中国养老保障制度改革中的十大关系

1、中国养老保障制度改革中的十大关系2014-02-17 16:43来源：中国改革论坛网作者：鲁全当前我国的养老保障制度改革迫切需要进行战略规划， 在尊重历史发展规律和制度自身发展规律的基础上，梳理关键问题， 正确处理好历史与现实、 主体制度与补充制度、 福利增长与责任分担结构等十大重要关系，明确改革方向和改革路径，建构理性的制度模式，尽快实现制度的定型、稳定与可持续发展。自 20 世纪 80 年代以来，经过三十多年的改革，我国的养老保障制度建设取得了重大的成就，覆盖城乡居民的基本养老保险体系基本形成，并且对稳定国民的安全预期、确保社会和谐稳定、促进经济增长方式的转变发挥了积极的作用。与此同时，我

2、国的养老保障体系也存在一些重大的制度缺陷，面临着一系列严峻的挑战。尤其是近一段时间以来，有关延长退休年龄、养老保险基金缺口以及养老金“双轨制”等问题被社会热议，这既说明养老保障问题因涉及民众切身利益而为社会所高度关注，也说明养老保障制度的发展确实到了需要整体规划、全面规划和长远规划的关键阶段。养老保障制度改革的本质是权责结构的调整与利益结构的调整，它不仅涉及当代不同群体之间的关系，也涉及不同代际群体之间的关系；它不仅涉及资金财务长期平衡的问题，也涉及相关群体权责结构分配均衡的问题；它不仅受养老保障制度自身发展规律的影响，也受到经济增长、劳动就业、收入分配以及人口等其他社会经济制度发展规律的约束

3、。因此，我国的养老保障制度改革必须在尊重历史发展客观规律的基础上，直面当前存在的重大问题和挑战，妥善处理好养老保障制度改革中的重大关系。笔者认为，当前我国养老保障制度改革中存在十大重要关系，只有妥善处理好这十大关系，才能够明确正确的改革目标，形成合理的改革路径与原则，建构理性的制度模式，从而最终实现养老保障制度的定型与可持续发展。一、处理好历史问题与现实问题之间的关系，将渐进改革、整体推进与重点突破相结合当前中国的养老保障制度改革绝不是在白纸上谋划蓝图，而必须是对20 世纪 80 年代以来我国养老保障制度改革所形成的基本制度框架和制度模式的“再改革”。一方面，由于受到改革初期建制理念以及其他社

4、会经济环境的制约，我国早期养老保障制度改革具有很强的被动性和应对性，从而缺乏战略规划，并由此导致制度碎片化、统筹层次低、转轨成本未能有效化解等历史遗留问题亟待解决；另一方面，养老保障制度改革还要应对当前人口老龄化、劳动力流动以及劳动关系多样化等全球共同面临的新问题和新挑战。与此同时，历史问题与现实问题又是相互交织在一起，并相互影响的。例如，转轨成本未能有效化解的历史问题直接导致了当前个人账户空账，统账结合模式无法发挥既定的应对人口老龄化的功能；反过来，当前劳动力的大范围跨区流动又进一步暴露和恶化了统筹层次低、制度碎片化等历史问题的弊病。因此，养老保障制度在未来长期发展的可持续性不仅取决于改革是

5、否可以有效应对当前面临的关键问题，同时也取决于是否能够妥善地解决历史遗留的问题，从而需要整体规划、系统解决。在处理历史问题与现实问题的关系时，应当避免以下两种错误的取向。其一是完全否定历史改革的成效，要求彻底推翻现有的制度体系，构建全新的体系。这种取向违背了历史发展的连续性，既是不合理的，也是不可行的。在当前国民对养老保障制度信心不足的情况下，颠覆性的革命只会进一步削弱民众对制度的信心和对政府的信心，而不利于改革的推进。其二是以存在制度的历史惯性或“存在的就是合理的”为由，延缓改革的进程，甚至是反对改革。“再改革”的实质就是调整已有改革无法撼动的既得利益和已有改革形成的新的不公平利益格局。因此

6、，目前的改革既应当直面当前的核心问题，更不能回避历史顽疾。笔者认为，正确处理养老保障制度改革中历史问题与当前问题关系的关键在于对历史问题进行区分，对现实问题进行集中。有些历史问题是长期形成的，并且对制度的影响也将是逐步显现的，例如转轨成本的形成与弥补，对于这样的问题，就应当采取分步骤、分阶段的解决方案，而不可急功近利。有些历史问题则是影响当前制度发展的关键因素，它与一些现实因素一道，对养老保险制度的长期可持续发展造成关键影响，越早改革，成本越小，收益越大，越迟改革，成本和阻力就越大，例如职工养老保险统筹层次低的问题。对于这样的问题，就应当机立断，毕其功于一役，通过战略规划与顶层设计，从根本上将

7、其解决。养老保障制度改革面临的现实问题是纷繁芜杂的，群体之间待遇不平等、基金运行的潜在风险、责任分配结构失衡等现象都是现实问题的具体表现形式，而现实问题的关键和症结在于制度体系与制度结构不合理。因此，解决养老保障制度现实问题的抓手在于尽快从以制度覆盖面扩张为主要内容的外延型改革转变为以调整和重构制度内在体系与结构为主要内容的内涵型改革。因为只有完善制度体系与结构、建构理性的制度框架，并尽快实现制度的定型，才能够有效地避免制度运行的长期风险，实现可持续发展。二、处理好职工基本养老保险与其他基本养老保险制度的关系，明确缴费型养老保险制度的主体地位目前，我国全国层面的老年收入保障制度主要包括城镇职工

8、基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度和机关事业单位离退休金制度。这种体系结构是在城乡分立的背景下，逐步实现制度全覆盖的必然结果。由于这四项制度所针对人群的劳动关系特征和工作内容完全不同，因此它们在较长时期内必将同时存在，完全没有必要建立一个形式上“大一统”的基本养老保险制度，而是通过多元有序的制度体系，实现养老保险的全覆盖。1（ P126）然而，在城镇化与工业化的背景下，这四项制度在基本养老保险体系中的地位应当是完全不同的：工业化与城镇化进程的加快将直接带来二、三产业就业人口的增加，从而必然使得职工基本养老保险制度成为基本养老保险体系的核心，而新型农村社会养老保

9、险制度的参保人数将必然有所下降；机关事业单位劳动者在劳资关系、工作内容上的特殊性决定了该制度将长期独立存在，但其参保人员规模亦是相对稳定的；城镇居民社会养老保险则仅仅面向重度残疾人等无劳动能力的城镇人口，而成为一种补缺性的制度安排。一旦明确了缴费型职工基本养老保险制度是基本养老保险体系的核心，就应当将城镇化与工业化进程中出现的特殊群体吸引到该制度中。 中国的城镇化至少可以分为三种类型， 并对应着三类特殊人群： 2第一，是人口输入型城镇化， 它以农村剩余劳动力进入城市为主要方式， 其结果是城市常住人口规模的不断扩大。在此过程中，农民工是值得特别关注的群体。为了吸引农民工参加职工基本养老保险，就应

10、当破除该制度的户籍限制，以劳动合同作为参保的唯一标准。同时，应当在坚持统账结合模式的基础上，降低名义缴费率，并允许收入较低的农民工暂缓参加个人账户制度，而仅参加社会统筹制度，从而降低参保门槛，吸引农民工参加职工养老保险，而不是参加农民养老保险。第二，是地理扩张型城镇化，它以土地征用为主要方式，其结果是城市地理面积的不断向外扩张。在此过程中，被征地农民是值得关注的重要群体。将被征地农民纳入职工基本养老保险，就要求在征地补偿过程中，综合考虑被征地农民的当前生活保障与未来养老保障问题，并促进中青年被征地农民的再就业。第三，是产业升级型城镇化，它以农业现代化和产业化为主要方式，其结果是农村居民生产与生

11、活方式的城镇化。在此过程中，农业产业工人将是值得特别关注的群体。将他们纳入职工基本养老保险就要求该制度不以从事的产业类型，而以劳动关系类型为参保的标准。三、处理好福利增长与责任分担的关系，实现福利水平的理性增长2008 年美国次贷危机爆发，并引致欧洲诸国主权债务危机以来，部分学者将此次经济危机归因于欧洲国家福利制度的高额开支，但是研究表明，虽然在部分国家（如希腊），福利制度扮演了“最后一根稻草”的作用，但从总体上看，此次欧洲主权债务危机并不是由福利制度导致的。3而在我们国家社会保障制度尚不健全、社会保障总体水平较低、群体之间待遇水平差距较大的情况下，强调控制福利水平增长，甚至降低福利水平则是无

12、稽之谈。当然，此次欧洲主权债务危机也为全球养老保障制度建设敲响了警钟：在全球经济增长放缓的背景下，以政府为唯一责任主体，以税收为基本筹资方式的传统福利国家型普惠养老金制度，面临着养老金水平刚性增长与政府可支配财力增长放缓之间的矛盾；在金融衍生产品风险急剧扩大，全球资本市场波动性增强的背景下，受投资回报率影响极大的完全积累制养老金制度更是面临保值增值的巨大压力。相比而言，以劳资分责、政府担保为基本特征，严格遵循现收现付财务原则的社会保险型养老金制度则体现出了极强的灵活性、适应性与自我平衡的能力。因此，老年人总体福利水平的增长是确保老年人生活质量的必然要求，而合理的责任分担结构则是支撑福利增长的最

13、重要基础。养老金制度体系的责任分担机制体现为以下两个方面：第一，坚持多层次的养老保险制度目标体系。自20世纪 90 年代以来，世界银行、国际劳动组织等国际机构先后提出包括“三支柱”、“五支柱”等在内的多层次养老保险制度体系。其基本理念就是充分调动包括家庭、社会、企业、政府和市场在内的各种资源，合理分担老年人收入保障的责任。然而，多层次的养老保险制度体系建设也应当是有序渐进的，首先应当完善政府主导、社会化运行的基本养老保险制度，其次是鼓励用人单位主导建立的职业年金制度，最后才是发展市场化运行的商业养老保险。第二，合理划分基本养老保险制度中劳资双方与公共财政的责任。劳资分责、政府担保是养老保险制度

14、的基本特征，应当固化公共财政在养老保险制度中的责任，即明确由公共财政承担一定比例的养老金开支，剩余部分则由劳资双方承担，即使人口老龄化程度加深，也应当首先调整劳资双方的缴费率，然后才是动用战略储备基金。与此同时，还应当在提高劳动者收入的前提下，逐步均衡劳资双方的责任，在完善财政分税制的前提下，逐步均衡中央财政和地方财政的责任。四、处理好现收现付与基金积累的关系，有效应对老龄化挑战现收现付与基金积累是养老金制度的两种基本财务模式，现收现付制度通过代际互助的方式应对当代老年人的收入风险，基金积累制则通过个体生命周期内的收入平滑来应对老年期的收入风险。然而，基金积累制有效运行的基本条件是维持较高的投

15、资回报率，但在全球资本市场波动幅度日益增大的情况下，用这种自身就充满风险的机制来应对老年收入风险，显然是不可靠的。然而，笔者仍然坚持在基本养老保险制度中保持适当规模的个人账户，其基本作用是在老龄化的背景下平衡代际关系，避免老龄化高峰时期的年轻一代人承担过于沉重的缴费负担，从而实现代际责任的合理分担与制度的长期可持续发展。如果从这个意义上去理解个人账户在基本养老保险中的作用，就应当适度缩小个人账户的规模。简单计算，在老年人抚养比 31 的条件下， 15的缴费率可以实现45的替代率，当老年人抚养比上升到2 1 的时候，为了实现 45 的替代率，就需要有 225的缴费率，该部分增加的缴费率（ 75）

16、就应当在两代人之间均分，即个人账户的规模应当控制在 4左右为宜。目前，我国职工基本养老保险统账结合的模式是在借鉴国外经验的基础上，在不同行政部门利益博弈的过程中逐渐形成的，其制度模式能够在实现责任合理分担的基础上，有效应对老龄化带来的财务风险，因此，应当坚持统账结合的模式，而不宜推倒重来。在处理现收现付与基金积累的关系时，还应当完整地考察积累性养老保险基金的规模，即不仅包括个人账户积累资金，还应当包括全国社会保障基金理事会管理的战略储备基金。从这个视角看， 2012 年职工基本养老保险积累性基金总额约 335 万亿元，占当年 GDP的比重接近 7，与当年现收现付基金规模的比例约为 241，总体

17、规模已经较为合适。如果要继续做大全国社会保障基金，就应当缩小个人账户规模；如果保持现有的个人账户规模，就应当适度控制全国社会保障基金规模，从而实现总量平衡。除此之外，还应当客观理性地看待从现收现付制转变为统账结合模式过程中形成的转轨成本问题。由于未建立转轨成本的有效化解机制，直接导致了当前过高的缴费率和制度长期的财务压力。但是，转轨成本又是必然的，所有从现收现付制转向完全积累或部分积累制度的国家都存在转轨成本。智利政府通过发行国债的形式，实现了个人账户的实账资产和国家的负债；我国的个人账户虽然是空账负债，但是国家整体的养老金资产却是实账。并且，转轨成本的变现并不会出现“挤兑”式的一次性支付要求

18、，而是在一个较长的时期逐步要求实现的。所以，应当理性看待转轨成本的问题，科学设计化解转轨成本的长效机制，用一个较长的时间逐步化解转轨成本，而无需夸大或过分渲染转轨成本和历史债务的规模，造成民众的恐慌和对制度信心的丧失。五、处理好老人、中人和新人的关系，确保改革平稳过渡和代际公平与其他社会保障制度不同， 养老保险制度通过代际关系应对老年收入风险， 从而涉及不同代人之间的关系，而维持同一代人之间以及不同代人之间的相对公平是养老保险制度改革必须处理好的关系。就同一代人之间的关系而言，当前养老保险制度改革的关键是不断缩小不同群体之间的待遇差别，尤其是缩小机关事业单位退休者与企业退休人员之间的待遇差距

19、（即养老金双轨制） 。社会舆论与广大民众对 “双轨制”不满的关键并不是制度分立，而是待遇差距过大。因此，需要通过引入个人缴费和对公职人员养老金体系进行结构改革来实现全体国民基本养老保险权利的绝对平等，公职人员与企业职工养老福利待遇的差距则通过职业福利来体现。就不同代人之间的关系而言， 一是通过引入个人账户的方式实现代际缴费负担的相对均衡 （前文已有论述，在此不做赘述）。二是在改革的过程中严格遵循“老人老办法、新人新办法、中人有过渡办法”的原则。以公职人员养老金制度改革为例，对于“老人”（即改革时已经退休的公职人员），应当不变缴费、不变待遇计发方式；对于“新人”（即改革时及往后新入职的公职人员）

20、，应当全额缴费、并适用全新待遇计发方式；对于“中人”（即改革时已经入职但尚未退休的公职人员），应当逐步缴费、待遇不变。与此同时，还应当从代际公平的视角来重新审视延长退休年龄的问题。目前，社会舆论以及部分专家将延长退休年龄完全归因于养老保险基金的财务收支压力，这是本末倒置的。养老保险基金收支缺口（实际上并无缺口）绝不是延长退休年龄的关键致因，而延长退休年龄客观上的确有利于维持养老保险基金的收支平衡。延长退休年龄的根本原因是随着人均受教育年限的增长和人均预期寿命的延长，新一代人的生命周期结构发生了本质的变化，如果保持退休年龄不变，就会导致新一代人一生中的工作年限下降，从而不利于代际公平。六、处理好

21、激励性与互助性的关系，维系制度长期可持续发展养老保险制度需要在激励性与互助性之间寻求平衡。从财务模式上看，均等化给付的现收现付制度互助性最强，社会保险型现收现付制度的互助性次之，完全积累制度的互助性最弱、激励性则最强。我国城镇职工基本养老保险制度中基础养老金的计发方式就经历了从强调互助性（2005 年之前，所有缴费满15 年的参保者，基础养老金实行均等化给付），到互助性与激励性的平衡（2005 年之后，基础养老金计发引入个人指数化月平均缴费工资和缴费年限等激励因素）。从目前我国基本养老保险制度的结构与运行状况来看，职工基本养老保险制度因为统筹层次较低而完全丧失了区域间的互助性，而养老金计发公式

22、过于复杂导致其中蕴含的激励因素难以为民众所知晓和理解，激励参保和激励缴费的实际效果均不佳。农民养老保险则主要面临激励不足的问题。由于农民养老保险制度采取了非缴费型津贴与完全积累的个人账户相结合的模式，在个人账户资金缺乏投资管理办法、记账利率偏低，而基础养老金水平又在持续快速增长的情况下，大量参保农民对基础养老金的期望值不断提高，参保缴费的动力持续下降。因此，农民养老保险制度应当从补出口（即提高基础养老金水平）转变为补入口（即提高参保补贴），从而强化权利与义务相结合，增强激励性。需要特别指出的是， 20 世纪 90 年代以来，名义账户制度的出现，使得在维持现收现付财务模式的前提下，通过仅用于记账

23、而并不做实的个人名义账户来提高激励性。然而，名义账户“精算中性”的计发办法完全丧失了互助性，并且完全由个人来承担长寿风险，从而有违养老保险互助共济的基本原则，不应当成为中国基本养老保险制度的目标模式。七、处理好中央与地方的关系，充分调动两个积极性中国虽然是一个传统的中央集权制国家，但是中国的养老保险制度改革与经济体制改革相同，都缘起于地方政府。正是受到这种自下而上改革路径的影响，中国的基本养老保险制度呈现出群体间的碎片化与地区间的碎片化；同样是因为没有处理好中央与地方的关系，才导致了养老保险基金出现结构性缺口，引起了民众不必要的恐慌。作为一项公共产品，养老保险制度的管理层级应当取决于其自身的外

24、部性程度，如果属于全国性的公共产品，则必然要求由中央政府来承担主要责任。在劳动力跨区域流动日益普遍化和规模化的背景下，职工养老保险制度显然属于全国性的公共产品，因此，职工基本养老保险迫切需要从目前的地方统筹上升为全国统筹。基本养老保险全国统筹要求在统一各地区制度模式，尤其是实际缴费率的前提下，通过预算制的方式实现不同地区养老保险基金的调剂使用。 在全国统筹条件下养老保险基金收支的缺口， 主要由中央财政来承担，地方财政主要承担参保者缴费补贴的责任。在管理方面，应当在建立全国统一的养老保险信息管理系统的基础上，由中央社会保险经办机构负责制定统一的管理流程和规范，并负责跨地区流动者待遇的集中计算；由

25、省级社会保险经办机构负责其他劳动者养老金待遇的集中计算； 省以下社会保险经办机构实行垂直管理，负责养老保险登记、征缴、稽核和记账等具体业务。还需要特别指出的是，随着我国养老保障体系建设从以提供物质保障的养老金制度为主转变为物质保障与服务保障并重，养老保障制度建设的责任主体也从中央政府转变为地方政府，因为地方政府应当在养老服务体系中承担主要责任。其基本原因主要有以下三点：第一，老年服务需求的差异化程度较高。与养老保险制度主要提供物质保障而具有高度统一性不同，服务保障应当更加契合区域内居民的差异化需求。地方政府由于更加密切地接触辖区内的居民，因此相比中央政府而言，更加了解辖区内居民的偏好。第二，从

26、提高服务质量的视角看， 由地方政府提供老年服务有利于形成良性的辖区间福利竞争， 老年人可以通过 “用脚投票”的方式来进行福利移民，从而促进全国范围内养老服务质量的提升。第三，从事权分配的均衡性角度看，中央政府承担了基本养老保险制度的主要责任，为了均衡政府间的责任分配结构，也理应由地方政府来承担老年服务的主要责任。八、处理好扩面速度与参保质量的关系，制定合理的覆盖面评价指标从“广覆盖”到“全覆盖”是我国社会保障制度建设目标的重大转变和正确的发展方向，但是应当理性、全面地认识和理解“人人享有基本养老保险”的制度发展目标。其一，由于社会养老保险获得待遇的前提条件是参保并缴费，因此从全球的视角看，没有

27、任何一个国家真正实现了人人享有养老金。其二，人人享有基本养老保险并不等于全民参保。因为老年收入风险并不是随时都会发生的，它一定是在特定的年龄阶段才发生， 并且参加何种类型的基本养老保险制度与其职业身份密切相关。 因此，在进入劳动力市场之前，并无必要强制任何人参加任何形式的养老保险。虽然大数法则是养老保险分散风险的基本机制，但并不应当将参保人群数量作为衡量养老保险制度发展的唯一标准。实际参保人数的不断扩大是我国基本养老保险制度建设取得的重要成就，但是在实践中也存在重参保数量，轻参保质量的情况。例如，新型农村社会养老保险制度曾经一度采取家庭成员“捆绑参保”的方式，这与大量年轻的农村剩余劳动力已经参

28、加城镇职工养老保险的现实相抵触，甚至离散了家庭关系。再例如，部分地区允许未参保人员通过一次性趸交的方式加入基本养老保险制度，他们的缴费回报远远大于长期连续缴费的参保者，造成了群体间的不公平。基于此，笔者认为，应当制定更加合理的覆盖面评价指标，包括：用全口径的基本养老保险制度覆盖面取代各项具体养老保险制度的覆盖面，从而避免部门之间为追求政绩而片面追求参保数量； 用劳动年龄人口， 而非全部人口的参保率作为评价覆盖面的指标； 除特殊情况之外，停止一次性趸交业务的办理。还需要特别指出的是，对于自愿参保人（如个体工商户、灵活就业人员），地方政府不应当简单通过“指标管理”的方式来实现扩面，而应当是通过完善

29、制度、提升制度的福利性和吸引力，尤其是通过经济激励的方式吸引其参加职工基本养老保险制度。九、处理好养老保险与老年服务的关系，切实提高老年人生活质量广义的养老保障制度是由提供经济来源的老年收入保障制度和提供服务保障的老年服务制度共同构成的，其中，老年收入保障制度是养老保障制度的基础， 而老年服务保障则是决定老年人生活质量的关键。 目前，我国的养老保障制度建设重养老保险，轻老年服务，而随着老年人经济收入的不断提高，其对老年服务的需求日益提升。与经济保障不同，老年人的服务需求差异化极大，取决于老年人的身体状况、自理能力和主观偏好等多重因素。在推进老年服务制度建设的过程中，应当特别注意以下四点：其一，

30、应当充分考虑中国传统文化中的家庭观念和老年人的精神需求，将社区居家养老作为未来老年服务的主要形式和发展方向，并给予切实的政策支持。其二，应当遵循福利多元主义的思想，充分发挥家庭、社区、社会组织和市场机构在老年服务供给中的作用，形成多层次、多形式的老年服务，满足不同类型老年人的需求。其三，应当优先考虑和解决失能失智老人与低收入老人的基本老年服务需求，政府应当在其中扮演主导的角色。其四，应当将老年收入保障与服务保障作为一个整体进行综合考虑，尝试养老金与老年服务混合给付等创新型举措。十、处理好养老保障制度改革与其他相关配套改革之间的关系，实现改革的协同推进社会经济政策体系是一个完整的系统，养老保障制度是其中的重要组成部分。养老保障制度会对其他的社会经济制度产生影响，例如，完善的养老保障制度将有利于收入分配结构趋于合理，有利于产业结构的升级、区域转移和新经济增长方式的形成，甚至可以直接产生新的就业岗位。与此同时，养老保障制度改革也显著地受到其他社会经济政策的制约和影响，至少包括以下五个方面：第一，行政管理体制。受到传统科层制行政管理组织结构、地方政府“扑向底层”的竞争策略以及不同层级政府“职责同