公共机构节能项目PPP模式及典型案例

1、PPP模式的若干问题国家发展改革委投资研究所马小丁请问这是什么？准确认识PPP项目以项目为载体，政府、社会资本、社会公众三方联系在一起；不同主体从各自的角度出发，对PPP项目的看法和期待不同；借助于PPP项目的实施，实现政府、社会资本和社会公众 “各有所求、各有所需、各有所得”的目标；确保政府、社会资本、社会公众三方利益平衡是PPP项目的关键。PPP如何认识政府、社会资本的定位？政府铁打的营盘、流水的兵；公共利益代言人，承担无限且不可推卸的公共服务责任；游戏规则的制定者，PPP项目的发起人。社会资本（包括银行等金融机构）逐利性，追求合理的投资回报；流动性，无利可图时将会撤离；主动性，必要时会向

2、政府提出项目建议。如何确定政府与社会资本的相互关系？从政府的角度微观与宏观两个层面决定了推进政府与社会资本合作改革所需；推进政府与社会资本合作，拓宽了地方政府的建设资金来源渠道，也为社会资本提供了机会争取双赢；政府与社会资本的关系是“我求人”，不是“人求我”缺钱；与社会资本合作要特别防范“官本位”思想单向思维要不得；通过PPP合同或特许经营协议明确、约束双方的关系和责权利，并保证“公平性”保护公共利益。如何确定政府与社会资本的相互关系？从企业的角度中国的社会管理制度决定了企业离不开政府行政主导的市场经济；PPP项目中，企业的机会和收益受制于政府基于公权力和公共利益保护两个立场；国有企业比民营企

3、业享有更多的机会防止政企不分；国有企业也要按市场规律参与PPP国企也是企业，防止盲目性；与政府合作要注意政府的主观性和随意性防范政府道德风险；与政府合作要保持独立性和主动性充分利用市场竞争环境。政府、社会资本各自的投入政府的投入：投入公共资源，如土地、资金、特许授权、其他商业机会；投入公共政策，如相关政策、规划、价格、金融、社会风险管理等；总体上，政府的投入集中于外部，侧重于游戏规则的打造社会资本的投入：建设所需的资金、技术、项目管理等内部投入要素；运营所需的经验、能力、机制等；社会资本的投入以项目建设所需内部投入要素以及自身拥有的市场经营活动优势为主PPP的关键之一，是融合政府与社会资本各自

4、的优势及力量如何区分政府与社会资本的利益？同一个项目中，政府与社会资本的利益诉求完全不同，因此可以以项目为载体进行合作，否则，PPP模式不可能实施有多少个蛋糕？投资项目的建成包括四个层面：工程建成、技术建成、财务建成和效益建成逻辑框架分析方法；政府常犯的错误，是将自己视为一个一般的市场经济主体，以财政收入或财务收益为投资目标，在项目投入、产出方面与社会资本争利，导致合作失败公共政府的政绩是什么？社会资本也会犯错误，表现为看项目、合作时过于关注眼前利益，忽视长远利益，如只看个别项目短期收益，不看市场占有率和长期稳定收益企业替代政府的垄断地位？政府、社会资本各自的利益政府的利益：作为提供公共服务的

5、责任主体，以完善公共服务水平和能力为目标；作为公共服务的提供者，PPP项目的收益不是直接的财政收益；作为公共资源的管理者，政府关注外部效益而非内部效益；项目的社会效益和影响是政府追求的利益，核心是要兼顾社会公众和社会资本各自的利益社会资本的利益：作为投资人，资本的直接收益是核心利益；资本的收益不仅仅局限于项目本身（拆分、合并、替代、交换）；追求资本收益的同时要兼顾社会公众利益；财务收益是社会资本的核心利益，但受制于政府和社会公众PPP模式的应用条件内部条件：高效的组织管理机构（政府、社会资本）胜任的专业人才（四类）合理的风险分担机制（最适宜原则）外部条件：良好的政策、法律体系（粗细、矛盾、空白

6、）良好的市场竞争环境（流动性指标）良好的资本市场和信用担保体系（市场原则）PPP项目的准备政府责任建立和完善相关政策体系，确立游戏规则（特别是地方政府）做好项目规划与储备，发挥政府主导作用（行政、资金、税收等手段）政府发起，社会资本建议（公共项目由政府负责）编制可研报告并专门进行成本测算与可行性缺口分析（项目前期论证）确定价格调整、政府补偿、市场化运作等机制（满足社会资本投资回报）编制PPP项目实施方案，明确物有所值、财政承受能力等关键问题（PPP特需）准备合同（协议）草案（照猫画虎）向社会推介项目，吸引社会资本（用什么来吸引？防止资金误区）择优选择合作伙伴（选择标准是什么？）谈判并确定PPP

7、项目合同（相互制衡、平衡）向社会资本移交项目（角色转换）PPP项目的执行双方责任社会资本接管项目（角色转换）履行未完申报手续（政府协助）推进项目建设和运营（发挥优势与放管结合）全过程的合同管理（双方履约）需要建立信息交流机制（三方互信）政府全程监督、公众监督、舆论监督（政府也要接受监督）期满移交或非正常终止合作关系（处置资产、债务）应急预案启动（政府责任）如何理解PPP模式中的基本概念全寿命周期成本（全生命周期成本）；项目可行性缺口（反复试算）；政府投入（投资补助、补贴、购买、资源、机会）；市场化运作（等价交换以形成吸引力）；政府的实施机构（组织、协调、管理）；社会资本的项目公司（关键合同主体）；各类专业中介机构（社会调查、法律专业）；合同体系（法律框架）；绩效评价、后评价与合同监管（三位一体）。如何判断PPP项目的可行性？PPP项目实施方案的可行性论证包括三个方面：一是工程项目本身的可行性，涉及到技术、财务、经济、环境、社会等多个方面，但政府与社会资本判断标准不同；二是采用PPP模式的可行性，核心问题是政府（社会公众）与社会资本各自的利益能否得以实现并保持平衡；三是PPP项目实施方案必须回答三个问题，以判断“物有所值”政府的得失是什么？社会资本的得失是什么？社会公众的得失是什么？如何管理PPP项目PPP项目应当审批还是核准？管理方式取决于项目的