加快政府职能转变、建设服务型政府

1、加快政府职能转变 建设服务型政府党的十七届二中全会关于深化行政治理体制改革的意见一、关于深化行政治理体制改革的意见提出的时代背景1、是政治体制改革的必定要求同我国经济社会进展的新形势相比，同保障人民民主权利的新要求相比，政治体制还存在着一些不相适应的地点，需要进一步加以完善。深化行政治理体制改革作为政治体制改革的重要内容，也必将进一步的改革。2、是构建社会主义和谐社会的体制保障治理体制和机制的不完善和不健全，这要紧表现在：（1）政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会治理和公共服务仍比较薄弱，政府还没有从管制型角色中转换过来，和市场经济的要求不相适应；（2）部门职责交叉、权责脱节和效

2、率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和治理制度不够健全，政府行政效能没有专门好彰显，在一方面也阻碍了政府的执行力和公信力，群众对此存在疑虑；（3）对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些年屡屡暴露出的大案要案无疑是政府的一块“硬伤”，这些问题都直接阻碍了市场配置资源基础性作用的充分发挥，也阻碍了政府职能的正常发挥。因此，构建社会主义和谐社会首要任务确实是要深化行政治理体制改革，加快政府职能转变和治理创新。3、是解决当前经济社会进展中诸多矛盾和问题的重大举措面对新形势，经济社会生活中暴露出的矛盾和问题，也强烈呼唤政府责任。能够看到，随着

3、改革推进，社会问题越来越多，舆论和群众都越来越频繁地呼吁政府承担起公共责任，让社会更公正公平，让社会更有秩序。这些呼吁，无疑显示，社会对政府在社会公共治理方面应负的责任，差不多建立起新的共识，这就迫切需要进一步转变政府职能，更好的履行社会治理和公共服务职能。朱常宝、张绪刚 转变政府职能，建设服务型政府转变政府职能，建设服务型政府朱常宝 张绪刚服务型政府的建设与转变政府职能是相辅相成的两件情况，只有转变政府的职能，才能促进服务型政府的建设，之因此讲要转变政府的职能确实是因为目前政府职能中还存在与经济社会进展不相适应的方面，追根溯源建要紧是改革开放二十多年来我国的经济体制、运行方式都发生了深刻的变

4、化，尤其是加入WTO后政府面临严峻的挑战，建设服务型政府是讲面对新的形势、新的挑战，政府的服务内容、服务的方式，施政目标要做大的转变。一 转变政府职能问题的提出早在二十世纪八十年代初期邓小平同志在改革党和国家领导制度中就指出，改革目标的每一次调整都对政府职能的转变提出新要求1984年10月20日，中共中央在十二届三中全会通过的中共中央关于经济体制改革的决定中明确提出，要“政企职责分开，正确发挥政府机构治理经济的职能”；1992年党的十四大报告确立了经济体制改革的目标确立社会主义市场经济体制，十四大报告明确指出，：“加快政府职能转变。这是上层建筑适应经济基础和促进经济增长的大问题。转变的全然途径

5、是政企分开”；1993年11月中共中央关于建设社会主义市场经济体制的决定中指出转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府治理经济的职能，要紧是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，制造良好的经济进展环境。同时要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调整社会分配和组织社会保障，操纵人口增长，爱护自然环境治理自然资源和生态环境，治理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会进展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段治理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。政府经济治理部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少，综合经济部门要做好综合协调工作同时加强

6、政府社会治理职能，保障国民经济正常运行和良好的社会秩序。1995年9月中共中央关于制定国民经济和社会进展“九五”打算和2010年远景目标的建议中指出，按着政企分开的原则，转变政府职能。政府的经济职能要转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设制造良好的经济进展环境上来，不应由政府行使的职能逐步转移给市场、企业和社会中介组织。按着精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成职能统一，具有权威的宏观调控部门；把专业经济治理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业治理组织，对其他政府部门也要进行合理调整

7、。1997年党的十五大丰富了转变职能的内容，提出“要按着社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业经营治理的权力交给企业；依照精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效，运转协调，行为规范的行政治理体系，提高为人民服务的水平。”2002年11月中国共产党第十六次全国代表大会通过的全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的报告中进一步提出了要“深化行政治理体制改革。进一步转变政府职能，改进治理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本形成行为规范、运转协调公正透明、廉洁高效的行政治理体制。”2003年中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中又指出“转

8、变政府经济治理职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济治理职能转到为市场主体服务和制造良好的进展环境上来。”从以上对政府职能的历史回忆中我们能够清晰地看到，政府职能转变的过程是一个从一个无所不包的全能政府向有限政府转变的过程，从集权型政府向分权型政府转变，从政企不分、政社不分向政府、企业、社会各自具有自己的合理边界转变，从政府治理的手段和方法来看，从过去的要紧依靠行政手段到以经济手段和法律手段转变，从政府的施政目的和方一直看，从以往的治理取向向服务取向转变。关于这一变化国家行政学院教授汪玉凯做了如此的概括政府职能转变在观念层面的收获要紧有三个方面：一是有限政府的观念现在我们更加明确，政府要紧

9、解决的是公共问题，在整个社会进展中明确了政府的定位，确实是治理公共事务，维护公共利益。政府由过去的治理、管制向公共服务型转变，今天政府治理公共事务的方式和手段更加突出服务，强调以人为本。三是政府更加重视成本效益，考虑成本效益。从以上这些讲明来看，要紧涉及三个方面的问题，一是政府治理的模式，二是政府职能作用的领域；三是政府职能作用的目的；四是政府职能作用的方式。而政府职能转变的核心问题如何建设服务型政府，为市场经济主体和宽敞社会公众提供良好服务的问题。而要解决这一问题，首先需要我们对服务型政府的内涵和特征有一个清晰的了解，然后才能为服务型政府的建设指明道路。二 服务型政府的内涵和特征为适应我国经

10、济社会进展和加入WTO的需要，要转变政府职能，建设服务型政府。要解决这一问题首先必须弄清晰什么是服务型政府以及服务型政府具有哪些方面的特征。目前国内对这一问题还没有统一的看法，然而大伙儿的认识取向差不多是一致的。有观点认为服务型政府确实是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和进展的差不多宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。有的观点认为服务型政府与其他政府范式的全然区不体现在政府与社会的关系上。政府作为国家意志的体现者，始终是一种“从社会中产生但又自居于社会之上同时日益

11、同社会脱离的力量”执行着对社会的统治和治理职能。而服务型政府倡导的价值取向恰恰相反；不是政府统治社会，而是社会操纵政府，它体现了国家权力向社会权力的转移，政府本位向社会本位的，官本位向民本位的转移，服务型政府并不是要剥夺政府的权力，只是政府的权力并非凌驾于社会之上和不受操纵，而是来源于社会、受制于社会、服务于社会，使政府权力重新回归社会，从那个意义上讲，服务型政府的理念在政治进展是具有划时代意义的。有人认为，所谓服务型政府确实是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性的政府。有人认为服务型政府由原来的操纵者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众和合法

12、期待来决定，政府以操纵治理为要务转变为以传输服务为要务，治理目标由经济领域转移到公共服务领域。从上述定义来看，有的是从政府与社会的关系角度定义服务型政府，有的是从政府的职能范围角度定义服务型政府，有的是从政府的治理模式的角度定义服务型政府，因此我们对服务型政府的把握也应该从以上的角度入手。服务型政府要紧是针对我国传统打算经济条件下，政府大包大揽和以打算指令、行政管制为要紧手段的管制型政府模式而提出的一种新兴的现代政府治理模式，与管制型政府相比它要紧有以下几方面含义：首先，从理念上看，服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来自人民

13、的让渡，政府为人民服务是天职，人民利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益最大化。其次从政府职能范围来看，管制型政府是适应打算经济的需要而建立，因此对市场和社会的介入是无孔不入，政府职能也无限膨胀，职能设置上不合理使政府管了许多管不行，也管不了的情况。而服务型政府要求政府职能是有限的政府要还权于社会还权于市场政府要紧是做市场和个人不能做、不愿做和做不行的情况。第三，从政府运行机制来看，管制型政府一直只从便于自身操纵、治理动身，整个社会运行都由政府在主动推动，政府提供什么样的服务，以及如何样服务，差不多上政府独断和一相情愿的强制性提供，而较少地考虑社会公众的愿望和多样化需求，政府和

14、公众是一种命令服从式的单向关系，公众只能被动地同意政府的“赏赐”。而服务型政府则不同，它要求政府的施政目标必须首先征得服务对象，即民众的同意。三 转变政府职能，建设服务型政府必须处理好的几大关系转变政府职能，建设服务型政府首先必须处理好政府、市场和社会的关系。国家行政学院教授张孝德博士认为：“要使深化行政治理体制改革、建设服务型政府的实践真正能够沿着正确的方向得以深化，还需要重点把握一些差不多的理论原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一个平等的契约关系中履行政府的公共服务职能，这是建设服务型政府的关键所

15、在；三是强化自上而下的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府的内在机制”。闻名青年行政学者毛寿龙博士也指出：改革开放二十年的变革，政府的职能以及运作方式都发生了专门大变化，如此一个变革过程反映出了如此一些特征：一是从过去什么都管的无限政府转向用心致力于解决和治理公共事务的有限政府，二是从过去人治的政府转向法治政府；三是从过去强制治理型政府转向公共服务的政府。从以上毛寿龙博士关于政府职能转变过程的论述，我们能够清晰地看出这其中就包括了如何处理政府与社会、政府与市场的关系，而且政府在施政过程中要与社会之间建立起一种平等的契约关系，假如政府与被服务的对象之间不平等，那么服务型政府所进行的服务也就不能

16、反映社会宽敞公众的利益和要求。因此毛寿龙指出，强制性服务绝对不是服务型政府所追求的目标。这是因为，强制的服务往往不给被服务的对象退出的机会而容易导致冲突；强制的服务容易导致社会和下级执行部门的显性或隐性抵制以及缺乏监督机制，使服务得不到专门好地执行；三是强制性服务的提供者与消费者之间利益不对称；四是强制性服务往往强调公共利益至上，不给少数人任何利益余地，甚至会借公共利益的名义去牺牲一部分人的利益，五强制性服务往往缺乏对他人利益的尊重。基于以上考虑，毛寿龙博士认为服务型政府的公共服务应当是以自愿为基础的，同时要尽可能地扩大社会认知共同体，即使是强制也要得到大伙儿的认同。同时正确处理政府与社会的关

17、系还包括重新界定政府职能的范围，合理划分政府与市场、社会的边界。由于过去长期打算经济的作用几乎所有的经济活动都被纳入到政府职能之中，政府作为社会经济治理者负责组织编制并实施国民经济和社会进展打算借助指令性打算与行政命令组织、调节、操纵社会经济有打算、按比例协调进展，同时承担经济风险，为公民提供就业机会提供社会保障、补贴企业亏损作为国有资产所有者代表人民治理全民所有制资产，确保其保值增殖。作为企业经营活动的指导与参与者，组织企业的生产经营活动，治理企业的人财物产供销，把企业作为政府的附属物。政府拥有一切、打算一切、治理一切整个社会变成了一个以政权为中心的工厂。不存在市场和私人领域，也确实是讲政府

18、侵吞了社会和市场。政府职能转变的实质确实是政府与社会关系的调整，是“公域”与“私域”重新界定。目前一个突出的问题是如何样依照市场经济的要求，重新合理界定政府与社会、政府权力与个人权利的范围、界限，在政府与社会、市场、个人之间建立一种更加和谐紧密、富有张力、同时互不侵扰的关系。政府与市场、社会、个人浑然不分，必定导致公共权威侵吞社会、市场、个人的独立性，个人无法与国家抗争，产权无法与政权抗争。从政府与市场、社会关系的总体进程来看国家是社会进展进程中的时期性现象。社会对抗进展到一定时期，国家产生了，并以整个社会的名义维持现存秩序，统治社会。由于国家把社会中的阶级对抗性质变成了自己的性质，国家对社会

19、的异化、对立性质也随之就形成了“国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力。”“国家从社会的公仆变成了社会的主人”。到了共产主义社会，随着社会生产力水平不断提高，生产资料社会化程度不断提高，社会自我治理能力不断提高，国家的作用将是一个不断减弱的过程直到国家完全变成“多余的”从而最终实现国家向社会的回归。从国家与社会关系的总体进程高度反视国家与社会关系的调整，政府职能转变的结论是显而易见的：国家职能，政府职能将不断弱化，社会将承担越来越多的治理职能、资源配置职能，直至全部。而我们目前的任务，确实是将不该由政府做的事交还给社会，将社会办不行的情况收归政府处理。由于长期实行高度集中打算经济体制与治理体

20、制，“全能”政府 包揽了太多的公共事务与社会事务，导致社会功能极度萎缩，社会自我治理能力低下。如市场体系不健全、不规范，社会中介组织发育程度不够，社区组织等社会自我治理组织不管从数量上依旧从质量上都满足不了社会治理的实际需要。从总体上讲，社会的组织化水平较低，社会自我治理能力较低不能专门好地承接、行使政府转移、下放的权力和职责。因此，增加社会自我治理能力、培育社会自我治理组织是顺利实现政府职能转变的客观条件。当前应从三个方面入手：第一， 建立健全商品市场与生产要素市场，规范市场行为，降低交易费用，提高市场效率，使市场在资源配置方面发挥基础性作用。第二， 培育进展社会中介组织，完善的社会中介组织

21、是市场顺利运行的重要条件，第三， 进展社区组织，建立政府引导、群众自治与自愿组织为主体，群众广泛参与的社区治理模式，使社区组织在社区服务、社区治理、社区治安综合治理、社区文化建设等方，并使社区真正提高面发挥更大作用成为提高社会自我治理能力，加强基层民主建设的基地。四 政府在市场经济条件下所发挥的作用关于政府在市场经济条件下的作用问题存在着不同的看法,一种具有代表性的观点认为国家只是在市场失灵的领域进行干涉,在市场有效的情况下,政府应该靠边站。这种观点一般被认为新古典经济学派的观点.新古典经济学派把国家视为“利维坦”，希望最大限度地制约它的作用范围。因此，凡是新古典经济学家认为国家应该起作用的领

22、域，必定是国家非起作用的领域国家若不在这些领域发挥作用，市场经济就无法运转，更谈不上什么高效率。国家应该发挥作用的领域要紧包括：（1）维护主权和领土完整；（2）制定和执行法律，维护社会差不多秩序；（3）界定产权，爱护主权；（4）是监督合同的执行；（5）维护本国货币的价值。第二种关于政府作用的观点一般被称为“市场失灵派”，他们也相信市场比其他任何机制都更有效地配置资源。任何现代经济都应建立在市场经济的基础上。“市场失灵派认为”除了建立和维护市场“游戏规则”外，政府还应修正“市场失灵“。政府的要紧作用有：（1） 提供公共物品 公共物品的特点是不具有排他性，花钞票的人和不花钞票的人能够同样受到好处，

23、如国防、道路、桥梁、污染操纵等。（2） 保持宏观经济稳定。宏观经济稳定也能够被看成是一种公共物品市场经济的一种重要特点是经济周期性的变化，时而一片繁荣，时而百业萧条，严峻时还会出现20年代末30年代初的那种大危机。因此在市场经济中要保证总需求和总供给维持一种稳定关系就需要发挥国家财政政策和货币政策的作用，从而实现充分就业和相对稳定的物价水平，健康的对外贸易和适当的增长速度等目标。（3） 使经济外部性内在化。经济外部性是指某个经济实体的行为使他人受益（正外部性）或受损（负外部效应），却可不能因之得到补偿或付出代价。由于外部性的存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。因此外部效应专门强

24、的领域，市场机制（价格信号）就不可能对社会资源进行有效地分配。单靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在单个人之上国家出面干预时，经济的外部性才可能被内在化。（4） 限制垄断 市场的真谛在于竞争，但不受政府干预的市场往往又可能产生垄断。这是因为，现代经济的一个特性是收益随着规模扩大而递增，或边际成本随着规模扩大而递减。大企业因此在竞争中占据自然优势。久而久之，一些行业便会由几家寡头所垄断。垄断一旦形成，便会用降低产量或提高价格的方式谋取最大利润。市场本身不能防止出现垄断，反垄断的职责自然就落到政府的身上。（5） 调节收入和财宝的分配 。依照福利经济学第二定理，任何帕累托有效配置都

25、可能在不同的价格水平上实现。每种价格水平尽管都可使配置达到市场均衡状态，但其产生的分配结果却各不相同而要想有效地调节社会的收入和财宝分配不均的问题就必须有效地发挥政府的作用。（6） 弥补市场的不完全性和信息的不对称性 市场的不完全性是指有些市场在全然上就不可能完全，如期货市场和风险市场。信息不对称是指交易双方对与交易有关的信息的占有量严峻失衡，要解决这一问题也必须借助于政府的力量。不论是新古典经济学派的的国家观存在着明显的缺陷：（1）它只强调“效率”，忽略了“公平”。效率被定义为一种状况：除非损及某人，任何人的地位都不能得到进一步的改善。（经济学中被称为“帕累托最优点”）。假如我们把帕累托最优

26、原则，略微向前推进一步，能够设想这么一种情况：某些变化使有人得有人失但，所有的“得”加起来大于“失”的总和。理论上得者拿出一部分他们之所得补偿失者之所失后仍能有所得。在那个意义上，就全体而言，“得”并没有造成“失”，应该算成一种帕累托改善，或效率提高。问题是在新古典经济学家所景仰的“自发秩序中”，没有方法保证得者一定会补偿失者。（2）帕累托最优是一个静态概念只涉及给定资源的配置效率。赫茨曼及一些经济学家指出，经济进展实际上是一个不断打破均衡跃进式前进的过程。新古典经济学理论无法解释均衡一旦被扰动如何恢复并得以保持。静态模式中，市场价格能够起资源配置的作用但现实世界是动态的价格如何指导动态世界的

27、资源培植呢？新古典经济学没有找出一个有效的方法。（3）所谓“看不见的手”只有在一些专门严格的条件才能起新古典经济学理论假设所能起的作用，这些条件在现实中专门少或者讲从来没有存在过。斯蒂格利茨等经济学家的研究表明，市场不完全、信息有缺陷的条件下市场竞争形成的资源配置不一定是效率的。假如没有政府的干预，市场经济秩序并不如新古典经济学派形容的那么好。“市场失灵派”关于政府与市场关系及政府在市场经济中作用的认识也存在相当大的局限性。一方面“市场失灵派”依据的福利经济学认为“市场失灵”只是例外，在一般情况下市场对资源的配置是有效率的。而最近的一些研究推翻了这一假设：市场只是在例外的情况下才是有效率的，假

28、如时常在多数情况下都会出现不同程度的失灵，那么政府干预的领域就应该比市场调节的领域大得多。另一方面“市场失灵”讲背后有一个未加言明的假设：天下的市场经济都一样。事实上市场经济是一个包容性专门大的概念不同的国家由于国情不同、经济进展水平、地理位置、幅员大小、文化、国际环境等差异关于什么是市场经济和如何纠正“市场失灵”看法大相径庭在美国，只要市场运作没有带来明显的恶果，政府就不应该插手。而日本则对袖手旁观的政府是否有利于优先产业的进展、公共利益的实现和民族目标的达成持怀疑态度。在日本政府的“有形之手”与市场的“无形之手”同时在起作用。因此，在市场经济条件下，要正确发挥政府在经济进展和社会进展中的作

29、用，必须对政府的职能重新定位，正确区分政府、市场、社会的关系，有效发挥政府的社会治理、公共服务职能。五 市场经济条件下政府的社会治理，公共服务职能建设服务型政府的全然目的，确实是为了重新界定市场经济条件下政府的职能，更好地发挥政府为市场主体和社会公众服务的职能。依照我们以上对新古典经济学派和“市场失灵学派”关于政府与市场关系以及市场在社会资源配置方面的局限分析，我们能够对市场经济条件下政府的应该发挥作用的领域和空间有了一个更为清晰的了解：从总体上来讲政府在市场经济条件下的作用领域能够分为两大方面：一是提供公共物品，二是提供公共服务。政府在市场经济条件下的一个要紧职能确实是提供公共物品。公共物品

30、 公共选择学派的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体和社会集团决定，为了任何缘故，通过集体组织提供的物品或服务。”美国经济学家斯蒂格利茨认为“公共物品是如此一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（他们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”世界银行的1997年世界进展报告：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的物资。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”综合以上情况

31、，我们能够看到公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特性的物品；与公共物品相对应的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性等特性的物品。公共物品的特征和规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业和市场不愿提供、难以提供或提供难以有效益。因此由政府和公共部门提供。公共物品能够从不同角度进行区分。一种划分方法是将其划分为纯公共物品和准公共物品。凡是能够严格满足消费上的非排他性等特征的物品是纯公共物品，如国防、公共安全、外交、法律政策、环境爱护、基础研究、空间技术等。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品是准公共物品，如道路桥梁、能源、交通、通讯、都市公共服务、教

32、育、广播电视、社会保障等差不多上公共物品。另一种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品），硬公共物品或有形的公共物品是指看得见、摸得着的公共物品，如公共设施；无形的公共物品或软的公共物品是指政府提供的市场经济环境、法律、政策、和制度一类的服务。因此我们前面将政府提供的公共服务划分为两个大的方面，要紧是出于对公共物品的第二种划分方法。基于以上的认识，我们认为政府在促进社会进展方面的作用要紧有：第一， 促进市场发育、建立公平竞争的统一市场 目前我国的商品市场差不多有了相当程度的进展，但金融市场刚刚发育，极不规范。培育进展市场体系，包括商品流通市场、金融市

33、场、劳动力市场、技术市场和信息市场；建立公平竞争的“游戏规则”，反对不正当竞争，取消对少数地区实行的优惠性政策，取消对不同所有制企业的差不性对待政策，实行国内企业和外资企业同等待遇，爱护公平竞争和平等竞争，维护市场交易秩序；促进统一开放的大市场，严格各地区和部门对生产要素流淌的种种限制，打破地区封锁，加快生产要素价格市场化，推动流通领域的现代化。第二， 注重公共投资，促进基础设施建设。我国是进展中国家资本短缺和资本分散是阻碍经济进展的要紧问题，即使在发达国家，长期性的、基础性的投资也不能完全靠市场导向。由于基础设施建设投资过模大，会造成大量的沉淀成本，投资回报周期长，因此私人企业家往往缺少向基

34、础设施投资的意愿那个任务往往要有政府来承担。中国是一个地大物博，幅员宽阔、自然地理条件复杂，山地、高原、丘陵占全国面积的三分之二，平均海拔高度较高，这就决定了中国在公路、铁路、桥梁、航空、通讯等基础设施建设方面的投资具有高成本、规模大、周期长的特点从事公共基础设施建设是中国政府的重要职能。第三， 实施正确的产业政策，促进产业结构升级，发挥比较优势。市场本身无法决定什么是国家进展的重点，也无法促进产业结构朝既定方向前进，只有政府的实施的目标明确的产业政策才能起到这种作用。战后亚洲先进国家和地区的实践经验证明，产业政策对国家经济进展的推动作用。以通产生省为代表的日本行政官僚组织，在日本现代化进展过

35、程中扮演着重要角色。因此，人们在分析日本战后的经济奇迹时总是把它与产业政策和行政指导联系在一起。产业政策和行政指导，几乎被视为日本现代化的成功的秘诀，日本的经济体制也往往被冠以“政府主导型市场经济”。日本政府正是通过每隔十年的产业政策的变化，通过构想和提出产业进展的远景战略，来诱导日本经济更好地面对复杂变化的社会经济环境，提高产业的竞争力和适应能力。与产业政策紧密相关的确实是行政指导。日本政府在推行产业政策过程中，对政策对象产业的监督治理以及结构调整和合理化改革，特不是对微小、新兴产业的培育和扶植一般是通过微观层面的行政指导来完成的。所谓行政指导要紧采取没有法律约束力的“劝讲”、“希望”、“指

36、导”、“期望” 等形式发挥作用。日本的经验对我国有专门大的借鉴意义。因此为了实现到2010年我国经济进展再翻两翻，全面建设小康社会的战略目标，就必须实行正确的产业政策，对某些产业实行爱护、扶植、鼓舞和调整，以促进这些产业的迅速进展，实现与其他产业的协调进展，从而促进整个国民经济持续、稳定、协调的进展。第四， 实行积极财政政策和稳健的货币政策，保持宏观经济的稳定。宏观经济稳定也能够被看成是一种公共物品。我们明白自发的市场经济一个重要的特点确实是经济周期波动时而经济繁荣，时而百业萧条，严峻时还会发生经济危机。在市场经济中，物价和经济水平波动的全然缘故在于，总需求和总供给专门难维持一种稳定的关系有关

37、生产和支出的决定是由千千万万分散的厂商和家庭独立作出的，而追逐最大经济利润们的决策依据的是他们各自对经济前景的估量，尽管所有的厂商和家庭都希望宏观经济相对稳定，但没有人情愿为此付出代价，这就需要国家用财政政策和金融政策来调节总需求水平，以实现充分就业，相对稳定的物价和适当的经济增长速度。第五， 解决东西部经济进展不平衡，促进少数民族地区加快进展。中国是一个地区进展不平衡十分显著的国家,解决地区进展不平衡，促进少数民族地区加快进展就成为中国政府的重要职能。要解决地区进展不平衡的问题就要充分发挥财政转移支付制度的作用。世界银行国不研究报告中国经济：治理通胀，深化改革中指出，政府间转移支付机制应同时

38、纠正省级支出分配之间和收入筹集能力之间的差异，并在各省间更均衡地分配财力。日益扩大的收入差异诱使从贫困地区向富裕地区移民，从而加剧了富裕地区的环境和贫困问题。日益扩大的地区差异可能会损害改革的政治基础，而改革是维护中国经济高速增长所必须的，因此，一个设计良好、公平均衡的财政转移支付制度是符合富裕地区和贫困双方利益的。没有一个规范的财政转移支付机制，各地区在教育、卫生、文化、科技、环境爱护和其他公共服务上的人均开支差距就会扩大，加剧不平等。所谓的财政转移支付机制是指，在财政转移支付之前，各地区人均财政收入与人均GDP成正比，人均GDP越高，人均财政收入越高；反之则越低。在财政转移之后，各地区人均

39、财政援助额与人均GDP成反比，人均GDP越低，人均财政援助额就越高；反之则越低。通过这种财政转移支付机制使高于全国人均GDP水平地区的财政收入以转移支付的财政支出的形式流向低于全国人均GDP水平的地区，从而实现其收入分配和财宝分配的平衡，解决地区进展不平衡和财宝的再分配。这也是树立科学的进展观和以人为本的治理思想，坚持全面、协调和可持续进展的需要。第六， 建立健全各种应急反应机制，提高政府应付各种突发事件的能力。改革开放以来我国各级政府一直把经济增长和确保经济增长的社会政治稳定作为要紧职能。在SARS危机之初，一些地点政府出现的应对机制不健全，某些地点和政府部门工作不力的情况，反映了转轨进程中

40、政府职能的现状，即经济建设的职能比较强，公共服务的职能较为薄弱。毫无疑问，政府应该参与经济建设的宏观协调与治理，从而保证正常经济秩序的良陛运行，然而SARS危机也提示我们，经济进展需要有相应的社会进展，需要有同样进展的公共服务。联合国开发打算署2002年的人类进展报告指出:人们往往重视GDP等指数化的进展，忽视参与社会生活以及人身健康和安全，而后者对提高公众行动能力，拓宽生活的选择范围是至关重要的。SARS危机警示政府要把要紧职责放到治理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会进展与经济进展同步进行，有效地应对各类突发性公共事件。政府应该优先考虑为社会公众提供优质的公共服务，真正成为“

41、人民的公仆”。在2003年非典疫情初发时期，一些地点所暴露出来的信息渠道不畅通，应急机制不健全，组织指挥不协调，处置措施不得当问题;少数领导干部玩忽职守，敷衍推诿这些现象的背后，折射出我们从机制到素养，仍没有解决以民为先，责任为本的为官价值取向“责任缺位”实际是我们各级政府和领导人员长期没有专门好解决的一个问题，究其缘故，是在现有体制下政府责任缺乏有效的动力机制。一方面，政府治理缺乏量化指标，难以科学测定组织和个人的责任程度，另一方面，干部升迁机制与公民监督机制、责任追究机制脱节。 非典的灾难，应该使各级政府和领导干部猛醒，真正意识到肩负责任的重大，意识到政府是为维护人民的利益而存在，是为爱护

42、人民的正常生活而存在。任何一级干部，谁放弃那个责任，就必须收回他的权力。新近颁布的突发公共卫生事件应急条例就突出了对政府各级领导人的责任追究问题。其目的就在于推动政府治理的价值理念由权力本位向责任本位转变。同时非典灾难也反映出政府在应对大规模的突发性公共危机的应急反应机制上存在着较大的问题。这就要求各级政府树立责任意识，加强突发性公共危机事件的研究，建立健全各种应急机制，提高政府应对各种突发事件的能力。注释：（1）汪玉凯：政府：在职能转变中提升服务 经济日报2003年12月11日第9版（2）刘熙瑞：服务型政府经济全球化背景下的中国行政改革的目标选择中国行政治理 2002年第2期 （3）（4）（

43、5）侯玉兰：论建设服务型政府：内涵及意义 理论前沿2003年23期；（6）张孝德：如何建设服务型政府 经济日报2003年12月12日第六版； （7）（8）毛寿龙：如何建设服务型政府 经济日报2003年12月12日第六版；（9）斯蒂格利茨：经济学 147页北京 中国人民大学出版社 1997年版；（10）世界银行：1997年世界进展报告：变革世界中的政府26页北京 中国财政经济出版社（11）周志忍：当代国外行政改革比较研究 281页 国家行政学院出版社 1999年6月转变政府职能建设服务型政府 2009-7-27 20:51:24 文章来源： 【】【】【】【】【】 作者：连 夫 晓 丹 2008年

44、3月11日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案，拉开了我国改革开放以来第六次政府机构改革的序幕，方案明确此次政府机构改革的要紧任务是:“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探究实行职能有机统一的大部门制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境治理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业治理体制，以改善民生为重点加强与整合社会治理和公共服务部门。”实际上，1988年的政府机构改革差不多明确提出“转变政府职能”的要求，并开始实施“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案，此后至今，转变政府职能成为历次政府机构改革的核心点和聚焦点。本文拟围绕“转变政府职能”这一主题，谈谈政府机构

45、改革的目标、政府的职能定位及转变政府职能的差不多途径等问题。 一、政府机构改革的目标 谈到政府职能转变，必须对其转变方向有一个全局性的把握和前瞻性的展望，换句话讲，要首先弄清晰政府机构改革的目标是什么，即建立什么样的政府？2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中提出了“深化行政治理体制改革，建设服务型政府”，精辟地概括了政府机构改革的差不多目标是实现由以政府为中心的治理型政府向以公众为中心的服务型政府转变，由政府本位、官本位向社会本位、民本位的回归。 从那个总体性的目标能够引申出若干子目标：（一）从政府提供服务的内容来看，要建立“人文政府”、“便民政府”、“先进政府”。确实是

46、讲各级政府和有关部门必须时刻从群众的切身需要动身，努力实践胡锦涛总书记提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的“新三民主义”。（二）从政府提供服务的效率来看，要建立“精简政府”、“简洁政府”、“高效政府”。“精简”是指严格操纵政府部门人员编制和机构设置，防止机构叠床架屋、人员恶性膨胀；“简洁”是指政府部门办事程序要简化，减少行政审批环节及由此滋生的腐败现象；“高效”确实是要提高政府的行政效率，达到以最少的人力和物力办最多、最好的情况。（三）从政府提供服务的范围来看，要建立“有限政府”。有限政府意味着政府要与企业、事业单位、社会组织等各社会经济主体划分明确的界限，政府的规模和职权受到法律的

47、有效制约，“有限政府”是“有效政府”乃至“高效政府”的前提。（四）从政府提供服务的方式来看，要建立“文明政府”、“礼仪政府”、“民主政府”、“开放政府”。“文明”、“礼仪”讲的是政府要树立良好的社会形象，前者包括“文明行政”、“文明执法”、“文明审批”等多个方面，后者则从公务员的着装、用语等体现出来。“民主政府”、“开放政府”则是要求政府执政行为要透明、公开，广开渠道、集思广益，认真听取各方面的意见。（五）从政府提供服务的效果来看，要建立“有为政府”、“务实政府”、“公正政府”、“长效政府”。只有切实为进展经济、建设和谐社会、提高宽敞人民生活水平做出贡献，既注重效率，又讲究公平，同时其政策效果

48、在长期内保持稳定和连贯的政府，才能得到人民的充分信任。（六）从强化政府执政手段来讲，要建立“创新政府”、“科技政府”、“绿色政府”。政府的决策必须容纳民众广泛参与，两者之间的信息应该是双向流淌且畅通的。此外，政府的治理方式必须灵活创新，能够采纳“电子政务”等现代化办公手段，符合节约资源、爱护环境的“可持续进展”要求，以“科学进展观”来指导自己的工作。（七）从政府加强自身建设来看，要建立“责任政府”、“廉洁政府”、“法治政府”。政府有多大的权力就要负多大的义务，有多大的义务就要承担多大的责任，这三者是有机统一的；换言之，假如政府决策失误、执行不力，其行政首长及直接负责人员应同意问责。要做到这一点

49、，一方面要加强法制建设，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；另一方面则要实现政府工作机制及流程的透明化，充分同意人民的监督，有效遏制腐败现象的发生。 二、政府的职能定位 明确了政府机构改革的目标，第二个问题就要研究政府如何针对这些目标进行自身定位。明确政府职能定位的主旨是，政府不该管的不管,该管的要切实管好,转变传统观念,解决政府治理中存在的“越位、错位、缺位”等突出问题。我国政府的职能定位形成于打算经济时期，虽通过多次改革，发生了专门大转变，但适应社会主义市场经济进展需要和社会主义民主政治要求，以经济调节、市场监管、社会治理和公共服务为核心职能的有限政府模式还没有完全确立。当前，正确

50、认识和处理政府职能定位与构建社会主义和谐社会的关系，对我们全面落实科学进展观，促进经济社会协调进展全面进步，实现全面建设小康社会宏伟目标，意义重大。按照全面建设和谐社会的目标要求，将全面、协调、可持续的进展观定位为现代行政治理制度的功能，是政府机构改革面临的重大课题。贯彻落实党的十七大精神，深化行政治理体制和政府机构改革，必须紧紧抓住政府职能定位那个核心。 关于政府职能定位问题，中华人民共和国宪法、中华人民共和国地点各级人民代表大会和地点各级人民政府组织法、中华人民共和国全国人民代表大会组织法、中华人民共和国国务院组织法等法律、法规，均有明确规定和界定。从全然上讲，政府职能定位必须遵守我国宪法

51、及法律、法规的规定；同时，还要符合中央、国务院有关文件精神；此外，需遵循以下三个原则：第一，各级政府之间应当划清职责和权限，特不是在中央政府与地点政府之间，必须合理划分事权，并建立健全与各层级事权相匹配的财税体制。第二，政府各部门之间应当划清权限，保证任何权力及资源都有明确归属，而任何责任及问题都能及时落实。第三，各级政府有关部门的职责应当明确，坚持权责统一，幸免“政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部则是权力在下面、责任在上面”的现象。 三、转变政府职能的差不多途径 温家宝总理在2006 年9月4日的电视电话会议上指出，“政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不行的事，行政许

52、可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出一些政府部门权责脱节、有权无责，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会治理体系不健全，公共服务比较薄弱”。长期以来，政府职能的越位、错位和缺位问题比较严峻，不能专门好地适应进展社会主义市场经济、服务宽敞人民群众的需要。不仅如此，由职责不清而导致的政府效率低下、官僚主义盛行、贪污腐败蔓延等问题严峻损害了政府的公信力和执行力。 以上问题在过去的几次政府机构改革中已得到了不同程度的关注，特不是在2008年国务院部门机构改革中得到充分的重视和比较妥当的解决。因此，完全消除这些问题仍

53、需要一个过程，究其缘故，要紧有几个方面：其一，政府职能界定所连带的部门利益和个人利益不易触动，这确实是社会上广泛批判的“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益合法化”，由此形成盘根错节的利益网，使每次政府机构改革都要遇到专门大的阻力。其二，政府机构改革要紧体现为一种“强制性变迁”，是自上而下推动，而非各级政府及政府各部门的自发行为，专门难得到比较积极的响应。其三，多年以来，传统体制的深厚沉淀，“官本位思想”顽固地存留于专门多人的思维方式和行为方式之中，这就给极少数政府官员垄断权利和滥用权力提供了文化土壤。其四，我国国情复杂，相应的政府机构也比较庞大，层级众多，使政府机构改革的推进迟缓甚至执行

54、不力。其五，政府机构改革自身也有一些不足，比如调研不充分、透明度不高、缺乏对结果有效监管，等等，这些都制约了政府职能转变的进程。 针对这些因素和现状，我们认为进一步实现政府职能转变、建立服务型政府，须从以下几个方面入手：第一，接着大力推进政企分开、政事分开和政社分开，解决“越位”问题。建设“服务型政府”，是改变那些不闻不问、退避三舍的“冷面政府”形象，但却不是讲要回归到大包大揽、事无巨细的“全能政府”时代。国务院于2004 年4月公布的全面推进依法行政实施纲要指出“推进政企分开、政事分开，实行政府公共治理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组

55、织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政治理去解决。”这确实是讲，政府应该从自己不擅长而市场能够充分发挥作用的经济领域退出，破除行政性垄断，还权于企业；同时，推进事业单位分类改革、规范和进展各类社会中介组织，使政府职能有向外转移的接口。 第二，理顺政府部门之间的职责关系，解决“错位”问题。2008 年国务院部门机构改革已明确，“坚持一件情况原则上由一个部门负责，确需多个部门治理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制”。然而，仅有权限划分还不够，政府责任制的建立同样重要，关于主管部门未能及时

56、履行职责的行为，应该实行问责制，如此才能对政府扩张其权力边界形成有效约束。此外，必须稳步推进大部制改革，目前经济比较发达的国家中央政府机构的数目在1420个左右，这应是我国政府机构改革以后进展的方向。 第三，深化政府行政审批制度改革，这也是解决“错位”问题。目前政府部门在行政审批方面的权限仍然专门大，由此而产生的“跑部钞票进”的现象屡禁不止；此外，审批事项过多、时限漫长、方式落后等都阻碍了市场机制的正常运行。 第四，提高社会治理及公共服务水平，解决“缺位”问题。从总体上讲，我国社会事业进展滞后，财政投入严峻不足，公共产品供给短缺，服务质量亟待提高，特不是在关乎民生的社会保障、教育、医疗等领域，

57、这些问题尤为突出；另外，地区之间资源分布及政府财政能力的不平衡进一步加剧了这种状况，与“服务型政府”的目标全然相悖。 第五，政府人员素养的提高和工作方式的转变，也是转变政府职能的重要措施。包括改变政府机关“八股式”的文风，精简冗长的会议，推广先进的电子政务、采纳国际通行的治理模式，等等。 转变政府职能，建立服务型政府，实质上确实是促使政府部门“越位”的应当“退位”，“缺位”的应当“到位”，“错位”的应当“正位”；我们应该从政府提供服务的内容、效率、范围、方式和效果等方面进一步改进政府执政手段，加强政府自身建设。只有如此，才能顺利完成政府机构改革的目标，构建符合社会、经济和文化进展需要的、“行为

58、规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府行政治理体制和运行机制。 参考文献： 1、李军鹏：政府机构改革要解决6大问题，学习时报，2007年8月28日 2、周志忍：新时期深化政府职能转变的几点考虑，中国行政治理，2006年第10期 3、唐铁汉：我国政府职能转变的成效、特点和方向，国家行政学院学报，2007年第2期 4、青锋：我国政府职能转变的路径分析，行政法学研究，2008年第2期 5、束锦：“深化行政治理体制改革，推进政府职能转变”研究综述，云南社会科学，2008年第3期 6、赵园园：中国政府机构改革三十年之回忆与展望，福州党校学报，2008年第4期关于转变政府职能建设服务型政府的几点考虑

59、2008年4月10日 政府职能，是指政府对国家和社会经济的进展应具有的职责和功能，它反映了政府的实质与政府活动的方向。政府职能是一个历史的范畴，揭示了政府在社会经济中的差不多方向和差不多作用，回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。党的十六大第一次把我国政府职能归结为：经济调节、市场监管、社会治理和公共服务四个方面，提出要建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政治理体制。党的十七大明确提出“加快行政治理体制改革，建设服务型政府”的目标，进一步指明了深化行政治理体制改革的目标和方向。而随着大部制改革方案的揭晓，政府职能转变更加备受关注。本文拟就服务型政府的内涵与本质

60、及我区服务型政府建设路径作一探讨。 一、服务型政府理论的差不多内涵及本质特征 服务型政府的理论基础来源于西方的“新公共服务”理论，是针对传统管制型政府的弊端而提出的。服务型政府也确实是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述确实是为公众服务，其差不多运作方式确实是坚持“公民本位”，即公民是国家的主人，是公共权力的唯一合法拥有者，政府是公共权力的代理者，政府必须按照人民意志行事，政府施政和提供公共服务必须以人民的意愿为基础。服务型政府的要紧特征如下： （一）服务型政府是一个具有核心竞争力的政府 在我国，那个核心竞争力确实是社会主义的差不多价值，确实是社会平等、政治