行政和行政管理学 页

1、PAGE PAGE 114第一章 行政和行政管理学第一节 行政管理学的对象、内容和特点一、什么是行政(一)“行政”是行政政管理学学的基本本概念广义上，把国家家机关和和非国家家机关，如企事事业单位位、社会会团体乃乃至私人人组织中中的计划划、决策策、协调调、人事事、后勤勤庶务等等管理活活动，称称为行政政；狭义义上，认认为行政政是政府府机关执执行的任任务和进进行的活活动。本本课程主主要是基基于对后后者的认认识而作作如下界界说：行行政是国国家权力力机关的的执行机机关依法法管理国国家事务务、社会会公共事事务和机机关内部部事务的的活动。（二）政政治与行行政政治与行行政是政政府的两两种功能能。政治治与政策策

2、或国家家意志的的表达相相关；行行政则与与这些政政策的执执行相关关”。自是是以后，“政治是是国家意意志的表表达”和“行政是是国家意意志的执执行”就成为为行政学学中一种种影响很很广的观观点。政政治和行行政分离离的理论论是对119世纪纪80年代代美国政政府体制制改革经经验的概概括和总总结。从马克思思主义的的观点看看来，政政治与行行政都是是建立在在一定经经济基础础之上、为一定定经济基基础服务务的上层层建筑。两者密密切联系系，又互互相区别别。(三)管管理与行行政管理是伴伴随人类类社会产产生而出出现的一一种活动动。国家家产生以以后，国国家政务务逐渐从从混沌的的社会事事务中分分离出来来，并逐逐渐出现现了以国

3、国家政务务管理为为主要职职责的专专门机构构和集团团。但在在国家的的政务管管理以外外，还有有多种多多样的管管理领域域以及由由此形成成的各各各不同的的管理主主体和管管理行为为。行政政与管理理有着密密切的关关系。行政管理理是面向向社会、服务大大众的管管理活动动。这种种管理活活动首先先和主要要地是由由在任何何社会中中都是最最大和最最具权威威性的公公共组织织政府府来承担担和完成成的。从从这一意意义上说说，行政政管理就就是政府府管理，行政管管理学是是研究政政府的管管理活动动及其规规律的科科学。广义的行行政管理理是政府府行政组组织、非非政府的的公共组组织对公公共事务务的管理理与公共共服务的的提供。(四)立立

4、法、司司法和行行政西方国家家把国家家权力体体系分为为立法权权、司法法权和行行政权，并分别别由议会会、法院院和政府府“独立”行使。行政是是与立法法和司法法相互制制约的一一种权力力体系。西方国国家实行行“三权分分立”制，我我国实行行人民代代表大会会制，这这都是依依据各自自国家的的国情而而采取的的国家权权力的组组织形式式。在承承认国家家权力统统一性的的前提下下，立法法、司法法、行政政是国家家权力的的三大系系统。行行政是有有别于立立法和司司法的一一种国家家权力，行政活活动也有有别于立立法活动动和司法法活动。二、行政政管理学学研究的的对象、内容和和方法(一)行行政管理理学的研研究对象象行政管理理学是研研

5、究国家家权力机机关的执执行机关关依法管管理国家家事务、社会公公共事务务和机关关内部事事务的客客观规律律的科学学。它包包括如下下的要点点：1、行政政管理主主体是国国家权力力机关的的执行机机构，即即行政机机关。在在我国，行政管管理主体体是国务务院和地地方各级级人民政政府。2、行政政管理的的客体是是国家事事务、社社会公共共事务和和行政机机关的内内部事务务。3、行政政管理活活动的根根本原则则是依法法管理。4、国家家事务、社会公公共事务务和机关关内部事事务纷繁繁复杂、变化多多端，往往往令人人难以捉捉摸。行政管理理学的研研究对象象从管理理主体、客体、管理原原则和根根本任务务等方面面表现其其矛盾的的特殊性性

6、，这是是行政管管理学与与其他学学科相区区别的重重要根据据。行政管理理学是综综合性的的学科。它同许许多学科科，尤其其是同政政治学、管理学学、法学学、社会会学等学学科既互互相区别别，又密密切联系系。(二)行行政管理理学研究究的主要要内容行政管理理学是由由行政管管理的基基本范畴畴和原理理所构成成的逻辑辑体系。这些基基本的范范畴和原原理随行行政管理理实践的的发展而而不断地地补充和和丰富；其内在在联系也也随行政政管理实实践的深深入而不不断为人人们所揭揭示。因因此，行行政管理理学的研研究内容容是变化化发展的的，并不不断深化化和扩展展，其理理论体系系也随之之不断变变化和日日趋完善善。基于于对行政政管理学学研

7、究对对象的理理解，行行政管理理学研究究的主要要内容包包括：1、行政政管理学学是一门门科学。2、行政政管理是是一定经经济基础础之上的的上层建建筑。3、行政政管理是是由主体体发动而而作用于于客体的的有序管管理。4、行政政管理是是一个管管理公共共事务、提高公公共服务务的活动动过程。5、行政政管理过过程的顺顺利进行行并达到到预期目目标，必必须获得得必不可可少的保保障。6、行政政管理要要有效地地为经济济基础和和国家政政权服务务，其本本身必须须充满活活力和富富有效率率。7、行政政改革已已经成为为世界性性潮流，各种改改革模式式相继出出现。8、现代代高科技技在行政政管理过过程中的的广泛运运用，使使现代行行政管

8、理理在低成成本和高高效率等等方面发发生了重重大变革革，推行行电子政政务已成成为现代代行政管管理学着着力研究究的重要要内容。(三)行行政管理理学的研研究方法法研究方法法服从于于学科性性质和研研究目的的，并随随学科内内容和研研究目的的的变化化而变化化。行政政管理学学是具有有鲜明的的阶级性性和社会会性、理理论性和和应用性性、独立立性和综综合性的的学科。行政管理理学产生生以来，西方学学者采取取了多种种的、在在不同历历史阶段段又各有有特点的的研究方方法，例例如演绎绎从研究究到归纳纳研究、从静态态研究到到动态研研究、从从单科研研究到跨跨学科研研究，如如此等等等。1、理论论联系实实际的方方法。2、调查查研究

9、法法。3、案例例分析法法。4、历史史研究法法。5、比较较研究法法。6、定量量分析法法。第二节 行政政管理学学的产生生和发展展一、行政政管理学学在西方方国家的的兴起行政管理理学诞生生于美国国。美国国的学者者和改革革家对此此作出了了重要贡贡献。118877年，威威尔逊发发表的行政研研究，19000年，古德诺诺出版政治与与行政以及119266年怀特特(Leeonaard DWhiite 1889119558)出出版的行政学学导论，对行行政管理理学的主主要内容容作了论论述，使使行政管管理学成成为一个个独立的的重要学学科。（一）西西方国家家公共行行政学的的阶段有的学者者把西方方国家公公共行政政学划分分为

10、三个个阶段，即传统统的行政政管理阶阶段（大大致期间间为19900年年以后）；人性性的行政政管理阶阶段（大大致期间间为19930年年以后）；系统统权变的的行政管管理阶段段（大致致期间为为19660年以以后）。有的学学者把它它分为形形成阶段段传统统管理阶阶段；成成长阶段段科学学阶段；科学化化阶段现代代化管理理时期。（二）西西方国家家公共行行政学产产生的条条件行政管理理学于119世纪纪末萌芽芽到200世纪初初诞生于于美国，是有历历史必然然性的。19世纪纪末和220世纪纪初，美美国经济济发展到到更高阶阶段，上上层建筑筑也随之之发生了了重大变变化。就就政府行行政活动动的变化化而言，主要有有：1、政府府职

11、能由由政治统统治扩大大到对经经济和社社会事务务的管理理，由消消极放任任“守夜人人”变成积积极干预预社会生生活的“行政国国家”。 2、行行政职能能加强和和行政活活动范围围扩大，使行政政机构迅迅速增加加，行政政人员队队伍日益益壮大；而“功绩制制”的实施施和“政治中中立”原则的的确立，更促使使行政成成为“非政治治化”的管理理领域。 3、行行政机构构臃肿所所造成的的庞大的的财政开开支和效效率极低低的官僚僚作风，妨碍了了资本主主义商品品经济的的发展。上述客观观条件，推动了了行政管管理学产产生于当当时的美美国。因因此，从从这一意意义上说说，行政政管理学学是资本本主义社社会经济济和政治治发展到到更高阶阶段的

12、产产物，威威尔逊等等人则是是顺应这这一时代代需要并并进行了了理论创创造的著著名代表表。同时，学学科发展展也为行行政管理理学能获获得长足足的发展展，提供供了有利利的条件件。二、西方方行政管管理学的的发展趋趋势行政管理理学在西西方各国国的发展展演变有有如下情情形：由由政治与与行政分分离的研研究，到到政治与与行政配配合的研研究；由由静态的的研究到到动态的的研究；由以事事为中心心的研究究，到以以人为中中心的研研究；由由法规的的研究到到行为的的研究；由机械械的效率率观到社社会的效效率观；由单科科的研究究到科际际的研究究等。发发展趋势势表现为为：(一)研研究领域域的拓宽宽和加深深 (二)研究内内容和研研究

13、方法法更结合合实际 (三)不同学学派之间间的争鸣鸣和交流流三、行政政管理学学在中国国的重建建和发展展行政管理理学在中中国的传传播和研研究，始始于200世纪300年代前前后。但但在当时时的年代代，未产产生广泛泛的社会会影响，也未造造成学科科研究的的强势；虽是新新生学科科，但发发育不全全，步履履维艰。20世纪纪50年代代初，由由于高等等学校院院系调整整和学科科建设认认识上的的偏颇，行政管管理学的的有关专专业和课课程被取取消，该该学科的的研究和和传播也也随之中中断。党的十一一届三中中全会开开始了社社会主义义建设的的新时期期。随着着经济建建设的发发展和改改革开放放的深入入，行政政管理的的重要性性和行政

14、政改革的的迫切性性日益鲜鲜明地摆摆在人们们的面前前，也因因此而推推动人们们对行政政管理学学的重新新认识。19884年8月，国国务院办办公厅和和劳动人人事部召召开了新新中国建建国以来来由政府府主持的的第一个个研究行行政管理理学的会会议“行政政科学研研讨会”。会议议从理论论和实践践上探讨讨了开展展行政学学研究的的必要性性，提出出建立中中国特色色的行政政管理科科学体系系的任务务及发展展中国行行政学应应遵循的的基本原原则。这这次研讨讨会的成成功，标标志着行行政管理理学在我我国的重重建，并并成为它它进一步步发展的的新起点点。在往后的的20多年年里，我我国行政政管理学学在恢复复重建的的同时获获得迅速速和健

15、康康的发展展。第三节 建设设中国特特色社会会主义的的行政管管理学一、建设设中国特特色社会会主义行行政管理理学的深深厚基础础(一)行行政管理理的二重重性行政管理理同生产产管理以以及其他他管理一一样，具具有一般般性和特特殊性，或科学学性和阶阶级性。虽然这这两种属属性互相相渗透，但区别别还是存存在的。 (二)丰富的的历史遗遗产现代行政政管理和和古代行行政管理理是性质质不同的的发展阶阶段。但但现代是是古代的的延续。中国古古代丰富富的政治治和行政政管理的的历史遗遗产不仅仅是产生生具有特特色的行行政管理理学的肥肥沃土壤壤，而其其精华部部分将被被改造吸吸收而成成为具有有特色的的行政管管理学的的组成部部分。

16、(三)当代的的行政实实践 半个多多世纪以以来，我我国的行行政管理理实践与与社会主主义建设设的伟大大实践一一样丰富富多彩，波澜壮壮阔，这这是我国国行政管管理学理理论创造造的最坚坚实基础础和取之之不竭的的源泉。二、建设设中国特特色社会会主义行行政管理理学的主主要原则则(一)坚坚持马克克思列宁宁主义、毛泽东东思想、邓小平平理论和和“三个代代表”重要思思想(二)紧紧密围绕绕经济建建设和社社会主义义市场经经济下的的行政体体制改革革 (三)加强与与相关学学科的结结合四）强化化创新意意识，推推动学科科建设的的创新进进程第二章 行政政生态与与环境理理论第一节 行政政环境及及其对于于行政管管理的必必要性一、行政

17、政环境问问题的提提出行政环境境问题是是行政生生态理论论的重要要内容，是应用用生态学学的理论论和方法法研究行行政管理理学提出出的新课课题。我我们首先先从生态态学的观观点来分分析行政政环境的的特点和和作用。 (一)行政生生态学的的兴起生态学形形成于119世纪纪末和220世纪纪初。220世纪纪50年代代后，由由于人口口剧增、环境污污染、食食物短缺缺、能源源紧张和和资源破破坏等环环境危机机的加深深，唤起起人们对对生态环环境问题题的普遍遍关注和和高度重重视。拯拯救环境境的强烈烈呼声促促进生态态学的更更大发展展。行政政生态学学正是在在这一背背景下兴兴起和发发展的。19447年，美国学学者约翰翰高斯发发表政

18、政府生态态学一一文，提提出了行行政生态态问题。19557年和和19661年，利格斯斯弗雷德德分别发发表了比较公公共行政政模式及在此此基础上上写成的的公共共行政生生态学，其后后又连续续发表了了相关论论著。在在这些论论著中，他把行行政现象象和行政政行为与与行政的的社会背背景、文文化背景景、意识识形态背背景等联联系起来来考察，并从行行政的经经济环境境方面将将行政管管理区分分为三种种模式：(1)融合型型即农业业社会的的行政模模式；(2)棱棱柱型即即过渡社社会的行行政模式式；(33)衍射射型即工工业社会会的行政政模式。利格斯斯的论著著确立了了行政生生态学的的基本思思想，开开创了行行政管理理学研究究的一个

19、个新途径径，被认认为是行行政生态态学的代代表作。此后，行政环环境研究究就受到到行政学学界和行行政活动动家越来来越广泛泛的关注注。从220世纪纪80年代代开始，我国行行政学界界也以极极高热情情研究这这一问题题，并结结合我国国实际出出版了一一批有影影响的论论著。 (二)行政环环境的基基本含义义行政环境境是行政政系统赖赖以存在在和发展展的外部部条件的的总和。这些条条件有物物质的、精神的的；有有有形的、无形的的；有自自然界的的、社会会界的。就整体而而言，行行政环境境是行政政系统存存在和发发展不可可或缺的的条件。二、行政政环境的的理论依依据 (一)环境的的改变和和人的活活动在实实践基础础上的一一致行政系

20、统统和行政政环境的的关系也也可得出出如下结结论： (1)行政环环境是行行政系统统赖以存存在和发发展的基基础。行行政系统统必须并并只能在在一定行行政环境境中运行行和发挥挥作用。行政环环境改变变了，行行政系统统的存在在和活动动方式也也必须随随之改变变。 (2)行政环环境是行行政系统统施加影影响的对对象，行行政环境境的改变变是行政政系统功功能有效效发挥的的结果。 (3)行政系系统的活活动和行行政环境境的改变变，只能能在实践践中取得得一致。行政系系统活动动主要是是执行国国家意志志，是制制定方针针、政策策、法规规、命令令，只有有通过实实践，才才能把这这些变成成改造环环境的物物质力量量。而行行政环境境也只

21、有有通过实实践才能能得到改改造。离离开实践践，行政政系统的的运作就就陷于空空谈而不不能产生生实际成成果，行行政环境境也得不不到自觉觉改造。(二)经经济基础础对政治治上层建建筑的制制约作用用行政管理理制度属属政治上上层建筑筑。作为为社会的的总代表表，它具具有凌驾驾于社会会之上的的权力，但不能能脱离经经济基础础而起作作用，不不能不受受以经济济基础为为核心的的经济环环境的支支配和制制约。主主要表现现是：(1)经经济环境境决定行行政系统统的产生生和存在在；(22)经济济环境决决定行政政系统的的性质、目的和和历史使使命；(3)经经济环境境决定行行政系统统的变化化和发展展方向等等。(三)上上层建筑筑其他方

22、方面对行行政系统统的作用用上层建筑筑是一个个复杂的的体系，包括政政治制度度、法律律制度，包括军军队、法法院、监监狱等物物质设施施，还包包括政治治、法律律、宗教教、艺术术、哲学学等各种种观念形形态。它它们以经经济制度度为基础础，为经经济基础础服务，但又互互相影响响、互相相作用。三、现代代行政管管理与行行政环境境联系的的加强行政管理理在一定定行政环环境的影影响下存存在和发发展，与与行政环环境发生生一定的的联系。古代如如此，现现代也是是这样。但从历历史发展展过程看看，行政政管理与与行政环环境的联联系却有有逐步加加强和日日益紧密密的趋势势。 第第二节 行政政环境与与行政管管理的相相互作用用一、行政政管

23、理与与行政环环境的平平衡(一)行行政管理理与行政政环境平平衡的必必要性平衡是矛矛盾统一一的表现现，是事事物存在在的必要要条件。平衡是是相对的的、暂时时的，而而不平衡衡是绝对对的、永永恒的。矛盾双双方的对对立和斗斗争，破破坏了原原有的平平衡，形形成新的的平衡；新的平平衡又包包含新的的不平衡衡，从而而开始另另一个矛矛盾过程程。不平平衡和平平衡，循循环往复复、以至至无穷，这是事事物发展展的普遍遍规律，也是行行政管理理与行政政环境相相互关系系的必然然过程。(二)行行政管理理和行政政环境平平衡的主主要特点点1、综合合平衡；2、宏观观平衡；3、暂时时平衡。二、行政政管理与与行政环环境相互互作用的的基本内内

24、容行政管理理和行政政环境之之间虽也也有自然然形态的的物质、能量和和信息的的交流，但主要要地表现现为行政政环境的的需要和和行政管管理对这这种需要要的满足足。行政政环境的的需要是是确定行行政管理理基本任任务的客客观依据据。三、行政政管理对对行政环环境的利利用和改改造行政管理理必须适适应行政政环境，但在适适应的同同时，又又积极地地利用和和改造行行政环境境。行政政管理存存在和发发展的全全部价值值就在于于它在适适应行政政环境的的基础上上，积极极地促进进其所赖赖以建立立的经济济基础和和国家政政权的巩巩固和发发展；在在于它对对行政环环境的能能动的改改造。 第三节节 我我国现阶阶段行政政环境的的主要特特点一、

25、和平平与发展展时代代的两大大主题 （一一）自220世纪纪80年代代末苏联联解体后后，世界界格局由由两极抗抗衡向多多极化方方向发展展，军事事对峙逐逐步让位位于经济济、政治治、军事事、科技技等国家家综合实实力的竞竞争；在在处理国国际问题题上，和和平对话话比之军军事对抗抗有更强强的呼声声。（二）全全球化、市场化化的发展展趋势。二、社会会主义初初级阶段段我国国的基本本国情社会主义义初级阶阶段，主主要是指指：我国国已进入入社会主主义社会会，是社社会主义义社会的的国家；我国是是发展中中国家，处在社社会主义义的初级级阶段，即不发发达的阶阶段。我我国的社社会主义义建设，必须从从我国的的国情出出发，走走中国特特

26、色社会会主义道道路。”在我国国，从事事行政管管理实践践和学科科建设必必须立足足于这一一基本国国情。三、社会会转型时时期我国国的公共共行政第三章 行政政领导与与战略管管理第一节 行政政领导概概述一、领导导的含义义、特点点及其与与管理的的关系(一)领领导的概概念领导是指指领导者者在一定定的环境境下，为为实现既既定目标标，对被被领导者者进行指指挥与统统御的行行为过程程，即指指领导活活动。领领导是一一种多层层次、多多领域的的立体现现象，可可以从不不同的视视角进行行不同的的分类。按领导导的权力力基础分分类，有有正式领领导和非非正式领领导；按按领导活活动的层层级分类类，有高高层领导导、中层层领导和和基层领

27、领导；按按领导活活动领域域分类，可以把把领导分分为政治治领导、行政领领导和业业务领导导等。另另外，作作为名词词的领导导是指领领导者。(二)领领导的特特点1、领导导是一个个社会组组织系统统2、领导导是一个个动态的的行为过过程3、领导导是高层层次的管管理4、权威威性(三)“领导”与“管理”两个范范畴之间间的关系系1、在广广义或外外延层次次上二者者具有相相等性2、在狭狭义上两两者具有有本质的的差异性性3、二者者广义和和狭义的的混合关关系二、领导导管理工工作的专专业化(一)领领导管理理工作专专业化的的含义领导管理理工作的的专业化化，是领领导管理理工作科科学化的的一个重重要内容容，也是是加速社社会主义义

28、现代化化建设的的迫切要要求。(二)领领导管理理工作专专业化的的意义准确地认认识领导导管理工工作专业业化有着着重要的的实际意意义和理理论意义义。1、在领领导管理理工作实实际方面面，准确确地认识识领导管管理工作作专业化化的意义义在于：(1)领领导管理理工作健健康发展展的需要要。(2)纠纠正被扭扭曲的领领导管理理工作专专业化标标准，科科学选才才用人的的需要。(3)有有利于“岗上”的领导导管理者者专业素素质的提提高。2、在理理论方面面，准确确地认识识领导管管理工作作专业化化有利于于领导管管理学科科的建设设和发展展。从泰泰勒、法法约尔创创建科学学管理伊伊始，领领导管理理科学迄迄今还不不到一个个世纪的的历

29、史，在我国国兴起也也不过220年左左右。相相对于传传统学科科来说，她还年年轻，学学科基础础建设和和全面繁繁荣的任任务还很很重，路路子还长长。而学学科产生生和发展展的原动动力在于于社会领领导管理理实践。(三)领领导管理理工作专专业化的的实现途途径三、行政政领导的的含义、特点及及其地位位、作用用(一)行行政领导导的概念念行政领导导是指在在行政组组织中，经选举举或任命命而享有有法定权权威的领领导者，依法行行使行政政权力，为实现现一定的的行政目目标所进进行的组组织、管管理、决决策、指指挥等的的社会活活动。(二)行行政领导导的特点点行政领导导是国家家行政管管理活动动中的领领导活动动，它具具有一般般领导的

30、的共同特特点，又又有自身身的特点点。主要要表现为为：1、行政政领导只只是对“行政”的领导导。2、从行行政领导导活动方方式的特特性上讲讲，行政政领导的的执行性性，是它它的明显显特点。3、从行行政领导导活动的的社会属属性来看看，其具具有鲜明明的政治治性。(三)行行政领导导在行政政管理中中的地位位和作用用1、行政政领导是是行政管管理协调调统一的的保证。2、行政政领导贯贯穿于行行政管理理的全过过程。3、行政政领导是是行政管管理成败败的关键键。第二节行行政领导导者的职职位、职职权和责责任一、行政政领导者者的职位位(一)行行政领导导者职位位的含义义行政领导导者的职职位是指指国家权权力机关关或国家家人事行行

31、政部门门根据法法律与行行政规程程，按规规范化程程序选择择或任命命行政领领导者担担任的职职务和赋赋予其应应履行的的责任。职务和和责任是是构成行行政领导导者职位位的两个个不可缺缺少的要要素。只只有担任任了某一一职务，才负有有与其相相应行政政部门的的工作指指挥与统统御权；而担任任某一行行政领导导职位的的人，就就负有对对该组织织的领导导责任。(二)行行政领导导者职位位的特点点（1）职职位是以以“事”为中心心确定下下来的。（2）职职位的设设置有数数量的规规定性。（3）职职位本身身具有相相对的稳稳定性。二、行政政领导者者的职权权(一)行行政领导导者职权权的含义义法定的与与职位相相当的行行政权力力，就是是行

32、政领领导者的的职权。行政领领导者的的职权，是其行行使指挥挥与统御御过程的的支配性性影响的的实质条条件。同同时，职职权不仅仅意味着着行政领领导者具具有从事事一定行行为的可可能性，而且意意味着必必须从事事这一行行为，否否则就构构成失职职。(二)行行政领导导者的职职权与职职位的关关系一方面，职权是是与职位位联系在在一起的的，职权权是由职职位衍生生出来的的，职位位的性质质决定职职权的性性质；职职权与职职位有对对称关系系，职权权的大小小与职能能的高低低、责任任的轻重重相适应应；职权权是法律律认可与与确认的的权力。另一方面面，行政政职权是是有限度度的权力力，它由由国家权权力机关关因社会会公共管管理分工工的

33、不同同而进行行功能性性划分，并由国国家依据据划分做做出授予予，被授授予者需需对权力力有明确确的认识识，从而而掌好权权、用好好权。行行政领导导的权限限范围包包括人事事权、物物权（即即对物质质资源的的配置与与使用权权）、财财权、组组织权。三、行政政领导者者的责任任(一)行行政领导导者责任任的含义义行政领导导者的责责任是指指行政领领导者违违反其法法定的义义务所引引起的必必须承担担的法律律后果。(二)行行政领导导者责任任的内容容行政领导导者的责责任有多多方面的的内容，主要由由政治、工作、法律三三个层面面构成。四、行政政领导权权威(一)行行政领导导权威的的含义行政领导导的权威威是指建建立在法法定规范范或

34、领导导者自身身人格魅魅力基础础之上的的对领导导对象的的影响力力。它是是领导权权力与自自身风格格的综合合反映，对领导导活动的的效果具具有重要要作用或或影响。(二)行行政领导导权威的的意义坚强有力力的行政政领导权权威，是是我们多多元利益益整合，调动一一切积极极因素，为了中中华民族族全体人人民长远远利益和和根本利利益，实实现四化化建设的的重要保保证。在在管理决决策高度度科学化化、现代代化的现现实社会会实践中中，肩负负广泛社社会管理理职能的的各级行行政领导导，不仅仅需要科科学的、现代化化的决策策和管理理水平，而且需需要具有有坚强有有力的权权威性。第三节行行政领导导制度行政领导导制度从从整体上上说可以以

35、划分为为三个层层次：一一是从根根本性上上制约行行政活动动的制度度安排；二是足足以保障障领导者者个人可可以与组组织协调调行动的的制度，以使领领导者个个人的能能量与组组织的能能量最大大限度地地发挥；三是足足以保证证日常行行政领导导活动顺顺畅开展展的制度度性措施施，使行行政活动动富有成成效，不不致无的的放矢。根据这这三个不不同的层层次，我我们重点点研究几几种主要要的行政政领导制制度。一、民主主集中制制(一)民民主集中中制的含含义民主集中中制是民民主制和和集中制制有机结结合的一一种制度度。(二)民民主集中中制的主主要内容容民主集中中制是我我国根本本的行政政领导制制度。我我国宪法法把民主主集中制制作为人

36、人民民主主专政国国家政权权的组织织原则和和国家的的根本领领导制度度确立下下来。二、集体体领导、个人分分工负责责与行政政首长负负责制(一)集集体领导导与个人人分工负负责制的的含义1、集体体领导是是集体决决策、共共同负责责的制度度，即对对重大问问题，由由领导集集团全体体成员讨讨论，做做出决策策和决定定，一经经决定，必须共共同遵守守。2、个人人分工负负责制就就是行政政领导集集团内各各成员为为执行集集体领导导的意志志而密切切配合，各司其其职，各各尽其责责。(二)集集体领导导与个人人分工负负责制的的关系集体领导导和个人人分工负负责是辩辩证的统统一，是是不可偏偏废或分分割的。集体领领导是个个人分工工负责的

37、的前提，个人分分工负责责是集体体领导的的基础。集体领领导的决决策是个个人分工工负责的的方向、目标，个人分分工负责责是集体体领导意意志实现现的途径径。离开开集体领领导的个个人分工工负责就就是无政政府主义义和自由由主义；离开个个人分工工负责的的集体领领导，只只能是“清谈馆馆”。坚持持集体领领导与个个人分工工负责相相结合，就要反反对个人人说了算算和不敢敢负责的的官僚主主义倾向向。(三)行行政首长长负责制制行政首长长负责制制是相对对于委员员会制而而言的，是民主主集中制制和集体体领导与与个人分分工负责责制相结结合制度度的一种种具体形形式。它它是指重重大事务务在集体体讨论的的基础上上由行政政首长定定夺，具

38、具体的日日常行政政事务由由行政首首长决定定，行政政首长独独立承担担行政责责任的一一种行政政领导制制度。三、日常常的具体体行政领领导制度度(一)处处理行政政领导者者与行政政活动参参与者关关系的制制度(二)上上下级行行政领导导者之间间联系的的制度(三)协协调行政政领导班班子内部部关系的的制度第四节 行行政领导导的方法法、方式式与艺术术一、行政政领导方方法的含含义行政领导导方法是是指行政政领导者者在行政政活动过过程中，为实现现行政领领导目标标而采取取的各种种手段、办法和和程序的的总和。行政领领导方法法可以分分为两类类：领导导制度所所要求的的具有广广泛制约约力与影影响力的的根本方方法和提提高工作作效率

39、的的具体可可变的方方法，这这种方法法随着时时间和条条件的变变化而改改变，又又称为行行政领导导方式和和艺术。二、根本本的行政政领导方方法(一)实实事求是是的方法法(二)群群众路线线的方法法(三)矛矛盾分析析的方法法。三、行政政领导方方式(一)行行政领导导方式的的含义行政领导导方式是是领导方方法的一一种表现现，是在在领导过过程中领领导者、被领导导者及其其作用对对象相结结合的形形式。如如陈云同同志所说说，领导导方式的的中心问问题是正正确处理理上下级级关系。(二)几几种主要要的领导导方式从行政领领导的工工作侧重重点的角角度进行行划分，行政领领导方式式可划分分为以事事为中心心式、以以人为中中心式、人事并

40、并重式；从行政政领导者者作用于于行政人人员的方方式角度度进行划划分，行行政领导导方式可可划分为为强制式式、说服服式、激激励式、示范式式。四、行政政领导艺艺术(一)行行政领导导艺术的的含义与与分类行政领导导艺术是是行政领领导者领领导方法法的个性性化、艺艺术化，是行政政领导者者在工作作中结合合普遍经经验和个个人体会会而形成成的，它它属于行行政领导导方法中中创造性性、随机机性、权权变性较较强的部部分。行行政领导导艺术对对行政绩绩效的影影响是通通过它本本身所具具有的超超规范和和非模式式化途径径达到的的，是通通过行政政领导对对偶发性性的特殊殊情况的的艺术化化处理而而获得的的，是将将个人经经验与科科学规则

41、则有机结结合为领领导方法法而达成成的。行行政领导导艺术的的类型，从范围围影响上上进行区区分，可可划分为为总体性性、局部部性、专专业性的的领导艺艺术；从从领导事事务的类类别上进进行区分分，可划划分为授授权艺术术、用人人艺术、运时艺艺术、处处事艺术术。(二)行行政范围围影响意意义上的的行政领领导艺术术1、把握握好总体体性领导导艺术。2、专业业性的领领导艺术术。(三)行行政领导导事务类类型上的的领导艺艺术1、授权权艺术。2、用人人艺术。3、处事事艺术。4、运时时艺术。第五节行行政领导导者的素素质及其其结构优优化一、行政政领导者者的素质质(一)行行政领导导者素质质的含义义所谓领导导者素质质有双重重含义

42、：首先是是指构成成领导者者的各种种内在要要素，即即使领导导者之所所以成为为领导者者的生理理、心理理、文化化、思想想、政治治、道德德等因素素，以及及由这些些因素综综合而形形成的本本质性能能力，亦亦即领导导能力；还指这这些要素素、能力力的现实实状态，即发展展程度或或实际水水平。也也就是说说，领导导者素质质同时又又是一个个发展的的动态概概念，用用以描述述和揭示示现实领领导者的的实际状状态、水水平和差差距。领领导者素素质与先先天遗传传的生理理、心理理特点有有关，受受它们的的影响与与制约，但主要要是后天天社会实实践中自自身努力力的结果果。(二)行行政领导导者素质质的重要要性公共行政政领域运运作和发发展的

43、活活力，归归根结底底取决于于其工作作人员，特别是是公共行行政部门门领导者者的素质质。要建建立办事事高效、运转协协调、行行为规范范的公共共行政管管理体系系，完善善国家公公务员制制度，建建设高素素质的专专业化国国家行政政管理干干部队伍伍，素质质建设是是其中的的重要问问题，领领导者素素质尤其其是重中中之重。一位领领导者，特别是是优秀的的领导者者应具备备什么样样的素质质，如何何据此去去识别、选拔和和培训领领导者，包括领领导者本本人怎样样据此有有意识地地发展自自己，是是素质理理论的核核心内容容。(三)行行政领导导者素质质的特点点领导者素素质具有有时代性性、层次次性的突突出特点点。二、行政政领导者者个人素

44、素质结构构(一)政政治素质质。(二)知知识素质质(三)能能力素质质(四)心心理素质质三、行政政领导班班子素质质结构及及其优化化(一)合合理的静静态结构构行政领导导班子是是一个有有机的整整体，从从静态意意义上说说，其素素质结构构包括四四个方面面：年龄龄结构；知识结结构；智智能结构构；气质质结构。(二)合合理的动动态结构构领导班子子的动态态结构，是指在在动态领领导过程程中，行行政领导导班子所所形成的的合力，包括合合力关系系和合力力状态。第四章 公共共政策与与行政决决策行政决策策是行政政管理过过程的首首要环节节，它贯贯穿于行行政管理理的全过过程，直直接关系系着行政政管理的的成败。而行政政目标是是行政

45、管管理的起起点，是是最重要要的战略略决策，它规定定着行政政管理活活动的方方向。行行政计划划则是实实现行政政目标的的具体筹筹划与步步骤、方方法，是是有预见见性的决决策。因因此，行行政决策策与行政政目标、行政计计划三者者紧密相相联，构构成了行行政过程程研究的的核心内内容。第一节 行政政决策一、行政政决策概概述(一)行行政决策策的含义义和特点点1、行政政决策主主体的特特定性2、行政政决策客客体的广广泛性3、既定定行政决决策的权权威性(二)行行政决策策的类型型行政决策策常见的的类型有有：1、依据据行政决决策主体体地位的的不同，可分为为国家决决策和地地方决策策。2、依据据行政决决策涉及及问题的的规模和和

46、影响程程度的不不同，可可分为战战略决策策、战役役决策和和战术决决策。3、依据据决策目目标性质质的不同同，可分分为程序序化决策策和非程程序化决决策。4、依据据决策条条件和结结果的不不同，可可分为确确定型决决策和非非确定型型决策。5、依据据决策目目标要求求，可分分为最优优决策和和满意决决策。此外，依依据决策策目标数数量的不不同，可可分为单单目标决决策和多多目标决决策；依依据决策策方法的的不同，可分为为经验决决策和科科学决策策；依据据决策进进程的不不同，可可分为一一次性决决策和渐渐进性决决策等。(三)行行政决策策的地位位和作用用1、行政政决策是是行政管管理过程程的首要要环节和和执行各各项管理理职能的

47、的基础2、行政政决策正正确与否否是行政政管理成成败的关关键二、行政政决策的的基本程程序和方方法决策程序序是指决决策过程程中的逻逻辑顺序序、基本本步骤。建立健健全民主主决策的的程序和和制度，对实现现行政决决策的科科学化具具有重要要意义。近几十年年来，不不少学者者对决策策程序作作了大量量的研究究，对决决策程序序的划分分繁简不不一，例例如，赫赫伯特A西蒙认认为，决决策过程程包括“情报活活动”、“设计活活动”、“抉择活活动”、“审查活活动”四个阶阶段；哈哈罗德孔茨认认为，在在目标已已定的情情况下，决策过过程包括括“拟定抉抉择方案案”、“评价抉抉择方案案”、“选取抉抉择方案案”三个阶阶段；国国内许多多行

48、政学学者也对对此提出出各种不不同的概概括。我我们认为为，决策策程序可可概括为为如下四四个阶段段。(一)发发现问题题、确定定目标阶阶段(二)拟拟制备用用方案阶阶段(三)选选择最佳佳方案阶阶段(四)方方案的修修正完善善阶段三、现代代行政决决策体制制行政决策策体制是是指行政政决策的的机构和和人员所所形成的的组织体体系及其其制度，它是随随社会政政治、经经济、科科学技术术诸方面面条件的的发展变变化而发发展变化化的。现现代行政政决策体体制是由由行政决决策中枢枢系统、咨询系系统、信信息系统统组成的的民主决决策体制制。(一)行行政决策策中枢系系统这是行政政决策体体系的核核心，它它由拥有有行政决决策权的的领导机

49、机构及其其人员组组成。只只有它才才有权就就一定范范围内的的行政管管理问题题作出决决策。一一个行政政机关只只能有一一个决策策中枢系系统，切切忌多中中心、政政出多门门。决策中枢枢系统的的主要任任务是领领导、协协调、控控制整个个决策过过程，确确认决策策问题和和决策目目标，并并对决策策方案进进行评估估选优，最终拍拍板定案案。(二)行行政咨询询系统这是辅助助决策中中枢系统统决策的的机构，它具有有辅助性性、独立立性、科科学性的的特点，是现代代行政决决策体制制不可缺缺少的重重要组成成部分。咨询系系统的主主要任务务是辅助助决策中中枢系统统发现问问题，确确定目标标，拟定定并论证证各种决决策方案案，为决决策领导导

50、者评估估选优、确定方方案提供供科学依依据；辅辅助决策策领导者者发现、纠正决决策中的的偏差，提供修修正意见见和追踪踪决策方方案等。(三)行行政信息息系统这是从事事行政信信息处理理的机构构、人员员及信息息通道、信息工工具所形形成的有有机整体体。其主主要任务务是把来来自各种种信息源源的行政政信息集集中起来来，进行行科学加加工和处处理，然然后传输输给决策策中枢系系统和咨咨询系统统，为中中枢系统统和咨询询系统的的决策工工作服务务。行政政信息是是行政决决策的基基础。为为了保证证行政政政策的正正确性，必须进进一步建建立健全全行政信信息网络络，注重重行政信信息人员员的培训训和素质质的提高高，保证证行政信信息通

51、道道的畅通通。综上所述述，中枢枢系统、咨询系系统和信信息系统统是相互互联系、相互制制约的，三者的的统一构构成现代代行政决决策体制制。为了了适应行行政决策策民主化化、科学学化的需需要，我我们必须须进一步步加强中中枢系统统、咨询询系统、信息系系统及其其制度的的建设，使之发发挥最佳佳的决策策效能。第二节 行 政 目目 标一、行政政目标及及其作用用(一)行行政目标标的含义义和特性性1、层次次性2、多样样性(二)行行政目标标的地位位和作用用1、行政政目标为为行政管管理指明明了方向向，它在在行政管管理活动动中起着着导向作作用和激激励作用用2、行政政目标是是衡量行行政管理理效果的的标准，它对行行政管理理活动

52、起起着重要要的控制制作用二、行政政目标管管理目标管理理（MBO）的基基本概念念，是由由美国管管理学家家德鲁克克(Drruckker，又译杜杜拉克)于19554年明明确提出出来的。目标管管理是一一种科学学的管理理制度和和管理方方法。它它通过确确定目标标、实施施目标和和评估目目标成果果等自我我控制手手段来达达到管理理的目的的。我国国行政机机关工作作责任制制和行政政人员岗岗位责任任制的实实行，实实际上是是中国特特色的行行政目标标管理的的具体化化。(一)行行政目标标的确立立(二)行行政目标标实施过过程的管管理(三)行行政目标标成果的的评估第三节 行政政计划一、行政政计划及及其作用用(一)行行政计划划的

53、含义义、内容容行政计划划是行政政机关为为达成行行政决策策目标而而进行的的筹划活活动及所所制定的的实施步步骤与方方法。行行政计划划的内容容也十分分丰富，它包括括政治、经济、文化教教育以及及人口、卫生、体育、旅游、城乡建建设、环环境保护护、社会会福利事事业等发发展计划划。就构构成每一一行政计计划的基基本要素素看，它它主要包包括目标标、机构构、人、财、物物、步骤骤、时间间等。因因此，行行政学家家把行政政计划的的一般内内容概括括为“六W”，即即：(1)WWhatt：达成成目标的的行动是是什么。(2)WWhy：为什么么要采取取这些行行动。(3)WWhenn：何时时完成这这些行动动。(4)WWho：由谁负

54、负责实施施，受谁谁领导和和指挥谁谁。(5)WWherre：何何处、何何部门实实施这一一计划，由何处处得到配配合。(6)HHow：怎样实实施这一一计划。(二)行行政计划划的类型型1、按行行政计划划的期限限分类，可分长长期、中中期和近近期计划划。2、按行行政计划划的层次次分类，可分为为国家计计划和地地方计划划。3、行政政计划还还可以进进行其他他分类。(三)行行政计划划的地位位和作用用1、行政政计划是是实现行行政目标标的保证证2、行政政计划是是行政执执行的依依据3、行政政计划是是行政控控制的标标准和手手段二、行政政计划的的制定(一)制制定行政政计划的的基本原原则1、群众众参与、上下结结合的原原则2、

55、积极极进取、留有余余地的原原则3、突出出重点、统筹兼兼顾的原原则(二)制制定行政政计划的的程序和和方法1、经济济分析法法。即首首先对全全面的经经济情况况进行认认真分析析，找出出经济发发展中存存在的主主要问题题、薄弱弱环节和和进2、综合合平衡法法3、专项项规划法法4、经济济数学法法和经济济数学模模型5、计划划评审法法，我国国称之为为统筹法法第五章 政府部部门人力力资源管管理第一节 人力资资源开发发、人事事管理和和人事行行政一、人事事管理中中的人和和事人事管理理学所讲讲“人事”实际包包括人和和事以及及两者的的联结。人是众众多学科科研究的的对象。不同学学科从不不同侧面面揭示人人的不同同内涵。人事管管

56、理学与与其他学学科不同同的地方方在于它它把人看看作是在在社会劳劳动过程程中、以以业缘为为纽带联联结起来来的管理理主体和和管理客客体的物物质承担担者。因此，人人事管理理中的事事是指代代表工作作对象或或任务的的职位系系列以及及与此相相关的职职位分类类、录用用、职务务任免升升降、考考核、奖奖惩、培培训、交交流、工工资福利利、辞职职辞退、退休等等事宜。人事管管理中人人和事的的特定含含义己如如上述，但人事事管理的的特殊性性还在于于它把人人和事联联结起来来的手段段和方式式。在现现实的社社会生活活中，思思想教育育、社会会舆论、道德规规范、法法律约束束、经济济乃至暴暴力手段段等，都都可以促促使人和和事联结结起

57、来，而人事事管理与与这些方方法不同同的地方方在于它它通过职职位分类类、录用用、考核核、奖惩惩、培训训、交流流、回避避、职务务任免升升降、工工资福利利、退休休等特定定的手段段和方式式去促使使和保证证人和事事的联结结，促使使人适其其事，事事得其人人，人尽尽其才，事竟其其功。二、人力力资源开开发和人人事管理理（一）人人力资源源是第一一资源的的客观事事实使人人事管理理的基本本特征发发生新的的变化（二）人人才强国国战略使使人事管管理地位位提到了了新的高高度（三）人人才队伍伍建设为为人事管管理规定定了新的的指导思思想、目目标、任任务和措措施三、人事事管理和和人事行行政我国人事事管理通通常包括括国家行行政机

58、关关的人事事管理和和企事业业单位的的人事管管理。前前者称为为人事行行政，后后者称为为企事业业单位人人事管理理。人事事行政是是以国家家行政人人员或公公务员为为主要对对象的一一系列管管理理论论、法规规、制度度、政策策、措施施的总和和，是国国家行政政机关对对其工作作人员依依法管理理的一系系列活动动。它同同企事业业单位人人事管理理一样，需要遵遵循人事事管理的的基本规规律和准准则；但但两者又又各具特特点。它它们的区区别主要要有：1、管理理对象不不同2、管理理权不同同3、法律律规范不不同、宗旨旨不同第二节 国国家公务务员制度度的演变变和基本本理论一、西方方国家公公务员制制度(一)西西方国家家公务员员制度的

59、的产生西方国家家通常把把通过非非选举程程序而被被任命担担任政府府职务的的国家工工作人员员称为公公务员。以公务务员为管管理对象象的国家家公务员员制度是是资本主主义社会会经济、政治和和文化发发展的产产物。它它源于中中国古代代的科举举制，而而始于英英国资产产阶级革革命后建建立的文文官制度度。18805年年英国财财政部首首先设立立了一个个地位相相当于副副大臣的的常务次次官，主主持日常常工作，不参加加政党活活动，不不随政党党更迭而而更迭，文官制制度也因因此而奠奠定雏形形。18853年年从东印印度公司司开始的的通过公公开考试试来录用用职员的的办法逐逐步在政政府各部部推广，建立了了官职考考试补缺缺制度。这标

60、志志着英国国文官制制度基本本成形。18555年和和18770年，英国政政府两次次颁布枢枢密院令令，确定定了考试试录用官官员的制制度。英英国公务务员制度度因此而而正式诞诞生。英英国公务务员制度度的建立立对西方方资本主主义国家家的吏治治制度有有重要影影响。美美、法、日等国国都借鉴鉴于英国国公务员员制度而而建立了了各具特特点的国国家公务务员制度度。经过过长期的的沿革演演变，西西方国家家对公务务员的职职位分类类、考试试、录用用、培训训、考核核、奖惩惩、职务务任免升升降、工工资福利利、退职职、退休休等已形形成比较较成熟的的、完整整的、法法律化和和制度化化的管理理。所谓谓国家公公务员制制度即是是这些法法律