残疾人就业及保障法律问题探讨

1、PAGE PAGE 34残疾人就业及保障法律问题探讨残疾人的界定及就业范围的认定1、残疾人的界界定联合国在19775年公布的的残疾人权权利宣言中中对“残疾人”作了如下界界定：“任何由于先先天性或非先先天性的身体体或精神缺陷陷而不能保证证自己可以取取得正常的个个人生活或社社会生活上一一切或部分必必需品的人”。在国际劳劳工组织的11955年残残疾人职业康康复建议书（第第99号）中中对“残疾人”的定义是：“一切体力或或思维能力减减退而确实很很少有可能获获得并保持一一份适宜工作作的人”。19833年由第699届国际劳工工大会通过的的国际劳工组组织残疾人人职业康复和和就业公约规规定，残疾人人是指：由于于

2、被正当承认认的身体或精精神上的损伤伤致使其获得得和保持适当当的工作并得得以提升的前前景大为降低低的人。该定定义不仅强调调要获得和保保持适当的工工作，而且还还强调随着社社会的进步和和生产力水平平的提高，能能使其得以提提升。即强调调了残疾人的的就业质量问问题，这比联联合国的残残疾人权利宣宣言和国际际劳工组织的的19555年残疾人职职业康复建议议书的界定定都有所进步步。中华人民共和和国残疾人保保障法第二二条规定：残残疾人是指在在心理、生理理、人体结构构上，某种组组织、功能丧丧失或者不正正常，全部或或者部分丧失失以正常方式式从事某种活活动能力的人人。残疾人包包括视力残疾疾、听力残疾疾、言语残疾疾、肢体

3、残疾疾、智力残疾疾、精神残疾疾、多重残疾疾和其他残疾疾的人。尽管各国的定义义不同，但从从残疾人的上上述界定中，我我们可以看出出残疾人具有有下列共同特特点：（1）具具有身体结构构和功能障碍碍。由于身体体或精神上某某种组织、功功能丧失或者者不正常，在在社会生活中中，存在许多多困难，因此此，需要社会会和家庭的特特别关注，并并给予帮助以以及保障。（22）存在个体体能力障碍，人人力资本偏低低。残疾人的的人力资本偏偏低，主要表表现为劳动能能力和就业能能力的低下。由由于自身的障障碍以及社会会教育体制的的不健全，残残疾人接受教教育的机会较较少，导致他他们在体质、智智力、知识、技技能及潜能上上不能得到充充分的开

4、发，总总体素质较低低，劳动技能能单一，这使使得他们在市市场竞争中处处于非常不利利的地位。（33）存在社会会能力障碍。由由于残疾人自自身存在一定定的障碍，以以及因残疾导导致的就业困困难、生活贫贫困，加上社社会上存在一一些偏见，使使得残疾人在在心理上往往往易产生自卑卑、焦虑、急急躁和对社会会不满等情绪绪，在社会生生活及学习、工工作中有胆怯怯、缺乏信心心、易有挫败败感等心理问问题，他们的的心理压力一一般高于正常常人群，且心心理高度敏感感。 要指出的是，虽虽然残疾人因因生理功能、心心理状态的异异常或丧失，使使其体力或智智力功能的发发挥受到了一一定的限制，无无法像健全人人那样从事完完全正常的劳劳动，但这

5、不不等于说残疾疾人不是劳动动者，不具有有部分劳动能能力，事实上上，许多残疾疾人还有一种种与残俱来的的功能代偿。根根据国际社会会流行的“对于残疾人人不能着眼于于他不能干什什么，而要着着眼于他能干干什么”的观点，只只要我们找到到残疾人劳动动能力的特长长所在，残疾疾人就能成为为劳动者。在在社会上，有有些人对残疾疾人的劳动能能力持怀疑态态度，甚至将将残疾人与“残废人”等同起来，这这是对残疾人人就业的歧视视。建国之初初，我国对残残疾人采取的的收养救济的的保障方式虽虽然使残疾人人的生活发生生了质的变化化，免除了冻冻饿之苦，但但这种方式无无法使残疾人人平等参与社社会、回归社社会主流，因因此，要从被被动的财物

6、保保障转变为主主动的就业保保障。 2、残疾人就业业范围的认定定残疾人就业，是是指达到法定定劳动年龄，具具有一定劳动动能力、有劳劳动要求的残残疾人获得劳劳动岗位，并并取得劳动报报酬或经营收收人。它包含含三层含义：第一，不是是每个残疾人人都存在就业业问题，只有有有劳动能力力已在就业年年龄段的残疾疾人才有劳动动就业问题。第第二，残疾人人不是从事了了任何劳动都都算就业，只只有从事了被被社会承认并并能获得报酬酬或收人的劳劳动，才算就就业。第三，不不论其从事什什么性质的劳劳动，只要这这种劳动被社社会承认又能能获得报酬或或收人，都算算就业。在上上述三点上，残残疾人就业和和健全人就业业是相同的。残疾人的职业选

7、选择和工作类类型要受其残残疾类型和残残疾程度的约约束。不同的的残疾类型（如如肢体残疾、听听力语言残疾疾、精神残疾疾或者多重残残疾）对残疾疾人的工作能能力有着不同同的影响，比比如视力残疾疾的人就不能能从事那些对对视力有要求求的工作，语语言听力残疾疾难以从事教教师、口语翻翻译；智力残残疾不能从事事脑力劳动和和技术工作；肢体残疾基基本不能从事事强体力劳动动，精神病残残疾不应从事事管理等工作作等；不同残残疾的程度也也对残疾人工工作的能力有有重大影响。这这都极大地限限制了残疾人人的就业面，使使残疾人难以以在更为广泛泛的领域展示示自己的才干干，制约了残残疾人在就业业上的灵活性性和可选择性性。二、我国残疾人

8、人就业的立法法及执法现状状（一）、我国关关于保障残疾疾人就业的立立法宪法：我国国在19822年12月通通过，19888年4月、22004年33月修正的宪宪法第45条条中规定，国国家和社会帮帮助安排盲、聋聋、哑和其他他有残疾的公公民的劳动、生生活和教育。依依据宪法的规规定，国家要要求各级政府府对残疾人劳劳动就业统筹筹规划，一方方面举办福利利企业集中安安排残疾人就就业，另一方方面，规定国国家机关、企企事业单位、社社会团体按职职工人数的一一定比例安排排残疾人就业业。劳动法：中中华人民共和和国劳动法第十四条规定：残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业，法律、法规有特别规定的从其规定。将保障残疾人就

9、业作为一项原则列入本法。残疾人保障法法：19990年颁布并并于20088年修订的残残疾人保障法法是我国第第一部有关残残疾人权益保保障的专门立立法，它在第第四章“劳动就业”中，从第227条至355条对残疾人人就业中政府府的职责（政政府对残疾人人就业统筹规规划、创造劳劳动就业条件件）、指导方方针（集中安安排与分散安安排相结合）、优优惠与扶持（对对残疾人企业业和残疾人个个体劳动者实实行税收减免免，在技术、资资金、场地等等方面给予扶扶持，确定某某些产品由残残疾人企业生生产）、保护护措施（规定定在聘用职工工、评定职称称、劳动报酬酬等方面不得得歧视残疾人人）、残疾人人所在企业要要对残疾人进进行劳动技能能培

10、训等有利利于保护残疾疾人就业的措措施作了详细细的规定。就业促进法：中华人民共和国就业促进法第二十九条规定：“国家保障残疾人的劳动权利。各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。”第十七条明确，国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业以及从事个体经营的残疾人给予税收优惠，并对从事个体经营的残疾人免除行政事业性收费。 该法自2008年1月1日起施行。就业促进法的颁布，是我国劳动保障法制建设取得的重大成果，进一步丰富和完善了我国劳动保障法律体系，同时，就业促进法也是继残疾人就业条例实施以

11、后，又一部对残疾人劳动者实现平等就业权利具有重要保障作用的法律，对构筑残疾人就业法律保障体系具有深远的意义。残疾人就业条条例：20007年颁布布的残疾人人就业条例对对残疾人就业业发挥有力的的保障作用：1残疾人就就业条例为为残疾人就业业提供法律保保障获得一项职业，对对于劳动者来来说，意味着着有了相对稳稳定的经济收收入，意味着着社会的承认认和接纳，意意味着能够进进行一些必要要的社会活动动。对于社会会来说，充分分就业是消除除贫困、缩小小贫富差距的的必要条件，也也是最大限度度地开发人力力资源、增强强社会活力、增增加社会总财财富的必要前前提。就一般般情形而言，每每一个适龄的的社会成员在在社会分工体体系中

12、都应有有一个自己的的位置，每一一个适龄的社社会成员都是是通过特定的的职业、特定定的工作获得得正常的社会会群体生活，从从而进入正常常的社会生活活环境。正是是在这个意义义上，国际劳劳工组织指出出：“工作是人们们生活的核心心。”所以，拥有有一份职业，一一份工作，是是人们平等地地进入、融入入一个正常的的社会生活环环境的一个必必要条件。然然而，对于残残疾人来说，他他们的残疾使使他们比健全全人谋职要困困难得多，尤尤其是在今天天劳动力供大大于求、竞争争十分激烈的的情况下，如如果没有强有有力的制度为为残疾人就业业提供保障，那那么，他们在在就业时会遇遇到很大困难难甚至得不到到就业机会。残残疾人就业条条例在第11

13、条规定：“为了促进残残疾人就业，保保障残疾人的的劳动权利制定本条例例。”第8条规定定：“用人单位安安排残疾人就就业的比例不不得低于本单单位在职职工工总数的1.5%。”第9条规定定，用人单位位安排残疾人人就业达不到到当地政府规规定比例的，应应当缴纳残疾疾人就业保障障金。条例的的这些规定为为残疾人就业业提供了法律律保障。2残疾人就就业条例为为残疾人就业业提供组织保保障残疾人就业条条例在第55、6条规定定，各级政府府、政府主管管劳动就业部部门、各级残残疾人联合会会、工会、共共青团、妇联联，应当在各各自职责范围围内，作好残残疾人就业工工作。这就为为残疾人就业业提供了有力力的组织保障障。3残疾人就就业条

14、例为为残疾人就业业提供物质保保障残疾人就业条条例第177条规定：“国家对集中中使用残疾人人的用人单位位依法给予税税收优惠，并并在生产、经经营、技术、资资金、物资、场场地使用等方方面给予扶持持。”第20条规规定：“地方各级人人民政府应当当多方面筹集集资金，组织织和扶持农村村残疾人从事事种植业、养养殖业、手工工业和其他形形式的生产劳劳动。”“有关部门门对从事农业业生产劳动的的农村残疾人人，应当在生生产服务、技技术指导、农农用物资供应应、农副产品品收购和信贷贷等方面给予予帮助。”这些规定及及其实施无疑疑能够为残疾疾人就业提供供物质保障。4残疾人就就业条例为为残疾人就业业提供措施保保障残疾人就业条条例

15、第166条规定，依依法征收的残残疾人就业保保障金专项用用于残疾人职职业培训以及及为残疾人提提供就业服务务和就业援助助。第18条条规定，县级级以上地方人人民政府及其其有关部门应应当确定适合合残疾人生产产、经营的产产品、项目，优优先安排集中中使用残疾人人的用人单位位生产或者经经营。政府采采购，在同等等条件下，应应当优先购买买集中使用残残疾人的用人人单位的产品品或者服务。这这些规定为残残疾人就业提提供了可靠的的措施保障。5残疾人就就业条例为为残疾人就业业提供服务保保障残疾人就业条条例第222条规定，各各级残联就业业服务机构应应当免费为残残疾人就业提提供下列服务务：发布残疾疾人就业信息息；组织残疾疾人

16、职业培训训；为残疾人人提供职业康康复训练、职职业介绍；为为残疾人自主主择业提供帮帮助、为用人人单位安排残残疾人就业提提供支持。这这些服务保障障能够帮助残残疾人顺利就就业。6残疾人就就业条例规规定了行政主主管部门、用用人单位的法法律责任残疾人就业条条例第五章章对行政主管管部门以及用用人单位的法法律责任作出出了明确规定定。例如，第第25条规定定，行政主管管部门及其工工作人员滥用用职权、玩忽忽职守，构成成犯罪的，依依法追究刑事事责任；尚不不构成犯罪的的，依法给予予处分。第226条规定，贪贪污、挪用、截截留、私分残残疾人就业保保障金，构成成犯罪的，依依法追究刑事事责任；不构构成犯罪的，依依法给予处分分

17、或者处罚。第第27条规定定，用人单位位未按规定缴缴纳残疾人就就业保障金的的，责令限期期缴纳；逾期期仍不缴纳的的，除补缴以以外，自欠缴缴之日起，按按日加收千分分之五的滞纳纳金。这些规规定对于强化化和约束有关关行政主管部部门以及用人人单位安排残残疾人就业方方面的责任感感和行为是至至关重要的。地方性立法：北北京市第九届届人民代表大大会常务委员员会于年年月日公公布了北京京市残疾人保保护条例，1994年年7月22日日又公布了北北京市实施办法。上海市人大常常委会于19993年2月月6日公布并并实施了上上海市实施中中华人民共和和国残疾人保保障法办法法，并于年月日修修正。天津市市人大常委会于1994年年5月2

18、5日日通过天津津市实施中中华人民共和和国残疾人保保障法办法法，并于20000年修订该该办法。1998年年重庆市颁布了了重庆市按按比例安排残残疾人就业规规定。湖北省、武武汉市分别于于1994和和2001年年制定了湖北北省、武汉市市实施办法，1998年年武汉市制发了了武汉市按按比例安排残残疾人就业实实施细则，22010年湖湖北省又制定定了湖北省省残疾人就业业规定，20100年4月122日，武汉市人民政政府第1011次常务会审审议通过武武汉市实施办办法修订草草案。湖南省于20008年11月12日审议通过了了湖南省残残疾人扶助办办法。河南省政府于2009年年9月11日日审议通过河河南省按比例例安排残疾

19、人人就业办法。广州市人大常委会于2007年12月7日表决通过了广州市 HYPERLINK javascript:; 残疾人 HYPERLINK javascript:; 权益保障 HYPERLINK javascript:; 条例。于2010年1月1日实施的浙江省残疾人保障条例是全国首个省级人大常委会以条例的形式颁布的保障残疾人权益的地方性法规。这些地方性法规和规章对促进残疾人就业起到了积极作用。（二）、执法情情况及存在问问题1、残疾人集中中就业模式。 残疾人集中就业业，使这些社社会的“弱势”人群能够集集中起来，从从而集中地为为残疾人提供供劳动所需的的设备、工具具和必要的福福利设施，使使残疾人

20、工作作的物理环境境有良好的基基础；残疾人人福利企业对对残疾人的各各项保障措施施和福利待遇遇也比较成型型，企业为残残疾人提供的的各项工作设设施硬件和福福利待遇软件件都具有了一一定的规模，为为残疾人的工工作提供了较较完善的保障障条件，同时时也具备了产产生规模效应应的基础，可可以为企业节节约一定的成成本；残疾人人因其生理和和心理的特殊殊性，容易产产生自卑心理理和其他心理理障碍，不愿愿与外界交流流，也缺乏相相应的技巧，集集中就业可以以使残疾人在在一个相对比比较熟悉和自自然的环境中中工作，残疾疾人彼此之间间也更容易交交流，少了一一份歧视，多多了一份理解解，心态上更更加平和，易易于鼓励残疾疾人努力专心心工

21、作，为残残疾人的心理理提供了平等等的环境。总总之，残疾人人集中就业为为残疾人提供供了较为有利利的条件，是是残疾人就业业的“保护伞”。在残疾人人心目中是残残疾人就业的的理想途径。而而且残疾人集集中就业也便便于对残疾职职工的统一管管理。有不少少福利企业的的产品还创出出了自己的品品牌，拥有相相当高的知名名度。如北京京的“大宝”化妆品、“101”系列产品等等，都有很好好的销量。但但随着市场经经济体制的建建立，残疾人人通过福利企企业集中就业业这一安置残残疾人就业的的传统渠道，其其地位及作用用急速下降，其其局限性日益益显露出来。表表现在： （1）福利企业业急剧萎缩，安安置残疾人的的数量下降。长长期以来城镇

22、镇福利企业里里的残疾人都都习惯于捧着着“铁饭碗”吃“大锅饭”。20世纪纪80年代中中期以来随着着市场经济逐逐步取代计划划经济，残疾疾人赖以为生生的福利企业业因此受到了了外界强烈的的冲击。行业业之间、企业业之间竞争日日益加剧，日日臻完善的市市场机制对计计划色彩浓厚厚的福利企业业的挤压也在在同步放大，效效益下滑与生生产不景气正正在严重制约约着整个福利利生产向前发发展，福利企企业在激烈的的市场竞争中中不断处于劣劣势，使社会会福利企业面面临越来越严严重的考验。目目前，福利企企业不仅无法法吸纳大量新新成长的残疾疾人劳动力，还还要排放一大大批下岗、失失业残疾人，其其改革与发展展面临着很多多困难，无法法满足

23、残疾人人就业的需求求。（2）福利企业业先天存在不不足，制约了了集中就业的的发展。福利利企业是在政政府保护下成成长起来的，普普遍存在着整整体素质较低低、体制不活活、粗放式经经营、设备简简陋、技术陈陈旧、资金鹰鹰乏、产品落落后、管理人人员和生产人人员素质偏低低、管理意识识落后、缺乏乏科学的管理理方法和手段段等问题。有有的基础工作作薄弱，规章章制度不健全全，经济责任任制不完善，没没有切实的经经营战略和长长远目标；有有的商品经济济意识和市场场观念不强，在在新产品开发发、新技术应应用、技术改改造、人员培培训等方面措措施不得力。这这些问题在市市场经济体制制下突显出来来，成为制约约福利企业在在新形势下生生存

24、和发展的的重要障碍之之一，福利企企业在市场竞竞争中，成为为了企业中的的“弱势群体”。由于企业业效益不景气气，福利企业业残疾职工的的工资普遍偏偏低。（3）兴办福利利企业投资主主体和经营范范围受限，影影响集中就业业发展。按照照1994年年国家税务总总局下发关关于民政福利利企业征收流流转税的通知知，只有民民政、乡镇、街街道举办的福福利企业才认认定为福利企企业，享受退退税政策，其其他主体投资资兴办的福利利企业一律不不予享受退税税政策。实际际上，不论是是福利经济占占较大比重的的苏南、浙江江、山东，还还是西部地区区，普遍存在在福利企业的的改制现象。而而福利企业改改制在深化企企业改革的形形势下已是大大势所趋

25、，相相关限制性政政策严重滞后后。例如，青青岛市福利企企业改制面达达到90%。福福利企业通过过改制，由市市局直属的福福利企业改制制成企业或社社会所办，企企业增强了活活力，残疾职职工工资提高高了，合法权权益得到了保保护。此外，福福利企业只允允许从事工业业性生产，不不允许进人经经营性、服务务性领域，也也限制了集中中就业的发展展。 （4）福利企业业的退税政策策不完善。首首先是福利企企业中的“四残”职工认定政政策不协调。根根据民政部、劳劳动部、卫生生部、中国残残疾人联合会会社会福利利企业招用残残疾职工的暂暂行规定，残残疾职工应包包括：视力残残疾者；肢体体残疾者；听听力、语言残残疾者；智力力残疾者。但但是

26、，近两年年来，国家税税务总局在对对残疾职工认认定上只限于于“四残”，（盲、聋聋、哑及肢体体残疾），将将智力残疾排排除在外，使使许多得不到到退税的福利利企业纷纷解解除与智力残残疾职工的劳劳动关系。其其次，福利企企业的退税政政策没有与残残疾人的安排排和利益挂钩钩，不利于调调动企业安置置残疾人的积积极性。 由于分散就业方方式只能满足足素质较高，身身体条件较好好的残疾人就就业的需要而而无法满足所所有残疾人的的就业需求，经经过几十年的的发展，福利利企业也已经经形成一定的的规模，因此此，集中就业业仍然是一种种重要的就业业模式。当前前，应注意吸吸收国外有益益经验，搞好好福利企业。如如瑞典、芬兰兰等北欧国家家

27、和一些东欧欧国家也采取取国家投资兴兴办残疾人工工厂，集中安安置残疾人就就业形式，并并通过立法在在税收、信贷贷、物资、产产业等政策上上给予优惠照照顾。瑞典政政府为安置残残疾人就业，在在20世纪770年代成立立了萨姆豪尔尔集团公司，该该公司除了领领导层是健全全人外，其余余都是残疾人人。这种残疾疾人就业集团团化、规模化化的方式就可可以借鉴和吸吸收，为我国国残疾人就业业的发展做出出贡献。 2、残疾人分散散按比例就业业模式 所谓分散按比例例安排残疾人人就业，就是是国家和地方方政府以法令令形式规定社社会各单位必必须按一定比比例安排残疾疾人就业，或或者以缴纳残残疾人就业保保障金的方式式履行法律责责任，其实质

28、质就是把残疾疾人就业作为为全社会的责责任，动员全全社会的力量量来安排残疾疾人就业。因因此，它克服服了单一依靠靠举办福利企企业集中安置置残疾人就业业的局限性，能能适应市场经经济的要求。可可以说，集中中就业是残疾疾人事业处于于收养救济阶阶段的高级就就业形式，而而分散按比例例就业则是残残疾人事业处处于平等参与与阶段的较高高级就业形式式。 按比例安置残疾疾人就业也是是多数国家采采用的一种比比较通行的政政策，以日、英英、法等国家家为代表，通通过国家立法法，规定政府府机关和企事事业单位必须须按一定比例例安置残疾人人就业。另外外，一些国家家还对雇用残残疾人企业的的最低规模做做了规定，比比如美国、奥奥地利等规

29、定定20人以上上的企业必须须雇用残疾人人。 实行分散按比例例安排残疾人人就业，不仅仅可以提高残残疾人的就业业率，而且有有助于增强残残疾人平等参参与社会的积积极性和创造造性。但目前前，我国的按按比例安排残残疾人就业工工作发展也存存在着一些问问题亟待解决决，主要有以以下几个方面面： （1）残疾人分分散按比例就就业的有关法法律法规不够够完善。第一一，残疾人就就业法规与相相关法律、法法规和规章，如如警察法、教教育法以及铁铁路、邮政、金金融等系统的的部门规章之之间协调性不不够。法规之之间的冲突，影影响了按比例例就业工作在在相关行业、单单位的实施；第二，现行行法规、规章章没有赋予残残联及残疾人人就业服务机

30、机构的执法主主体资格，也也没有确定其其他执法主体体，因此，有有关政策在执执行时难以到到位，力度不不够，目前主主要靠各级残残联的积极协协调与争取，政政府责任体系系没有建立起起来，就业管管理缺少行政政权威，职业业指导和就业业服务专业手手段不足；第第三，法律对对残疾人就业业的属地管辖辖问题缺乏具具体的界定，各各地残联之间间团跨地区用用人单位的管管辖权常常发发生争议，给给按比例安排排残疾人就业业工作的开展展带来了阻碍碍。 （2）残疾人就就业保障金收收缴存在一定定问题。第一一，现有法规规、规章规定定安排残疾人人就业达不到到规定比例的的单位应向残残疾人劳动就就业服务机构构缴纳残疾人人就业保障金金，并将就业

31、业保障金的计计收依据规定定为本地区上上年度工资水水平。在实际际执行时，经经常出现职工工收入低于社社会平均工资资水平的用人人单位以有违违公平为由拒拒绝缴纳保障障金，而职工工收入高于社社会平均工资资水平的用人人单位却更愿愿意用缴纳保保障金的方式式来代替安置置残疾人，这这使得按比例例安排残疾人人就业的难度度加大，达不不到政策设计计的原有目的的。因此，计计收标准应进进行调整，确确定一个调节节数值，并统统一规定亏损损单位减缴保保障金的额度度和档次，保保证法规的可可持续性。第第二，法规中中规定，残疾疾人就业保障障金，机关、团团体和事业单单位在单位预预算经费包干干结余或收支支结余中列支支，企业和城城乡集体经

32、济济组织在管理理费用中列支支。这样，在在实施过程中中，有的用人人单位经济状状况不佳，结结余经费极为为有限，付不不起就业保障障金；有的用用人单位则以以没有结余经经费为由拒付付就业保障金金，使就业保保障金的收缴缴遇到困难。第第三，有些地地方在就业保保障金的管理理和使用上普普遍存在有钱钱不敢花的现现象，反映在在资金使用上上限制在五项项用途，严格格不准突破，使使一些应当做做的工作做不不了。同时，就就业保障金的的使用情况也也缺乏向社会会和残疾人公公开，加强社社会监督。 第四，就业业保障金在扶扶持残疾人集集体开业、个个体从业和扶扶持贫困残疾疾人从事种养养业的力度有有待加强，多多数地方没有有建立良好的的资金

33、运作机机制，基层不不敢投入、不不会投入，无无法做到把就就业保障金用用好、用活。 （3）对按比例例安排残疾人人就业工作的的宣传力度和和重视不够。不不少人认为，现现在连健全人人就业都难，出出现大量下岗岗失业职工，还还谈什么残疾疾人就业？有有的人则认为为按比例安排排残疾人就业业干预了企业业的用人自主主权，征收残残疾人就业保保障金是“乱收费”，加重了企企业负担。还还有的人把残残疾人看作“包袱”，迫于形势势和安置残疾疾人就业政策策的压力，消消极对待安排排残疾人就业业，使残疾人人就业工作得得不到有利的的支持。例如如有些企业采采取残疾人不不用工作，每每月发给残疾疾人一两百元元的“悬空上班”工资的做法法。这种

34、“挂靠就业”虽然可以完完成按比例安安排残疾人就就业的任务，不不缴纳残疾人人就业保障金金，且节约了了大笔工资开开支。但由于于这部分残疾疾人尚未真正正就业，他们们的就业和生生活问题并没没有得到真正正解决，影响响了残疾人按按比例就业工工作的切实开开展。因此，应应加大对残疾疾人就业工作作的宣传力度度，使全社会会都重视残疾疾人就业工作作。 （4）按比例就就业推行力度度不够，安置置就业的少。很很多单位、企企业考虑到安安置残疾职工工后的医疗支支出、劳保福福利、住房等等问题，在生生产安排和生生活管理等好好面都有困难难、因此宁愿愿交保障金也也不愿长期安安置残疾人就就业。如上海海市参与实施施残疾人按比比例就业工作

35、作的单位100042个，其其中不足比例例且收取残疾疾人就业保障障金的单位就就有21988个。占实施施单位的211.9%，还还有一些地方方政府以保护护投资环境、减减轻企业负担担为由，不支支持强制实施施，致使按比比例就业阻力力重重，安排排人数远未达达到法定比例例，弱智、精精神残疾人安安排就业十分分困难。另外外，按比例就就业在覆盖范范围上不同用用人单位、不不同所有制企企业之间承担担社会义务不不均等，存在在差别对待问问题。如苏州州、无锡等地地对外资企业业、私营企业业不施行按比比例就业。在在安排对象上上仅限于城镇镇人口，不适适应农村劳动动力加速向非非农领域转移移的发展趋势势，阻碍了就就业工作的开开展。劳

36、动就业权是残残疾人享有的的重要权利，残残疾人保障法法等法律、法法规对残疾人人劳动就业权权的内容、实实现途径、保保护措施等作作出了明确的的规定。我国国残疾人的劳劳动就业问题题受到了各级级政府和社会会的关注。近近年来，在各各级政府的努努力下，我国国残疾人劳动动就业权的实实现情况不断断得到改善。例例如，随着按按比例就业措措施的推行以以及其他扶助助措施的出台台，我国每年年都有不同数数量的残疾人人加入就业大大军，根据中中国残疾人联联合会的统计计，20055年我国城镇镇新安排399万残疾人就就业。又如，随随着残疾人教教育事业的不不断发展，我我国残疾人受受教育的机会会大大增加，总总体素质也有有一定程度提提升

37、，这提高高了残疾人参参与社会的能能力和就业能能力。但是，我我们也应该看看到，我国残残疾人在实现现劳动就业权权方面也存在在一些突出的的问题。（一）残疾疾人总体就业业水平低，就就业形势严峻峻我国残疾人人的总体就业业水平在近年年来有了较大大的提高。例例如，根据中中国残疾人联联合会发布的的统计数字，“八五”期间（1991-1995年），我国残疾人就业率从60提高到70，“九五”期间（19962000年），我国残疾人就业率从70提高到了80。 “十五”期间，我国残疾人总体就业水平持续提高，2003年，我国残疾人就业率达839。2005年底，我国城镇残疾人累计就业人数达4636万人，农村残疾人累计就业达到

38、1803万人。从这些统计数字来看，我国残疾人总体就业水平和就业人数呈现出不断增长的趋势。但是，我国残疾人的总体就业水平仍然偏低，残疾人的就业率还远低于其他人口。以2003年度为例，残疾人的就业率为839，也就是说，失业率为161，而同年末我国城镇登记失业率为43。我国残疾人就业水平的提高是与原来较低就业水平相对而言的，与我国城镇人口的总体就业水平相比，残疾人的就业水平仍然偏低。这种比较还只是一种概括的比较，并没有考虑残疾人就业的质量水平。尽管我国有许多适龄的残疾人参加工作，但是，从他们所从事的工作来看，多数是一些劳动简单、报酬低下的工作，其劳动权益也经常得不到保障。改革开放以以后，随着农农业生

39、产技术术水平的提高高，我国农村村的大量劳动动力得到解放放，农民工进进城务工现象象非常普遍。与与此同时，在在市场经济的的浪潮中，许许多企业特别别是国有企业业大量破产倒倒闭，许多工工人下岗失业业。在快速发发展的经济的的带动下，我我国每年能够够新增大量的的就业岗位，但但是，等待这这些就业岗位位的劳动力数数量更为庞大大。因此，从从总体上看，我我国的就业形形势非常严峻峻。严峻的就就业形势在一一定程度上抵抵消了国家对对残疾人就业业所采取的扶扶持政策的效效果。残疾人人由于自身残残疾以及受教教育程度普遍遍较低等原因因，他们在就就业竞争中的的劣势更为明明显。在激烈烈的市场竞争争中，许多集集中安排残疾疾人就业的福

40、福利企业由于于技术设备落落后、资金短短缺、管理水水平低下等原原因而出现经经营困难甚至至倒闭，许多多残疾人因此此失业。根据据“中国残疾人人就业问题研研究”课题组的调调查，我国许许多地方的福福利企业出现现了萎缩的趋趋势，福利企企业安置残疾疾人的数量也也在降低。例例如，上海市市福利企业数数目从19996年的42200多家减减少到了20002年4月月的31988家，残疾人人就业人数从从920000多人减少到到620000多人。济南南市和江苏省省的福利企业业及残疾人就就业数目也出出现了类似的的变化。（二）残疾疾人教育和培培训状况不尽尽理想，就业业能力尚待提提高由于残疾，残残疾人的就业业能力与健全全人相比

41、受到到了身体条件件的限制。从从我国残疾人人就业的实际际情况来看，传传统的残疾人人就业结构比比较单一，残残疾人所从事事的工作技术术含量普遍不不高，收入较较低。例如，残残疾人在福利利企业从事一一些较为简单单的劳动，盲盲人学习按摩摩技术从事按按摩保健，等等等。尽管残残疾人受到了了身体条件的的局限，但不不是说，残疾疾人只能从事事一些技术含含量不高、报报酬较低的工工作。如果残残疾人受过良良好的教育和和就业培训，依依然可以根据据自身的身体体条件在技术术含量较高的的岗位上做出出成绩。我国国残疾人就业业能力普遍较较低的局面受受到了残疾人人教育和培训训现状的明显显制约。改革开放以以后，我国对对残疾人教育育事业的

42、投入入不断增加，残残疾人受教育育状况有了一一定的提高。例例如，根据中中国残疾人联联合会的报告告，我国政府府已将残疾儿儿童少年教育育纳入了普及及义务教育的的总体规划并并同步实施。“视力、听力、智力残疾儿童少年入学率由1987年的不足6提高到2000年的772。特教学校由1987年的504所增加到2000年的1648所；在普通学校附设特教班4567个。”但是，我国残疾人的受教育状况依然令人担忧。据报道，我国残疾人文盲率高达60，盲童义务教育入学率仅有59。截止到2005年底，全国未入学适龄残疾儿童少年总数仍有243490人。上述数据表明，我国残疾人受教育水平普遍较低，故而严重制约了残疾人总体素质和

43、就业能力的提高。我国在发展残疾人职业教育事业方面也采取了一些有力的措施，残疾人职业教育获得了较快的发展。例如，2005年，“全国省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（区）三级残疾人职业教育培训机构已发展到1044个，接受残疾人职业培训的普通机构有2206个，近59万残疾人接受了职业教育与培训；达到中等学历的职业教育机构有158个，在校生11960人。”但是，与数量庞大的适龄残疾人相比，这些职业教育机构所提供的教育培训机会显得非常有限。在我国总体就业形势非常严峻的情况下，教育程度低下和职业培训机会稀少的现状使得残疾人就业更加困难，更无法从根本上改善残疾人的就业结构。（三）残疾疾人就业扶助助制度

44、不健全全，扶助措施施不到位为了促进残残疾人就业并并改善残疾人人的就业结构构，我国各级级政府和社会会采取了很多多扶助措施，例例如，建立残残疾人就业服服务机构，对对残疾人就业业进行辅导和和帮助；发展展残疾人教育育和职业培训训，提高残疾疾人的就业能能力；推行按按比例就业政政策；给予福福利企业以及及个体残疾人人就业以税收收减免、信贷贷优惠等扶持持措施，等等等。残疾人就就业扶助制度度的建立大大大促进了残疾疾人的就业。但但是，我国现现有的残疾人人就业扶助制制度并不完善善，许多扶助助措施不到位位，这限制了了相关扶助制制度和措施的的作用的发挥挥。按比例就业政策策有利于残疾疾人就近就业业，便于残疾疾人参与社会会

45、，是促进残残疾人就业的的一种行之有有效的政策措措施。我国所所推行的按比比例就业政策策取得了一定定的效果。例例如，我国22005年城城镇新安排就就业的39万万残疾人中就就有11万人人是由社会各各单位按比例例安排就业的的。但是，按按比例就业政政策并没有完完全发挥其作作用。由于推推行力度不够够大，许多地地方根据按比比例就业政策策安置就业的的残疾人数量量并没有原先先想象的那么么多。例如，根根据调查，上上海市参与实实施残疾人按按比例就业的的单位有100042个，其其中不足比例例且收取残疾疾人就业保障障金的单位就就有21988个，占实施施单位的2119，全全市还可安排排残疾人就业业2万余人。而而一些地方为

46、为了便于招商商引资往往以以各种理由免免除企业参与与实施按比例例就业政策的的义务，从而而限制了按比比例就业政策策适用的范围围。给予福利利企业以税收收减免等优惠惠政策是我国国促进残疾人人集中就业的的重要措施。但但是，许多企企业吸收残疾疾人就业仅仅仅是为了获得得税收减免等等优惠政策，在在企业工作的的残疾人所获获得的劳动收收入非常低。这这说明，我国国对福利企业业所采取的税税收减免等优优惠政策还有有进一步完善善的必要，以以使其能在促促进残疾人就就业和改善残残疾人生活状状况方面发挥挥更大的作用用。此外，我我国政府还针针对残疾人就就业制定了税税费减免、小小额信贷等扶扶助措施。但但在许多地方方，特别是农农村地

47、区，这这些政策的实实施效果并不不理想。例如如，根据有关关人士对北京京顺义、河北北永清和文安安、湖北麻城城以及河南光光山等地农村村残疾人的调调查，许多针针对残疾人的的扶持措施的的执行情况并并不令人满意意，有的残疾疾人不知道有有残疾人证，更更不知道它的的作用，针对对残疾人的小小额信贷也很很少有残疾人人实际利用过过。三、残疾大学生生的就业形势势及政策（一）、残疾大大学生的就业形势残疾人就业是全全世界的一个个社会焦点问问题， 我国国也不例外。 特别是我国国处于社会转转型时期， 整个劳动力力市场是供大大于求， 全全国总体就业业形势严峻。虽然政府采取了多种手段帮助残疾人大学生就业，但目前残疾人大学生就业情

48、况仍不甚乐观。虽然目前残疾人大学生就业率总体较高，但也存在着求职经历曲折、工作薪酬较低等问题。社会的歧视与偏见，相关职能部门工作缺位，法律体系不完善以及法律执行监管不力，这三大因素是造成残疾大学生就业难的主要原因。在就业歧视方面面：（一）社社会的歧视。一一直以来，人人们对残疾人人的世俗偏见见没有改变， 认为残疾人人就是残废人人。并认为他他们无能力参参与社会活动动，只能依靠靠国家救济才才能生存， 就更别说找找工作。同样样，在残疾大大学生就业过过程中也遇到到人为的障碍碍，过不了人人们世俗偏见见这一关。因因此， 社会会的歧视与偏偏见造成残疾疾人与健全人人之间的隔阂阂，残疾人无无法融入健全全人参与的社

49、社会活动。（二二）用人单位位的歧视。首首先是应聘岗岗位的歧视，许许多用人单位位把残疾人看看作是残废人人，想尽办法法把他们拒之之门外，使很很多能够完全全胜任应聘岗岗位的残疾人人大学生求职职无门。其次次是工作待遇遇的歧视，一一些用人单位位虽然接受了了残疾大学生生，但在工资资待遇和工作作条件上却给给予了不公平平的对待。某某招聘单位负负责人说：“解决残疾人人就业是政府府的事，我们们企业不是慈慈善机构。而而且， 政府府、 机关大大院里有残疾疾人上班吗？没有。政府府机关要讲求求形象， 我我们企业也要要讲形象呀！”这表明，尽尽管残疾大学学生有能力，但但是能力并不不能够弥补他他们本身的缺缺陷，用人单单位一样因

50、为为缺陷把残疾疾大学生拒之之门外。分析析这一状况出出现的原因，主主要包括 33 个方面：一是个别人人和用人单位位对残疾人大大学生存有偏偏见或缺乏社社会责任心。二二是立法滞后后。现有法律律中的许多条条文仅是一些些原则性规定定，缺乏可操操作性。三是是现有法律规规定对就业歧歧视的惩罚力力度仍显不够够。如 劳劳动法只是是规定对违法法用人单位由由劳动行政部部门给予警告告，责令改正正，对劳动者者造成损害的的，承担一定定的赔偿责任任。 残疾疾人就业条例例规定用人人单位安排残残疾人就业达达不到其所在在地省、自治治区、直辖市市人民政府规规定比例的，应应当缴纳残疾疾人就业保障障金，数额为为本地区上年年度职工的平平

51、均工资。这这些惩罚措施施在力度上都都稍显轻微，无无法对用人单单位产生足够够的督促和震震慑作用。相关职能部门工工作缺位：一一些国家机关关在公务员招招录中存在严严重歧视。招招聘公务员中中设置不合理理的条件， 至于残疾人人难以通过体体检这一关，顺顺利进入国家家机关工作。企企业在招聘过过程中也是参参照公务员的的体检标准，也也难怪企业有有人说，政府府要讲形象，企企业就不讲求求形象了？在在这些处处人人为设置障碍碍的社会环境境，有能力的的残疾大学生生又如何能够够找到展现自自己才华的平平台， 为社社会和人民做做出贡献呢？另外， 残残联等部门还还存在官僚主主义作风的现现象。 少数数工作人员根根本放不下姿姿态为残

52、疾人人事业服务，更更谈不上为残残疾人谋取合合法权益，真真心实意帮助助残疾大学生生就业。他们们还不明白“在其位，谋谋其政”的责任。授授人与鱼，不不如授人与渔渔，帮助残疾疾人自食其力力，独立在社社会中生存，特特别是残疾大大学生渴望独独立，用自己己的才能为社社会做贡献，不不愿意一辈子子依赖社会的的救济。法律体系不完善善以及法律执执行监管不力力：我国正处于于社会转型时时期，随着市市场经济的迅迅速发展，相相关的维护残残疾人合法权权益的法律法法规没有完善善的政策措施施，致使残疾疾人的权利只只表现在法律律条文上，只只是形式上的的平等，而在在社会活动中中没有实现权权利的手段，并并不能真正享享有权利。残残疾人就

53、业条条例出台了了，这是我国国专门针对残残疾人就业困困难制定的保保障残疾人平平等就业的法法律，但有明明显的不足。“法律责任”部分，只涉及四个方面，而对于安排残疾人就业的比例不够的、社区服务业没有平等考虑残疾人就业的，则没有相关的责任规定。至于用人单位因残疾人自身缺陷拒绝录用他们而不用承担法律责任， 他们宁愿交残疾人就业保障金。 造成残疾人就业难的局面始终无法打开， 被拒绝的残疾人无法通过法律途径解决工作问题。（二）残疾大学学生就业政策策2009年5月月6日人力资资源和社会保保障部、教育育部、财政部部、中国残疾疾人联合会联联合发布了关关于进一步做做好高等学校校残疾人毕业业生就业工作作的通知： 一、

54、认真真落实国家规规定，确保高高校残疾人毕毕业生享受相相关政策 （一）把高高校残疾人毕毕业生纳入现现行政策扶持持范围。各地地要按照党中中央、国务院院统一部署，高高度重视发展展残疾人事业业，大力支持持高校残疾人人毕业生就业业工作。要切切实将高校残残疾人毕业生生纳入国家促促进高校毕业业生就业政策策扶持范围，统统筹规划、同同步实施、兼兼顾特点、整整体推进，确确保国家促进进高校毕业生生就业的各项项政策措施惠惠及高校残疾疾人毕业生。 （二）对高高校残疾人毕毕业生实施重重点扶助。各各地制定促进进高校毕业生生就业配套政政策和具体实实施办法，要要充分考虑残残疾人毕业生生特殊困难，切切实体现党和和政府的特别别关怀

55、，给予予适当倾斜照照顾。在开拓拓就业渠道、落落实就业政策策、提供就业业服务过程中中，应本着优优先、优惠、优优质的原则，把把高校残疾人人毕业生作为为就业困难人人员，给予优优先扶持，实实施重点援助助。 二、积极采采取针对性政政策措施，促促进高校残疾疾人毕业生就就业 （三）鼓励励用人单位安安排高校残疾疾人毕业生就就业。发挥按按比例安排残残疾人就业政政策的特殊保保护作用，动动员和鼓励社社会用人单位位为高校残疾疾人毕业生开开发就业岗位位。用人单位位安排高校残残疾人毕业生生就业，在享享受国家统一一规定政策基基础上，按规规定对超比例例安置残疾人人就业的单位位给予奖励。 2009 年至 20011 年，执执行

56、按比例就就业的用人单单位每安排一一名高校残疾疾人毕业生就就业，按安排排两名残疾人人计入所安排排的残疾人职职工人数之内内。从 20009 年起起，县级以上上残联及直属属单位新录用用、聘用工作作人员中，高高校残疾人毕毕业生不得少少于 20% 。 （四）鼓励励和引导高校校残疾人毕业业生到城乡基基层就业。各各地区、各有有关部门开发发的城市社区区和农村基层层社会管理和和公共服务岗岗位，同等条条件下，优先先录用高校残残疾人毕业生生。各地要继继续开发乡镇镇（街道）残残疾人专干和和社区残疾人人专职委员等等适合残疾人人就业的岗位位，优先招用用高校残疾人人毕业生就业业。对符合公公益性岗位就就业条件并在在公益性岗位

57、位就业的高校校残疾人毕业业生，按规定定给予岗位补补贴、社会保保险补贴等。 （五）鼓励励支持高校残残疾人毕业生生自主创业。高高校残疾人毕毕业生有创业业意愿并参加加创业培训的的，可按规定定享受培训补补贴。自主创创业、从事个个体经营、自自愿组织起来来就业并取得得营业执照的的，可按规定定使用残疾人人就业保障金金扶持其集体体从业、个体体经营；针对对盲人、聋人人就业最难、最最不稳定等现现实状况，对对这两类高校校残疾人毕业业生可适当提提高扶持标准准。 （六）强化化高校残疾人人毕业生就业业服务和就业业指导。各高高校要针对残残疾人身体、心心理状况，强强化对残疾人人毕业生的就就业指导，帮帮助其了解就就业政策、调调

58、整就业预期期，优先安排排其参加实习习实践，重点点组织培训以以提高其就业业能力，优先先推荐就业岗岗位。各级公公共就业服务务机构要将高高校残疾人毕毕业生作为重重点帮助对象象，为其提供供更多、更快快、更好的免免费就业信息息和各类就业业服务。各级级残疾人就业业服务机构要要组织开展残残疾人就业服服务系列活动动，把招聘会会、供求洽谈谈会、用工需需求、扶持政政策等信息送送进校园、送送进残疾人家家庭，切实让让每一位求职职的高校残疾疾人毕业生免免费享受公共共就业服务；要加强与高高校和公共就就业服务机构构间的协作，通通过多种形式式的就业服务务促进高校残残疾人毕业生生就业；抓紧紧建立完善残残疾人就业信信息网，建立立

59、残疾人大学学生数据库，发发挥网络功能能作用。有条条件的地区，可可动员组织一一些有强烈社社会责任感的的用人单位，作作为高校残疾疾人毕业生实实习见习基地地。 （七）加强强对高校残疾疾人毕业生的的就业援助。各各高校可根据据实际情况对对残疾人毕业业生给予求职职补贴。对离离校回到原籍籍未就业的高高校残疾人毕毕业生，公共共就业服务机机构要按规定定提供相应就就业服务，对对其中符合规规定人员落实实就业援助政政策。对未就就业的高校残残疾人毕业生生，生源地有有关部门和残残联应鼓励其其参加当地的的职业培训，符符合条件的按按规定从就业业专项资金、残残疾人就业保保障金中给予予职业培训补补贴和职业技技能鉴定补贴贴。对返回

60、原原籍求职的高高校残疾人毕毕业生，所在在市、县残联联及残疾人就就业服务机构构，应将其列列为重点援助助服务对象，通通过建立帮扶扶责任制，实实施一对一职职业指导、鼓鼓励用人单位位安排、开发发公益岗位安安置、支持自自主创业等帮帮扶措施，帮帮助其实现就就业。 三、建立密密切合作关系系，共同做好好高校残疾人人毕业生就业业工作 （八）加强强部门、机构构之间的联系系与合作。各各级人力资源源社会保障部部门、教育部部门、财政部部门、残联之之间，各高校校、公共服务务机构、残疾疾人就业服务务机构之间，要要建立联系沟沟通渠道，加加强政策协调调，细化具体体措施，进行行密切合作，共共同抓好落实实。各部门和和机构要充分分发