现无理阻碍城市建设的现象，即可诉诸法律来解决。第三节 政策执行偏差分析一、政策执行偏差表现二、政策执行偏差的原因三、政策执行偏差的纠正一、政策执行偏差行为的主要表现1、象征性执行“软拖硬抗，拒不顺从”。只宣传不实施，政策未得到全面落实，如“素质教

17、育”政策2、附加性执行搞“土政策” 。 在政策执行中附加了不恰当的内容，使政策的对象，范围等超越既定的要求。如北京一些地方派出所办理暂住证却附加了公共建设费、卫生费、保险费甚至普法费等五花八门的费用，收费在100300元之间远远高于国家规定的费用。 3、选择性执行“曲解政策，为我所用”即一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余的则被遗弃，使政策内容残缺不全。2006年，国内诸多新闻媒体都报道了一则题为山东交通事故赔偿标准将根据受害人收入确定的新闻。笔者当时看到这个题目感到十分诧异，因为交通事故赔偿所涉及的项目、标准及范围等非常复杂，怎么可能仅以“根据受害人收入确定”而一语蔽之？难道有关地

18、方法规作出了什么突破性的规定？带着疑问，笔者仔细阅读了报道原文，却不禁啼笑皆非。 原来，该报道主要内容是讲年山东省道路交通事故人身损害赔偿有关费用计算标准出台，月日开始执行。其中特别提到：以误工费为例，依据规定：“当事人有固定收入的，按照本人因误工减少的固定收入计算，对收入高于交通事故发生地平均生活费三倍以上的，按照三倍计算；无固定收入的，按照交通事故发生地国营同行业的平均收入计算。”也就是说，新闻标题中所说的“根据受害人收入确定”恐怕也仅仅是指误工费而已。 4、替代性执行“你有政策，我有对策” 。政策实施中被换上与原政策表面一致而事实背离的内容如某些地方村官选举，以“村民选举”之名行“行政指

19、派”之实如某乡政府打算新建办公楼，需占耕地三亩，按政策规定乡政府只有一亩地的批准权限，于是乡政府“化整为零”，找了几个乡属单位，要他们各写一份不到一亩地的用地申请报告，经批准后，乡政府堂而皇之地盖起了新楼。 5、观望式政策执行“能拖就拖，拖不了勉强应付” 政策实施中，执行主体被动坐观，错失政策执行良机。 6、照搬式政策执行“原原本本传达，不折不扣落实”政策执行中，执行主体机械式的照搬照抄。如很多行政机关常常出现关于贯彻x x通知的通知之类的“文件旅行” 7、政策贪污即政策已经做出，但在自上而下的传递过程中，被中途截留，政策目标无法传达目标群体。 隐瞒中央支农扶贫政策，将扶贫款隐藏，私设小金库二

20、、公共政策执行偏差产生的原因 (一)主观原因1、执行者的因素执行者对自身利益的追求造成了公共政策执行偏差； 执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因。 2、执行机构的因素执行机构的管理缺陷会导致执行偏差 3、在政策执行过程的因素执行计划不周往往造成执行偏差。 政策执行的宣传缺陷造成政策执行偏差 (二)客观原因 1、政策问题的特性政策问题的复杂性 2、政策质量因素政策质量低劣3、政策执行资源的因素不充足的政策执行资源：人财物资源；权威资源；信息资源如流传的“专家叫蛤蟆不叫，可以一丝不挂地安心睡觉；蛤蟆叫专家不叫，务必全副武装地预备逃跑”4、政策环境的因素环境的变化，给政策执行增加了复杂性和困难

21、 5、目标群体的因素目标群体的压力而导致执行偏差 6、监督体制的因素监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，导致政策执行偏差的产生与扩大 案例分析：国家助学贷款政策为何执行难2005年8月29日，教育部副部长张保庆对部分省区市助学贷款不落实、走过场提出严厉批评，引起强烈社会反响。国家助学贷款，这么好的政策为何失效？以“不让一个大学生因贫困失学”为目标的国家助学贷款政策自2000年正式实施以来，受到了贫困学生和高校的普遍欢迎根据中国人民银行、教育部、财政部联合制定的关于国家助学贷款的管理规定（试行），国家助学贷款利息由学生和财政各负担一半，以减轻学生的还贷负担。但是，这项

22、政策的落实过程却并不如人们所期望的那样顺利。从一开始，这项政策就在很多地方受到银行方面不同程度的抵制，银行给出的理由是此项贷款“风险大、成本高”。到2004年初，国家助学贷款因为所谓“学生还贷违约率太高”，而被大多数银行单方面停发，全国只有几所名牌大学和贵州省的助学贷款能正常开展，助学贷款面临崩盘的危险。2004年国家助学贷款突然被银行大面积停贷，银行的理由是学生违约率太高，贷款风险增大。根据中国人民银行的相关文件，如果违约率达到20%，银行有权停止贷款。银行的理由一：违约率高，风险大。很多舆论怀疑当代大学生的诚信素质，认为他们已成为“失信的一代”。“某地近九成学生不还贷款”、“某地学生违约率

23、超过20%”等报道一度充斥报端，似乎问题全是由学生自己造成的。在学生写给学校的情况说明中，有些是因为工行撤掉分支机构无处还款，有些是因为工行的银行卡升级后省外就业的学生钱还不进去，有些是因为地方政府定向委培的学生回地方后暂时没安排工作，有些则是因为工行不同意贷款学生提前还款。工商银行贵阳支行2003年曾作过一次统计，数据显示贵阳中医学院的学生违约率高达95%以上，后经学校调查，真正恶意违约的不到5人，其余均是因不合理的合同规定所致。中国农业银行贵州省分行的调查显示，截至2004年8月，全省农行系统发放的助学贷款中，实际违约率仅为0.68%。银行理由二：助学贷款面对成千上万的学生，单笔金额小，导

24、致贷款的运行太高，助学贷款无利可图。实际上，就目前国家助学贷款的利率水平，以及每笔贷款财政4年全额贴息，加上稳定的数额不菲的风险补偿金，再有该项贷款税收方面的优惠，银行不可能无利可图，更不可能亏本。对此，专家指出，一些银行更热衷于放出风险更大的动辄上亿元的大额贷款，看中的是贷款过程中发生的利益关系，而像助学贷款这样面对学生的小额信用贷款，没有办法提供这样的收益，因此银行的积极性不高也在意料之中。讨论题：1、结合案例，总结导致“国家助学贷款政策执行难”的主要原因。2、谈谈如何才能让国家助学贷款政策顺利执行下去？三、政策执行偏差行为的纠正1加强公共政策执行的成本收益分析 2加强公共政策的认知力度3

25、努力提高公共政策执行者的素质4加强公共政策执行的控制与监督5加强公共政策执行的制度创新 第四节 公共政策误区 一、内涵 公共政策误区是指在客观现象上，表现为公共政策陷入了持续性失败的困境；在主观原因上，表现为人们在公共政策观念上存在着偏颇或失误的认识。 二、公共政策误区的表现形式（一）政策误区的模式1、一般模式：理论误区与实践误区； 2、过程模式：政策制定中的误区、政策执行中的误区、政策评估中的误区、政策调整中的误区、政策终结中的误区。（二）政策误区主要的具体表现形式结合我国公共政策的实践，主要的公共政策误区表现形式有：1、公共政策主体性误区政府是公共利益的唯一、完全的代表。在传统上，中国并无

26、西方意义上的“公共”概念2、公共利益神秘论的误区“官”大于“私” ，西方是公共政策“契约论” 3、公共政策的程序性误区良性沟通渠道的缺失，“长官意志”泛滥，平等对话的丧失4、公共政策制定与执行的线性误区 为执行而执行，“不惜一切代价”，有的甚至违背法律和政党原则 破坏了公共秩序5、公共政策效力递减的自锁误区政策进入老化期政策陷入失效自锁状态， 即政策进入到一种不得不变又不能改变的状态。三、走出公共政策的误区 在公共政策的制定和实施过程中，需要注意的是提高政策主体的理性认识水平；加强改革，慎重建立一套适合我国实际的科学民主的政策运行机制。武汉麻木武汉人将从事载客服务的正三轮摩托车和人力三轮车，形

27、象地统称为“麻木”，武汉市为改善城市形象，曾三次取缔“麻木”。从1980年代到1990年代，武汉陆续出现了一批从农村进城的人和下岗失业人员。这些人几乎都身无长技，在找寻生存之道的过程中，他们发现了三轮车和自己双脚的价值做起了三轮车载客生意。挤占道路、危及安全、影响秩序、污染环境、损害市容，成了麻木最为人诟病的几点。 1997年：麻木的胜利从1990年代初开始，武汉的非法营运麻木渐成气候。交管部门的围追堵截和麻木的左冲右突，成了当时典型的“猫和老鼠”游戏的一种。据了解，在1997年以前，平均每辆麻木几乎都被罚过。这种简单化的公共管理范式的选择，引起了强烈反应而形成了“麻木”问题。武汉的大街小巷上

28、演着这样一幕幕相同场面：你跑，我追；你不给，我抢；你夺，我就打。很难复原过去的细节。当时有关部门对此情景的描述是：“麻木车主与民警发生纠纷，甚至有的民警负伤。”出于加强管理的目的，有关方面让1.8万辆麻木办理了营运证照，这些三轮车正式有了合法的身份。但麻木市场的混乱并没因此而解决。黑车市场开始大量侵占合法车的利润空间 2000年：整顿再次失利制度的漏洞和管理的缺位，让一些更危险的因素在麻木市场滋生，比如对都市秩序的威胁，麻木市场中黑势力的抬头，贪污腐败温床的形成等。这么多弱势群体，收了麻木怎么办？他们一个月可以收入1000元，而“低保”远达不到其收入水平。麻木必须取缔，武汉830万人，不能为了不到10万人口而受损失，此事不能不考虑大武汉的利益，不能不考虑绝大多数人的利益 2000年6月20日，武汉市实施了一个“百日交通秩序整顿”行动。在这一年的“禁麻”事件中，一个极端的个例让武汉人心情沉重：一位麻木车主在一处政府服务机构门前服毒自杀。2000年的这一次整顿，由于各方面的原因，渐行渐弱，也没能够彻底解决麻木问题。2003年：赎买麻木2003年年初，武汉市市长李宪生的政府工作报告刚一提出把妥善解决麻木问题作为工作任务 随着时间的推移，像以往那样雷霆万钧的整顿行动并没有开展起来，人们意想中的“工作组上街扫荡，见到一辆没收一辆”的场面没有出现。相反地