当前人民当前人民调解制度研究的缺陷的应用

1、当前人民民调解制制度研究究的缺陷陷冯磊磊【提提要】本本文通过过对当前前法学界界有关人人民调解解制度的的研究的的梳理，详细阐阐述了人人民调解解性质、人民调调解组织织、人民民调解协协议效力力、人民民调解与与其他纠纠纷解决决方式衔衔接、人人民调解解发展中中存在问问题，进进而提出出简单评评价并指指出当前前研究存存在的缺缺陷。一、研究概概况随着着建设有有中国特特色的社社会主义义制度的的推进，中国法法学研究究正悄然然孕育着着从单纯纯介绍、移植国国外的“引进法法学”到到发掘中中国问题题、契合合本土资资源的“地方性性法学”的转型型。作为为被誉为为“东方方经验”的人民民调解制制度，以以其在预预防和解解决纠纷纷、

2、构筑筑和谐稳稳定方面面的独特特功能，也因此此而获得得了更多多的青睐睐。人民民调解“四大文文件”出出台后，各种种类型的的研究成成果大量量涌现。自20002年年以来，截至220088年122月1日日，在中中国知网网(CNNKI)的“中中国重要要报纸全全文数据据库”、“中国国学术期期刊网络络出版总总库”和和“中国国重要会会议论文文全文数数据库”中以“人民调调解”为为题进行行搜索，共获取取数据117688条，其其中，司司法部主主办的中国司司法杂杂志、司司法部基基层工作作指导司司主办的的人民民调解杂志成成为实务务工作者者宣传人人民调解解、交流流调解经经验、公公布理论论成果的的重要窗窗口(前前者数据据为7

3、11条，后后者数据据为3882条)。此外外，为了了交流学学术研究究成果，促进人人民调解解立法工工作，220066年4月月13日日至144日，司司法部基基层工作作指导司司在京组组织召开开了人民民调解理理论研究究课题收收题报告告会暨人民调调解法立法专专家论证证会，形形成了人民调调解法专专家建议议稿草案案，为为进一步步的研究究奠定了了基础。二、人民调调解制度度主要研研究内容容(一一)人民民调解制制度的基基本理论论目前前对于人人民调解解制度性性质的论论述不多多。有学学者将人人民调解解制度置置于促进进社会和和谐的纠纠纷解决决机制框框架下予予以研究究，揭示示了人民民调解作作为解纷纷机制的的本质。另有有学者

4、对对人民调调解组织织的法律律地位进进行了较较为细致致的梳理理，认为为人民调调解制度度从宪法法中的“附属型型纠纷解解决机制制”逐渐渐向独立立的纠纷纷解决机机制迈进进，并在在某种程程度上游游离于或或超越宪法的设定定，渐成成司法制制度体系系的范畴畴。在人人民调解解与传统统民间调调解的关关系上，立法上上仅有人人民调解解用以“调解民民间纠纷纷”之类类语焉不不详的描描述。有有学者因因之并未未对人民民调解与与民间调调解进行行划分，直接冠冠以“民民间调解解”的字字样。亦有学学者认为为人民调调解与传传统调解解在性质质、权威威来源、目的、方法、结果上上均有较较大的不不同。更有学学者进一一步认为为，通过过人民调调解

5、的中中介性作作用，打打通了传传统的法法秩序二二元构造造，可能能有助于于形成生生活领域域中的习习惯和国国家法之之间的循循环体系系，产生生自治性性秩序。这种种观点也也被学者者衍生出出类似的的理论。如有观观点认为为人民调调解制度度是属于于国家与与社会共共同参与与的“第第三领域域”纠纷纷解决机机制，是是国家权权力和社社会非正正式权力力的中间间地带。但国国家与社社会、国国家法与与习惯法法截然两两立的范范式对立立，可能能会遮蔽蔽现实中中存在的的非同质质互渗;同时，类似“第三领领域”等等概念存存在的争争议也削削弱了人人民调解解制度性性质定位位的科学学性。在在人民调调解基本本理论的的研究上上，跨学学科研究究可

6、谓是是个中亮亮点，海海外学者者在其中中贡献甚甚伟。从从文化解解释的进进路上，有观点点认为调调解制度度是儒家家“无讼讼”文化化的产物物，即使使在现代代意识形形态上与与传统存存在重大大差别，但对调调解的偏偏好仍然然具有文文化意义义上的延延续性。但有有学者从从功能主主义的研研究路径径对这种种文化解解释提出出了商榷榷，认为为调解的的政治功功能在某某种意义义上超出出其解纷纷的社会会功能，这源于于中国的的传统调调解制度度缺乏一一种严格格的保护护个人权权利的法法律技术术。这这种观点点被功能能路径的的其他研研究所质质疑。也也有学者者通过“以机构构为中心心”的考考察得出出，调解解的制度度化使其其解纷意意义上的的

7、社会功功能逐渐渐取代了了其政治治功能，这与中中国社会会的变迁迁和发展展相关。总体体上看，由于突突破了体体制桎梏梏，基于于成熟的的社会学学、政治治学理论论和法治治国家的的经验，海外学学者的视视野显得得更为广广阔，研研究也别别开生面面，但他他们普遍遍是以混混同了行行政调解解、法院院调解、人民调调解甚或或民间调调解的调调解制度度作为研研究核心心，其研研究的精精确性尚尚待加强强;此外外，在文文化比较较上，海海外学者者尚存有有明显的的“以西西方为参参照系”之思路路。另外外，关于于人民调调解制度度的研究究还出现现了经济济分析的的研究方方法。学学者从成成本收益益角度将将人民调调解制度度与诉讼讼制度进进行了比

8、比较，得得出前者者在某些些纠纷处处理上较较优的结结论(111)。这种研研究将量量化考察察引入人人民调解解的研究究中，令令人耳目目一新，但量化化考察的的科学性性、精确确性尚待待进一步步探索。需要要指出的的是，在在关于人人民调解解制度性性质的研研究中，很多学学者过于于强调“乡土社社会”“乡村结结构”等等法律边边缘性环环境中人人民调解解制度的的价值。故亦有有学者指指出，对对于浸润润着本土土资源的的方法与与逻辑，已经越越来越被被要求给给予“同同情式的的理解”。该学学者以人人民调解解改革中中被称赞赞的“陵陵县经验验”为例例，指出出诸如此此类权力力联合作作战的模模式是藉藉乡土经经验之名名以强制制性侵吞吞了

9、人民民调解制制度本身身的合意意性(112)。这种思思考很有有意义。过于强强调人民民调解的的乡土特特色或中中国经验验也许会会造成某某种意义义上的矫矫枉过正正过过于渲染染人民调调解制度度的保守守色彩，降低其其在现代代化法治治环境中中的话语语交往能能力和发发展能力力。(二二)人民民调解组组织在关关于人民民调解组组织性质质的讨论论中，存存在有三三种倾向向：第一一种是结结合目前前一些新新兴的调调解组织织，如乡乡镇、街街道人民民调解委委员会，区域性性、行业业性人民民调解委委员会已已经不是是在村(居)民民委员会会这样的的自治组组织下设设立的，而是在在乡镇、街道政政府组织织下设立立的调解解组织;人民调调解委员

10、员会的委委员也不不再经村村(居)民代表表大会选选举产生生，而是是由乡镇镇、街道道司法所所聘任产产生。所所以这些些新兴的的调解组组织在性性质上已已经突破破了群众众自治性性质，加加之其财财政支持持来源于于政府，因此建建议将人人民调解解组织的的性质由由“自治治性”的的群众组组织改为为“自律律性”的的公益组组织;第第二种是是将之改改为社会会性自治治组织，用社会会组织取取代群众众组织扩扩大了人人民调解解组织的的覆盖面面，不仅仅包含了了传统意意义上的的人民调调解组织织，还包包含了乡乡镇、街街道、区区域性、行业性性、专业业性的调调解组织织，同时时也为其其它调解解组织的的出现留留有了空空间。调调解员不不仅有德

11、德高望重重的长者者，还包包括社会会各界人人士，志志愿者等等;第三三种是坚坚持其群群众性自自治组织织的法律律定位(13)。尽管管观点不不一，但但在人民民调解组组织须与与行政化化、公职职化色彩彩剥离但但仍保持持司法、行政上上的指导导方面大大体一致致。由于于很多地地方出现现了多级级的人民民调解组组织的网网络构造造：居(村)调调委会、街镇调调委会(或调解解中心)、区以以上联合合调委会会，故也也有学者者主张，目前广广泛存在在的镇甚甚至以上上级别的的调解组组织常常常呈现一一种“政政府中的的综合性性纠纷解解决办公公室”的的景象，不如干干脆将其其列入政政府隶属属下的调调解组织织，负责责处理基基层调解解委员会会

12、上交的的疑难案案件和重重大案件件，建立立自治和和行政的的二元人人民调解解机制(14)。但这这种二元元机制可可能会使使人民调调解混淆淆于行政政调解，违背了了人民调调解制度度的本质质，使其其功能和和价值受受到贬损损。在人人民调解解组织的的具体运运行上，学者亦亦有探讨讨。在调调解范围围上，有有民事赔赔偿案件件说、民民间纠纷纷说、类类司法说说(凡是是司法能能够解决决的内容容均可由由人民调调解如刑刑事轻伤伤案件等等)、民民事纠纷纷说之争争。反对对者分别别认为，“民事事赔偿案案件说”和“民民事纠纷纷说”缩缩小了人人民调解解的范围围，而“民间纠纠纷说”有不确确定之嫌嫌，“类类司法说说”则有有混淆司司法调解解

13、和人民民调解的的不严谨谨倾向(15)。但也也有学者者抛弃对对范围的的抽象论论证，对对人民调调解介入入群体性性纠纷等等具体纠纠纷中的的功用进进行了有有益的探探讨(116);在资金金获取方方式上，有学者者指出由由政府出出资购买买调解服服务的财财政支出出模式，坚持人人民调解解机构不不应自行行收费，这也是是域外民民间调解解组织的的惯例(17);在人人员配置置上，学学者普遍遍主张调调解人员员的专业业化，一一方面通通过培训训、学习习等方式式提高目目前调解解人员的的素质，一方面面聘任具具有法律律知识的的人员作作为专职职调解员员，但就就人民调调解员是是否实现现职业化化的问题题上，有有学者提提出了担担心加重重基

14、层尤尤其是农农村负担担的忧虑虑(188);在在人民调调解机构构的具体体设置上上，结合合中国实实践，学学者以建建立“调调解网络络”的方方式归纳纳出人民民调解组组织的类类型：在在垂直方方向上以以社区人人民调解解委员会会为基础础，建立立居委会会之下的的信息员员或者调调解员(调解小小组)和和居委会会之上的的乡镇街街道调委委会;在在水平方方向上，在一些些行业、部门设设置专业业调委会会，同时时加强与与法院、公安机机关和信信访等解解纷机构构的联动动，以“联合接接待室”、“驻驻法院工工作室”、“司司法信访访联动中中心”等等机构形形式拓展展人民调调解的功功能(119)。值得得关注的的是出现现于上海海等发达达城市

15、的的“人民民调解工工作室”，如杨杨伯寿工工作室，李琴工工作室等等。这些些工作室室一般设设于街道道，有专专业化的的调解人人员，调调解成功功率较高高，同时时兼具解解决信访访、法律律咨询服服务等功功能，是是人民调调解组织织机构改改革中的的新举措措。但亦亦有学者者观察到到该类工工作室是是利用政政府提供供的各项项资源的的“准科科层化机机构”，在盘活活人民调调解功能能的同时时，也将将传统的的人民调调解边缘缘化(220)。更有学学者直接接指出，这些机机构具有有行政或或准司法法的权力力背景，因此备备受青睐睐，而这这恰好与与人民调调解的民民间性、自治性性构成内内在的冲冲突(221)。(三三)调解解协议的的效力最

16、高高人民法法院的关于审审理涉及及人民调调解协议议的民事事案件的的若干规规定中中首次明明确了人人民调解解协议具具有民事事合同的的性质。该规定定为协议议的裁判判找到了了实体法法根据，加强了了协议的的权威性性。但学学者在肯肯定其意意义的基基础上，仍然对对此提出出了质疑疑。有学学者从争争议对象象、撤销销后果、管辖法法院、生生效要件件等方面面提出人人民调解解协议与与民事合合同的区区别，并并结合我我国台湾湾地区乡乡镇公所所调解书书具有经经法院核核定后同同判决同同等效力力的立法法例，认认为通过过立法设设定审核核程序使使人民调调解协议议获得执执行力是是一种妥妥当的选选择(222)。也有学学者从调调解协议议与合

17、同同在显失失公平认认定上的的差别、其他和和解协议议是否可可认为具具有合同同效力的的冲突、可能造造成涉及及诉讼上上和解内内容的重重复起诉诉、再次次调解的的尴尬等等方面指指出赋予予调解协协议合同同效力所所引发的的问题，认为仅仅是一种种权宜之之策，应应通过人人民调解解立法确确认人民民调解协协议的效效力，法法院只负负责确认认该种效效力(223)。以上学学者的质质疑有一一定道理理，但都都没有从从正面回回答人民民调解协协议的法法律效力力究竟为为何，对对法院如如何审查查(即确确认程序序)、审审查什么么内容也也语焉不不详。也有有学者认认为赋予予调解协协议直接接的执行行力，不不符合人人民调解解的现实实状况。人民

18、调调解协议议具有民民事合同同性质符符合国情情，但应应认定其其法律约约束力较较普通合合同更强强为宜。可以通通过明确确救济方方式、区区分城乡乡调解协协议效力力等途径径来保障障人民调调解协议议的合同同效力之之实现(24)。另外外，在肯肯定人民民调解协协议具有有合同性性质的基基础上，结合调调解协议议是由第第三方介介入订立立的特征征，有学学者指出出，应建建立第三三人胁迫迫救济制制度以实实现调解解协议的的效力(25)。这些些讨论丰丰富并细细化了调调解协议议效力研研究的内内容，为为立法提提供了可可资参考考的意见见。(四四)人民民调解制制度与其其他纠纷纷解决机机制之间间的衔接接人民民调解制制度是诸诸多纠纷纷解

19、决机机制中的的一环，因此，研究者者也对人人民调解解制度与与其它解解纷机制制的衔接接进行了了探讨。首先是是“诉调调对接”的机制制，从广广义上而而言，这这既包括括人民调调解与诉诉讼的对对接，也也包括人人民调解解与司法法调解的的对接。人民调调解介入入方式主主要有：1.在在法院设设立人民民调解工工作室、综合调调解办公公室、人人民调解解窗口等等常驻机机构进行行调解;2.由由法院委委托较为为专业化化的人民民调解组组织(如如街道设设立的人人民调解解工作室室等)进进行立案案前或诉诉讼中的的调解。根据人人民调解解结果，法院进进行是否否继续诉诉讼或者者调解的的选择，必要时时在诉讼讼或调解解中邀请请人民调调解员参参

20、与诉讼讼过程甚甚至作为为人民陪陪审员。在“诉诉调对接接”的地地方试点点改革中中，对于于婚姻家家庭案件件、小额额债务、邻里间间的损害害赔偿案案件等，当事人人向法院院起诉的的，在征征得当事事人同意意后，法法院委托托人民调调解组织织先行调调解，或或者法院院立案后后，征得得当事人人同意，委托人人民调解解组织先先行调解解的，称称为“诉诉前人民民调解前前置”。对这一一制度创创新，实实务界积积极响应应，如北北京市具具体化了了联席会会议、调调解员指指导员等等九项工工作制度度(266)。杭杭州市则则从完善善通报备备案、联联合考评评等制度度措施和和加强诉诉前劝导导、履约约通知等等规范操操作的层层面对这这一制度度进

21、行了了细化(27)。武汉汉市东、西湖区区法院建建立了“特邀诉诉讼协调调员”制制度(228)。但亦有有学者对对“诉前前人民调调解前置置”提出出了质疑疑：域外外相关诉诉前调解解是司法法功能的的延伸，其调解解组织是是被司法法权威化化了的机机构，与与我国人人民调解解组织的的性质不不同，不不可盲目目借鉴;人民调调解诉前前前置与与司法调调解前置置没有本本质区别别;人民民调解员员素质偏偏低的现现状难以以承担这这种重任任;带有有强制或或半强制制化的前前置调解解有侵犯犯当事人人程序选选择权之之嫌(229)。此外，在创立立“大调调解”格格局的改改革呼声声中，学学者及实实务工作作者也对对各项调调解机制制的衔接接进行

22、了了研究。有学者者较为详详细地列列举了“司法行行政或准准司法大大调解模模式”、“枫桥桥经验”、“南南通市的的大调调解及及诉调对对接”、“河北北石家庄庄市三三位一体体模式式”、“北京怀怀柔区三调对对接模模式”等等经验(30)，目前前研究也也主要是是从经验验中总结结行政调调解、司司法调解解与人民民调解的的衔接方方式，人人民调解解与劳动动仲裁调调解的衔衔接方式式，区域域性、专专业性、矛盾多多发性纠纠纷中人人民调解解的介入入方式等等模式和和规则，这无疑疑有益于于现实中中大量纠纠纷解决决需求的的供给，也是人人民调解解嵌入社社会纠纷纷解决机机制中拓拓展其功功能空间间的良机机。但“大调解解”格局局本身的的过

23、渡性性质和政政府主导导策略，可能会会导致人人民调解解一方面面超出其其能力范范围发挥挥作用，另一方方面或混混同或亦亦步亦趋趋于行政政、司法法调解的的阴影之之下，影影响其功功能发挥挥。已经经有学者者就如“陵县经经验”的的大调解解模式发发表了类类似观点点(311)。另另外，从从经验材材料中汲汲取的知知识具有有微观性性、地方方性等特特征，在在一定程程度上缺缺乏统一一的宏观观指导意意义。(五五)人民民调解制制度发展展存在的的问题及及其解决决学者者普遍认认为，目目前人民民调解在在整体上上较以前前呈现萎萎缩状态态，其存存在的问问题主要要有：11.新类类型民间间纠纷的的出现，人民调调解组织织感到力力不从心心;

24、2.人民调调解员素素质偏低低，调解解组织发发展不平平衡;33.地方方财政对对人民调调解支持持往往不不够，导导致调解解运行捉捉襟见肘肘;4.没有单单独人人民调解解法的的立法支支撑，调调解组织织性质、调解范范围、调调解协议议效力等等始终都都面临模模糊和困困惑;55.现代代化法治治强调司司法解决决，且司司法自身身也有重重调解之之倾向，导致人人民调解解的纠纷纷解决方方式受到到冲击。针对对如上问问题，学学者提出出的对策策主要有有：1.通过培培训、选选举和聘聘任相结结合、专专业化、加强行行政、司司法指导导等方式式提高人人民调解解员素质质，提高高人民调调解的解解纷能力力和适应应能力;2.加加强财政政保障，以

25、政府府购买或或者“以以奖代补补”等方方式增加加对人民民调解制制度的投投入;33.尽快快制定人民调调解法，使调调解范围围、调解解协议效效力等有有据可依依;4.协调各各种纠纷纷机制之之间的关关系，以以“诉调调对接”等方式式建立有有机联系系的纠纷纷解决体体系，使使人民调调解摆脱脱孤军奋奋战或被被蚕食的的现状(32)。在立立法问题题上尚存存有一些些争议。目前立立法方案案有三种种选择：人民调调解法的的单行立立法方案案、“综综合”调解法法立法法方案、人民民调解法法配合合规定其其他类型型调解的的专门法法或程序序法方案案。究竟竟以何为为基本框框架，尚尚待进一一步探讨讨(333)。有有学者还还提出在在调解立立法中区区分基层层村(居居)委会会的人民民调解组组织和乡乡镇一级级调解组组织(包包括各地地设立的的调解中中心、法法律服务务热线等等组织)，对后后者做出出特殊规规定，例例如对乡乡镇调解解的人员员、程序序、调解解协议的的正规性性等方面面提出更更高的要要求，同同时提升升其效力力，通过过司法审审查或备备案使其其具有强强制执行行的效力力等(334)。这种区区分有无无必要，是否会会导致背背离人民民调解制制度和人人民调解解组织的的性质，是否会会产生如如基层萎萎缩、恶恶化竞争争态势等等问题还还有待进进一步研研究。三、简单评评价通过过对近年年来关于于