地下热水该谁管

1、15地下热水该谁管地下热水 是地热还是地下水？属于矿产资源还是水资源？该由矿产资源法调整还是由水法调整？主管部门是地矿厅还是城建委？地下温泉该谁管？案例：某省水利水电勘测设计院（以下简称设计院）拥有用于开采地下热水的地热井两口。 1994 年 5 月 4 日, 某省地质矿产厅（以下简称地矿厅）在调查掌握了基本证据后，对设计院发出了地矿监（ 94）017 号关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知，要求设计院携带有关资料到该厅办理有关地热井的采矿登记手续。同年 7月 18 日，地矿厅又以无证开采地热为由向设计院发出地矿监 94018 号限期办理采矿许可证通知书，限其于接到通知之日起三日内，向地矿

2、厅申请办理采矿登记手续，并告知如逾期不办将被依法处理。设计院对上述通知均未理睬。地矿厅于1994 年 7月 27 日向设计院发出第 03 号违反矿产资源法规行政处罚决定书 ，以设计院 “无采矿许可证开采地热 ”，“在限定期内未办理采矿登记、领取采矿许可证 ”，违反了采矿登记办法第二条规定为由，依照该办法第二十七条第（一）项的规定，决定对设计院处以人民币 5000 元的罚款。该处罚决定通过邮寄送达。设计院对该处罚决定不服，向某省 F 市中级人民法院提起行政诉讼。某省 F 市城乡建设委员会（以下简称城建委）因与本案有行政法上的权利义务关系，被法院通知以第三人身份参加诉讼。原告诉称：一、中华人民共和

3、国矿产资源法实施细则（以下简称实施细则）第四十四规定： “地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用 和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用 和有关的行政法规。 ”地下温泉属于水资源。对于原告开发、利用地下温泉的行为，应当依照中华人民共和国水法 （以下简称水法）的规定并根据F 市地下热水（温泉）管理办法（以下简称地下热水管理办法） ，由第三人予以调整。被告对不该由自己主管的事务进行管理，其具体行政行为超越职权。二、中华人民共和国矿产资源法（以下简称矿产资源法）第四十五条规定，依照这个法律进行的行政处罚，应当由市、县人民政府决定。被告不顾管辖权限对原告处罚，其具

4、体行政行为超越职权。三、原告没有矿山，也没有从事过开采矿产资源的活动，不属于全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法 （以下简称采矿登记办法）的适用范围。被告根据这个规定对原告进行处罚，是适用法律错误。四、被告在处罚前未调查取证，处罚后也未将处罚决定书直接送交原告，违反了法定行政处罚程序。请求法院撤销被告的行政处罚决定。被告辩称： F 市中心地区地下热水可开采利用的范围约 5 平方公里，平均取水温度为 72，可开采量 9800 立方米 / 日。地热是能源矿产，应当由矿产资源法、实施细则和采矿登记办法调整。原告作为全民所有制事业单位，必须依法取得采矿权后才能采矿。被告依据采矿登记办法将原告作为行政

5、管理相对人进行管理，是合法的。被告对原告两次发出通知后，原告仍不履行通知规定的义务，是违法行为，应当进行处罚。以上事实，有全国矿储量委员会全储决字（ 1986）0100 号决议书，被告地矿厅的有关通知、立案表、调查笔录、审批表和第 03 号违反矿产资源法规行政处罚决定书为证。被告的行政处罚适用法规正确，程序并无不妥。法院应当依法维持该行政处罚决定。第三人称：按照地下热水管理办法的规定， F 市地下热水的保护、开发和利用，应当由第三人进行管理。同意原告对被告的诉讼请求。法理分析：本案涉及到事务管辖权和层级管辖权问题。如果本案被告某省地矿厅对地下热水开发、利用没有管辖权，则其作出的行政处罚决定即是

6、越权行为，应属无效；如果地矿厅对地下热水的开发、利用具有管辖权，则其作出的行政处罚决定是否合法有效，还需要根据行政行为生效要件的其他因素加以判断。判断地矿厅是否拥有对地下热水的管辖权，关键在于：温度为 72的地下热水是地热还是地下水？它属于矿产资源还是水资源？它应当由矿产资源法调整还是由水法调整？法律规定的主管部门是谁？上述几个问题，既涉及到事实的认定，也涉及到法律的适用。（一）本案中的地下热水是地热，属于矿产资源国务院根据矿产资源法制定并发布， 1994 年 3 月 27 日起施行的实施细则第二条规定： “矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源的

7、矿种和分类见本细则所附 。”所附的细目（一）能源矿产中，列有地热；细目（四）水气矿产中，列有地下水。由此可见，地热与地下水是两个不同的概念。国家技术监督局在 1989 年 8 月 29 日发布、 1990 年 6 月 1 日起实施的 GB1161589 号国家标准地热资源地质勘查规范中规定，地热资源是指在我国当前技术经济条件下，地壳内可供开发利用的地热能、地热流体及其有用成分。该标准将地热资源按温度分为高温地热资源、中温地热资源和低温地热资源三类。其中低温地热资源里，又将小于 90大于或等于 25的地热分为热水、温热水、温水三项。本案涉及的地下热水平均温度为 72，是地热，不是地下水。实施细则

8、第四十四条是对地下水资源的勘查、开发、利用、保护和管理作出的规定，与本案无关。地热属于矿产资源，应由矿产资源法调整。把地热当成地下水，认为应受水法调整的观点错误的。（二）省地矿厅对本省范围内地热资源具有管辖权全国人大常委会于1986 年 3 月 19 日颁布并于 1986 年 10 月 1 日起施行（已于1996 年 8 月 29 日修正）的矿产资源法第九条第二款规定： “省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”法律已经明确，地热作为矿产资源，勘查、开采地热的监督管理工作，在省一级行政区域内，是由省地质矿产行政部门主管的。也就是说，根据矿产

9、资源法规定，地矿厅对本案中涉及的地热拥有事务管辖权和层级管辖权，有权依法实施管理。1991 年 7 月 19 日起施行的地下热水管理办法，是某省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的地方性法规。其中第五条规定： “市水行政主管部门是地下水资源的主管部门，负责对温泉的统一规划和协调，对温泉的保护工作进行指导。 F 市城市建设行政主管部门是温泉开发利用的主管部门（以下简称温泉主管部门） ，负责温泉的保护和开发利用的统一管理工作。”第二十七条规定： “本办法规定的行政处罚，由市温泉主管部门决定。 ”这个规定没有根据国家标准把温泉按照温度的不同区分为地热和地下水，以致将部分地热归入地下水中，

10、由此给这部分地热确定的行政主管部门与法律、行政法规的规定不符。本案第三人城建委据此地方性法规认为自己对这部分地热有行政管理权，是不适当的。采矿登记办法第二十七条规定的行政处罚，由登记管理机关作出。该办法第三条第三款规定的登记管理机关，是省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门。被告地矿厅根据采矿登记办法的规定，以自己作为实施具体行政行为的主体，对设计院的违法行为进行处罚，主体资格合法，没有超越权限。（三）设计院擅自开采地热的行为违法，应予处罚矿产资源法第三条规定： “矿产资源属于国家所有 开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权 ”该法第三十九规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，

11、责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款 ”。1987 年 4 月 29 日国务院根据矿产资源法发布的采矿登记办法第二十七条第（一）、（二）项规定，对于 “开办矿山企业，未办理采矿登记手续擅自开工的 ”，“正在建设或者正在生产的矿山企业，从本办法发布之日起满一年无正当理由不申请办理采矿登记手续的 ”，可以给予警告、罚款、通知银行停止拨款等处罚。本案原告设计院作为全民所有制的事业单位，没有依法取得采矿权而开采地热，是违法的，应当依法给予处罚。（四）地矿厅的行政处罚行为程序合法地矿厅的具体行政为发生于 1994 年，评判该具体行政行为是否符合法定程序，应当以行为时的法律为准。地矿厅已经对设计院的违法事实调查取证，又向其发出关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知和限期办理采矿许可证通知书等两个通知。由于设计院对这两个通知均未履行，才依照采矿登记办法第二十七条第（一）项的规定，决定