税费改革对农村义务教育的影响

1、税费改革对农村村义务教育的的影响田恒平(湖北教育学院院 公共管理系系,湖北武汉 44302055)摘 要:以减减轻农民负担担为目的的税税费改革,在理顺国家家、集体和农农民的分配关关系的同时,对农村义务务教育也产生生了正负两方方面的影响。要要解决这些问问题,必须以税费费改革为契机机,明确政府的的义务教育投投资主体地位位,合理分摊投投资比例,完善财政收收支制度,深化农村教教育改革,加速教师专专业化进程,提高办学质质量,方能推进农农村义务教育育健康发展。关键词:税费改改革;农村义务教教育;影响;对策思路中图分类号:FF08;G440-0544 文献标识识码:A文章编号号:10033-48700(20

2、044)03-00047-005The Imppact oof “tax-ffor-feees”Reforrms inn Ruraal Areeas onn the Compuulsoryy EduccationnTian Heeng piing(Departtment of Puublic Adminnistraation, Hubeei Educaation Colleege, Wuhaan 4300205, Chinaa)Abstracct: Thhe“tax-ffor-feees” reforrms, ddetermmined to eaase thhe farrmers. burdd

3、ens, have exertted a posittive rrole iin reddgulatting tthe reelatioonshipp betwween tthe sttate, the ccommunnity aand thhe farrmer hhousehholds. Howeever, the rreconsstructted fiinanciial syystem is a two-ssided coin; it mmakes agreaat imppact oon thee comppulsorry eduucatioon in rurall areaas. Too

4、 solvve theese prroblemms andd prommote ssound devellopmennt of the ccompullsory educaation in ruural aareas, it iis esssentiaal, wiith thhe oppportunnity oof“tax-ffor-feees”reforrm, too defiine thhe govvernmeental in puuts ass the main sourcces foor thee comppulsorry eduucatioon, raationaally SShar

5、e the rratio of edducatiional invesstmentt; perrfect the ffinanccial ssystemm of rrevenuue andd expeendituure, ffurtheer deeepen tthe edducatiion reeform in ruural aareas, speeed up the pprocesss of profeessionnal teeacherrs traainingg and improove thhe quaality of edducatiion ass a whhole.Keywordds

6、: “tax-ffor-feees” reforrm; coompulssory eeducattion iin rurral arreas; impaccts; aapproaaches农村税费改革在在减轻农民负负担方面的成成效无庸置疑疑,但由此带来来的影响也是是多方面的,本文试图通通过对湖北省省巴东县野三三关镇和福建建省安溪县城城厢镇在税费费改革前后义义务教育的运运转情况进行行调查比较,分析税费改改革对农村义义务教育造成成的影响。一、农村义务教教育现状:在税费改革革中飘摇(一)税费改革革中的农村义义务教育几家欢喜几几家愁税费改革对农村村义务教育的的影响早已为为各界所意识识。20033年国务

7、院关关于全面推进进农村税费改改革试点的意意见中要求求切实做到“确确保农村义务务教育经费正正常运行”。从从目前的情况况看,税费改革中中各地所做的的努力不一样样,效果也存在在很大的差别别。1、沿海经济发发达地区较为为乐观在税费改革中,沿海经济发发达地区由于于农业的产业业化水平较高高,工商业和服服务业发达,县级财力相相对雄厚,税费改革后后农村义务教教育收归县级级管理,有利于平衡衡全县的教育育支出,对相对财力力不足的农村村义务教育而而言有利无弊弊。以广东为为例,广东省是自自费推行农村村税费改革的的省份,其减负幅度度是全国最大大的。农村税税费改革后,教育经费来来源受影响的的主要是农村村教育费附加加和教育

8、集资资两部分,这两部分占占当年全省乡乡村两级办学学经费支出总总额的11.2%,为了了确保农村义义务教育的实实施,广东省从20001年起,财政每年安安排专项资金金3亿元,免收全省农农村人均收入入在15000元以下的困困难家庭子女女的义务教育育阶段书杂费费。全省每年年增加财政转转移支付补助助资金12亿元,用于解决困困难地区义务务教育教师工工资的发放,使全省教师师工资拖欠由由税费改革前前2000年的的14个市46个县6.5亿元下下降到税费改改革后20001年的2个市6个县1.6亿元。20001年底,全省教师工工资全部实现现了由财政统统一发放,不存在新的的农村义务教教育教师工资资拖欠问题1。下面是一组

9、我对对福建省安溪溪县城乡镇调调研的数据,从表中可以以看出,学校在税费费改革前后的的收支变化不不大,教师工资和和学生均教育育经费没有太太大的变化,学校的自筹筹资金在税费费改革后增加加了不少,学校的总体体经费收支情情况要比税费费改革前略好好一些。福建省安溪县城城箱中心小学税税费改革前后后 福建省安溪溪县城箱镇财财政税费改革革前后办学经费收支情情况对照表 办学经费收收支情况对照照表说明：1、教师师工资支出在在税费改革以以后虽收归县县财政发放,但钱依然由由乡财政提供供,只是在账面面上走了一下下,故表中为该该镇每年以县县财政的名义义提供的教师师工资。2、税费改革革后的收费资资金不是从农农民手中收取取的费

10、用,而是从乡镇镇企业及其他他方面收取的的。3、表中的数数据均省掉了了零头,不影响调查查统计结论。在在工商业发达达的沿海地区区,省(市)、县财政的的税源主要依依赖的不是农农业,而是工商业业,农民交纳的的税费只占有有很少的比例例。但由于大大多数工商企企业都集中在在县级以上的的城镇,因而乡级财财政间的收入入差别很大,尤其是农村村,没有工商企企业的存在,完全依靠农农业税费过日日子,很难维持乡乡村组织的正正常运转。税税费改革以后后,义务教育不不再由乡镇管管理,而改由县级级管理,实质上是将将大量城镇工工商业所交纳纳的税费补充充到农村义务务教育经费的的不足中,一定程度上上平衡了全县县的义务教育育经费支出,有

11、利于义务务教育的地区区均衡发展。2、中西部欠发发达地区艰难难维持我国中西部地区区多为农牧业业大省,这次税费改改革主要由中中央财政向其其分配农村税税费改革的专专项转移支付付资金,这些省份的的工商企业大大多集中在少少数几个大中中城市,县级以下城城镇及农村比比较少,而且农业的的产业化水平平较低。这些些省份的财政政对农业的依依赖程度较高高,农民负担很很重,且民怨较深深,是此次税费费改革的始作作俑者,也是此次税税费改革的难难点。这里是是我对湖北省省巴东县野三三关镇中学进进行调查时得得到的一组数数据：湖北省巴东县野野三关镇初级级中学税费改改革前后办学学经费收支情情况对照表 说明：1、这份份表是未经学学校领

12、导同意意,直接从财务务处抄来的,在抄写中省省去了部分不不影响理解的的数字零头；2、该校的自自筹资金为学学生“择校费费”和校办产产业收入；33、由于该县县为贫困县,财政只发放放教师应发工工资的约777%左右,学校自筹了了工资的100%左右,按财务人员员的说法是国国家工资表中中的一个“556元”和一一个“48元”。4、税费改革革后教师工资由由县财政统一一发放77%左右,学校则根据据自己的实力力,部分补充工工资的缺口。按按照国家的工工资标准,该县拖欠教教师工资的缺缺额依然很大大。5、1999!2000年年该校的杂费费标准是每生生每年2800元,书本费据实实收支;20001、2002年的的杂费标准是是

13、每生每年2205元,书本费据实实收支。6、该校的校校园建设(包括教学楼楼、实验楼)均是贷款,乡财政的政政策是1：1配套拨款,即乡财政和学学校各负责一一半；后来在在普九验收中中的校园围墙墙建设、学校校实验室建设设和图书馆建建设以及远程程教育设施均均由学校独自自承袒,学校的负债债很大,短时期内难难以偿还,每年偿还的的仅为债务的的部分利息,本金基本没没动,该校校园建建设的外债为为130多万。7、表中的“校校园建设”为为日常小的维维修和校园日日常绿化保护护等费用。调研中我对该县县10多所中小小学进行了实实际调查,情况基本相相似,只是债务多多少不一,最多的是巴巴东县民族实实验中学,外债高达3000多万,

14、校长告诉我我,他每年的学学校收入只有有30多万,除去学校正正常开支,剩下的钱不不够偿还利息息。除了债务务外,税费改革前前后学校的收收支变化并不不明显,唯一的变化化就是教师工工资支付方式式有所变化。调研中我们发现现,税费改革中中农村义务教教育的最大变变化在于学校校布局的调整整和教师编制制的精简：小小学由原先的的每村一所(一般只设小学学12年级)调整为455个村一所小小学,即只保留原原先的完全小小学,这样原由村村办的村小不不存在了,由村聘请的的代课教师或或民办教师全全部清退,乡村两级组组织便不再承承担教师工资资。在教师核核编中清退了了大量的代课课教师,民办教师实实行工龄买断断(即按工作的的年限一次

15、性性补偿并清退退)。教育局根根据学校规模模定编定员。尽尽管小学的调调整给低年级级的孩子上学学带来了不便便,但学校更为为正规,质量更有保保障,调研中农民民对于学校布布局的重新调调整和教师的的精简普遍表表示理解和支支持。综观中中西部经济欠欠发达地区农农村义务教育育三年来的实实施状况,除在税费改改革之初出现现一定程度的的波动(其实是一个个心理接受的的过程)外,基本处于一一个和税费改改革前一样的的艰难维持水水平,所暴露的问问题并非完全全是税费改革革造成的,而是在税费费改革前这些些问题业已存存在。农村义义务教育的巨巨大债务某种种程度上是“双双基”达标验验收中某些行行政决策的失失误,将其降罪于于税费改革未

16、未免有失公允允,也不现实。在在国家没有为为义务教育买买单,而是依赖于于地方政府的的时候,中部地区的的义务教育现现状是不值得得大惊小怪的的,因为这里的的农村义务教教育状况正是是当地经济发发展水平的真真实写照。(二)税费改革革后的农村义义务教育喜忧参半改革不可能给农农村义务教育育带来过多的的利益和好处处,因为它本身身是一次税费费体制改革,其利益在于于惠及农民而而非教育；但是是税费改革也也不会给农村村义务教育带带来灾难,因为教育毕毕竟是人民自自己的教育,人民不会允允许它去独自自承受改革的的不良后果。分分析和正视税税费改革给农农村义务教育育带来的益处处和不利影响响,有利于进一一步推进税费费改革的深入入

17、开展,也有利于农农村义务教育育自身规避风风险,寻求问题的的妥善解决。1、无意中的惊惊喜事实上税费改革革并不是因为为要发展农村村义务教育才才开展的,但税费改革革却在客观上上为农村义务务教育的发展展带来了许多多意外的惊喜喜和积极作用用,直接推动了了农村义务教教育一定程度度上发展。一定程度上上确保了农村村义务教育投投入。税费改改革后,教师工资的的发放上收到到县级财政,由县级财政政设立专门账账户,原乡镇财政政不足的部分分以及教师工工资的新增部部分由县财政政转移支付补补足。教师个个人持有银行行工资卡,工资由县财财政直接拨付付到银行并进进入个人账户户。这样就减减少了乡、村村两级组织在在教师工资发发放中博弈

18、的的可能。学校校运行由学杂杂费来保障,不足的由县县乡两级财政政补足,学杂费设立立银行专户进进行管理；危危房改造由省省专项负责,县市配套。在在保障农村义义务教育经费费的同时,也对学校收收费进行了严严格限制,杜绝学校乱乱收费。局部推动了了农村义务教教育的均衡发发展。税费改改革以后,由县级统一一管理和平衡衡义务教育经经费,客观上有利利于县内义务务教育的均衡衡发展。中央央和省级财政政对农村义务务教育的财政政转移支付也也有利于义务务教育在大范范围的均衡发发展。部分摆脱了了农村义务教教育的乡村特特色。税费改改革前,村级小学的的教师大多由由村聘请,所以在村小小教书的代课课老师多为村村干部的子女女、亲属和朋朋

19、友,村小也大多多建在村干部部家庭周围,以便于他们们的子女入学学,学校的学生生干部也多为为村干部或其其亲属朋友的的孩子,人们称之为为义务教育的的“乡村特色色”。初级中中学也有类似似的情况,但要稍稍好好一点。税费费改革以后,教师摆脱了了乡村的地域域性经济的束束缚,增强了学校校的独立性,有利于农村村义务教育遵遵循教育规律律健康发展。可能推进教教师专业化发发展水平。由由于历史和现现实的原因,我国教师是是社会各行各各业中专业化化水平较低的的,农村义务教教育阶段尤其其如此。在农农村,似乎只要识识字的人就可可以当老师,在学校上课课也是“半工工半农”,“教学生产产两不误”。税税费改革后,清退了代课课教师和不合

20、合格的民办教教师,同时对在职职的正规教师师进行继续教教育,教师整体质质量得以优化化,专业化水平平得以提高。有利于教育育资源的优化化配置。税费费改革后,农村中小学学校跨行政区区域进行调整整,不再每村一一校,初中也重新新进行规划,每所学校所所覆盖的人口口居住面积增增大了几倍,学校的学生生多了,教师配备齐齐了,教育教学的的质量自然就就高了,有限的教育育资源的得以以优化配置。2、令人忧虑的的问题税费改革是一项项关于“钱”的的改革,对农民“少少索取,多给予”是是税费改革的的宗旨。教育育是一项依赖赖人民供养的的事业,对农民少索索取,农民满意了了,教育自然会会受到影响。调调研中我们发发现,税费改革给给农村义

21、务教教育带来的问问题并不仅仅仅是钱少了,还有许多问问题值得关注注。遗留债务问问题。在我国国农村举债普普及九年义务务教育相当普普遍,而且欠债数数额巨大,据教育部统统计,全国农村义义务教育举债债高达5000亿元。这些些债务原打算算利用以后的的农村教育费费附加和教育育集资款来偿偿还。但从22000年税税费改革试点点起,要求不再向向农民伸手,非试点地区区也受到影响响而难以征收收。旧债未还还,新款难筹。农农村义务教育育的债务矛盾盾非常突出,已经影响到到学校的正常常运行和学校校领导及地方方干部的人身身安全。税费费改革后未对对遗留债务问问题做一个合合理的分担处处理,完全由学校校承担是不可可能的,也是很危险险

22、的。遗留资产问问题。税费改改革后,农村义务教教育进行了学学校布局的大大调整,很多校舍被被遗弃了。在在调研中我们们走访了几个个乡镇：一些些刚刚新建的的小学校舍被被私人无偿占占用,建房的款项项都未付清；一些校舍己己被老百姓作作了牛栏猪舍舍;一些校舍己己经倒塌荒废废；尤其是被被调整的几所所初级中学,当年举债修修建的校园非非常漂亮,房子也很多多,废弃后无法法处理,而且还背负负着巨大的债债务。这些遗遗留资产如何何处理,农民是看在在眼里,痛在心上。学校调整问问题。学校调调整是十分必必要的,但调整的思思路要对,要遵循教育育服务民众的的原则。但在在现实中我们们发现有一些些不正确的思思想倾向在引引导基层政府府官

23、员的行为为,那就是“调调整学校布局局是为了推进进农村税费改改革”,为了减轻县县级财政的压压力,不切实际的的大量削减学学校,以达到精简简人员的目的的。这种矫枉枉过正的做法法必然会给义义务教育带来来新的入学难难问题。教师队伍问问题。税费改改革后,教师队伍存存在三个方面面的问题：一一是教师队伍伍数量问题,税费改革中中由于巨大的的财政压力,县级政府对对教师队伍紧紧缩编制,致使教师编编制紧张,“幸免于难难”的在岗教教师虽超负荷荷工作而不敢敢抱怨,但长期超负负荷工作,无论是对教教师个人还是是教育教学工工作,都是极为不不利的；二是是教师队伍的的质量问题,税费改革后后,各地财政经经费相对紧张张,一般的县财财政

24、均只能勉强保保教师工资,教师的继续续教育经费则则非常困难,给教师质量量的提高埋下下了隐患；三三是教师队伍伍结构问题,税费改革前前后,各地无法顾顾及教师队伍伍的人才储备备问题,新分配高校校毕业生非常常少,教师队伍的的年龄结构和和知识结构都都不理想。工资保障问问题。在税费费改革期间,中央政府已已经将“确保保义务教育经经费”确立为为税费改革是是否成功的标标志之一,“保教师工工资”成了税税费改革中地地方行政官员员的政治任务务,为了保住头头顶的“乌纱纱帽”,绝对不会有有人铤而走险险。但这种只只是政治任务务而没有法律律保障的教师师工资,在税费改革革结束以后是是否还有保障障,难免让人担担心。校园建设问问题。

25、税费改改革以后,校园改造建建设的费用由由省级财政转转移支付。省省级机关远离离农村,很难及时准准确地掌握各各地学校的实实情,仅凭上报材材料可能导致致“会哭的孩孩子多吃奶”的的情况,也可能导致致根据办学的的业绩来划拨拨款项,只顾“锦上上添花”,不能“雪中中送炭”的“马马太效应”式式的发展。基基层组织因不不负有改造校校园危房的责责任,加之省级财财政的危房改改造款项需要要基层按一定定比例给以配配套资金,为了一个自自己没有直接接责任而且还还要给以配套套资金的工程程,基层组织不不仅没有积极极性,为减轻地方方财政压力还还会对此持消消极态度。农村义务教教育成果的巩巩固、提高问问题。我国义义务教育所取取得的成果

26、,是以加重农农民负担为代代价取得的。税税费改革以后后,农村停止了了教育费附加加和教育集资资,原来筹措教教育经费的体体制被打破,农村义务教教育经费开始始完全依靠政政府投资,但政府的投投资维持现状状尚且困难,更何况还有有巨额债务和和期待更大的的发展呢?一方面要减减轻农民负担担,另一方面国国家又不投入入足够的教育育经费,最终受损的的必然是农村村义务教育。税税费改革中,基层政府为为了减轻基层层财政的压力力而大量调整整学校,撤消了大量量的村办小学学,虽然这有利利于优化教育育资源配置,但与此孪生生的便是一些些孩子上学困困难(主要是低年年级学生),导致新的学学生失学问题题,严重威胁到到农村义务教教育成果的巩

27、巩固和提高。二、农村义务教教育问题的解解决:税费改革应应有所作为农村义务教育的的种种问题中中,有一些是长长期以来就存存在的,不过是因为为税费改革使使农村现行的的教育投入机机制与农村经经济体制、农农村经济状况况之间的矛盾盾更为突出而而更加凸显。因因此,有必要以税税费改革为契契机,进一步深化化农村教育体体制改革,明确农村义义务教育的投投资体制,规范财政转转移支付制度度,确保农村义义务教育的健健康持续发展展。(一)在税费改改革中明确义义务教育的投投资主体1、明确政府责责任,依法举办义义务教育。举举办义务教育育是政府不可可推卸的法定定责任,在税费改革革中应相应修修改义务教教育法,确立政府的的义务教育产

28、产权主体地位位,明确政府的的责任,依法举办义义务教育;制定有关鼓鼓励个人、企企业捐资办学学的法规,拓宽教育资资金来源；进进一步完善民民办教育促进进法,彻底打破政政府单一办学学的格局,消除对民办办教育的歧视视性政策；制制定和完善行行政监督的有有关法律,确保义务教教育的相关政政策尤其是“十十一五”规划划得到落实。在在建立和完善善一系列法律律法规文本的的同时,还应通过努努力宣传和执执行法律法规规来创建一种种法律文化,形成一种自自觉依法办教教育的社会氛氛围。2、以县为主体体,合理分摊投投资比例。以以税费改革为为契机,规范实行在在国务院领导导下,以县为主的的农村义务教教育办学体制制。进一步明明确中央、省

29、省、地(市)、县、乡各各级政府对农农村义务教育育投入的责任任和义务教育育经费的分摊摊比例,并以法律的的形式固定下下来。以县为为主,并非由县负负责筹措义务务教育经费,而是由县级级政府对本地地农村义务教教育进行规划划、布局调整整、建设和管管理,统一发放教教师工资等等等。中央、省省、地(市)和乡级政府府都应根据分分摊比例积极极筹措教育经经费。中央政政府应该成为为农村义务教教育经费的投投资主体,原因有三：一是举办义义务教育是国国家的法定责责任和义务；二是中央财财政集中了全全国一半以上上的财力(22001年,中央和地方方的财政预算算收入比例为为52.4%和47.6%),有能力力举办农村义义务教育,而农村

30、基层层由于财力不不足,无力承担义义务教育重任任；三是有利利于缩小义务务教育的东西西!城乡和贫富富差距,推进义务教教育均衡发展展。值得注意意的是,目前摆在农农村义务教育育面前的最大大困难是在“普普九校园达标标”中因修建建校园而欠下下的巨额债务务,“普九校园园达标”是政政府做出的决决策,举办义务教教育又是政府府的法定责任任,将“达标”后后的巨大债务务推到不具有有经济造血功功能的农村中中小学校,这本身是不不合理的。各各级政府是否否应该承担起起这一债务,让本来就很很脆弱的农村村义务教育得得以喘息。(二)在税费改改革中完善财财政制度1、规范财政转转移支付制度度,确保教育投投入制度化。在在筹措农村义义务教

31、育经费费中涉及中央央、省、地(市)、县和乡级级财政,财政级别较较多,比例多少不不一,情况比较复复杂,需要进一步步规范财政转转移支付制度度,各级财政按按章办事,并建立责任任追究制度,确保义务教教育投入的及及时足额到位位。在确立农农村义务教育育经费在各级级财政支出中中比例的同时时,还应确保对对农村义务教教育投入的逐逐年增加。2、建立财政收收支监督制度度,确保教育支支出常规化。在在确保各级财财政转移支付付的农村义务务教育经费及及时足额到县县财政后,还应加强对对资金支出的的管理,严格做到专专款专用,尤其是要确确保农村义务务教育教师的的“国标”工工资及时足额额发放,严防新的教教师工资被挪挪用或恶意拖拖欠教师工资资的现象发生生。以税费改改革为契机,加强对各级级财政收支的的监管和检查查,增加财政收收支透明度,完善举报制制度,使财政自觉觉接受法律法法规和社会舆舆论的监督。(三)在税费改改革中完善义义务教育办学学体制以税费改革为契