“新公共管理”视野下的我国行政管理改革探析

1、“新公共管理视野下的我国行政管理改革探析新公共管理视野下的我国行政管理改革探析摘要:中西社会背景不同,我国的行政管理改革只能借鉴西方的新公共管理形式,应当在审视自身国情的根底上,把握我国行政管理改革不同于西方新公共管理运动的特殊方面。这至少包括:为行政管理改革提供良好的法治环境;突出效劳职能,同时强化必要的管制;大力培育非政府组织;有限制地引入市场机制和私营部门的管理方法;在促进规那么制度建立的同时逐渐加大结果评价的权重;实现政治与行政的别离而又提升管理者的政治责任感。关键词:新公共管理行政管理改革论文联盟一、新公共管理运动的成功方面及其问题上世纪80年代以来,西方兴旺国家开场酝酿行政管理体制

2、的变革,形成了所谓新公共管理运动。时至今日,新公共管理运动还只是限于提出一些富有创新意义的思想及解决传统体制问题的某些重要向度,新的统一的管理形式尚未完全确立,但已显示出假设干优于传统行政管理体制的创新点:(一)新公共管理运动的成功方面1以结果而不是以规那么、程序的正确性来评估管理程度。新公共管理运动那么强调行政结果即目的价值的优先地位,只要有助于行政效率的进步,管理人员可不为僵化的规那么、程序所束缚。新公共管理运动力图解除规制,增强管理人员的自主权,赋予他们以更大的自由裁量权。新公共管理运动的这些举措,使行政管理获得了空前的灵敏性,进步了行政组织处理紧急情况、应对特殊问题的工作效率。2引入市

3、场机制及相应的管理手段。传统的行政管理体制认为在政府管理的公共部门中,只宜于实行以权利为根底的从上到下的命令式的管理,而利用市场机制那么是仅存在于私营部门的事情。排挤市场机制,导致了传统行政管理体制的追求预算最大化、官僚主义、腐败等问题。新公共管理运动为理解决这些问题,积极寻求将市场机制引入政府的行政管理的途径,并在公共管理中大量采用对应于市场机制的私营部门管理方法。引入市场机制及采用私营部门的一些管理方法,在公共部门的管理中形成了竞争的场面,预算最大化为效率最大化所取代,进步了行政管理的质量和效率,并有助于防止行政权利的腐败。3重塑政治与行政的关系。传统的行政管理体制以威尔逊、古德诺等人的政

4、治-行政二分法作为理论基点之一,这对于解决所谓政党分赃制问题曾起过积极作用。但正如欧文E休斯所说:要对政治与行政,或政策与行政进展严格的区分永远都是不现实的。1政府的行政管理就其本质而言就是政治性的,政治与行政的二分法在很大程度上削弱了管理人员的政治责任。新公共管理运动从行政管理的现实状况出发,力图将政治与行政结合起来。在新公共管理运动的推动下,许多国家开场了强化政府政策执行部门自主权的改革,形成了一股执行局自主化的改革潮流,从而重新塑造了政治与行政之间的关系2。4职能限制与职能转向。基于韦伯式官僚制的政府的主要职能是管制。无节制的管制扩张束缚了技术和商业的创新,导致了资源配置的无效率现象及政

5、府规模的膨胀。新公共管理运动主张弱化政府的管制职能,将政府的职能严格限制在公共领域确实定范围之内。职能的限制必然使得政府规模趋于缩校这样,政府行政管理的开支也会下降,而管理效率那么会相应进步。5由集权走向分权。传统行政管理体制以集权为中线3。官僚制体系的金字塔构造,导致了组织内部权利的高度集中和权利拜物教。新公共管理理论认为政府不是行使公共权利的唯一主体,因此主张分权而反对集权。分权的要求将一局部公共权利分给非政府组织或非营利组织。新公共管理运动的分权使得管理组织具备更大的灵敏性和适应性,可以更迅速地对社会的公共需求作出反响,也可以更好地调动基层管理人员的积极性和创造性。(二)新公共管理运动存

6、在的问题尽管新公共管理运动的主张已显示出其优越性,但尚未开展成熟,故也存在着假设干问题。对新公共管理运动的批评意见主要在以下几个方面:1对市场化的过分崇拜。批评者认为新公共管理运动的市场化取向表达了改革者对市场价值和市场机制的崇拜4。实际上,市场机制自身也有其内在缺陷,这一点就连经济学家也不否认。过分崇拜市场机制就会忽略市场的缺陷,从而无视公共部门市场化过程中可能附带产生的一些错误。5与此相联络,在公共部门中大量采用私营部门的管理手段也受到了非议。批评者认为公共部门与私营部门虽有相似性,但二者的差异却是本质的。由于公共管理在本质上不同于私营管理,故照搬私营部门的管理手段就很成问题。2顾客至上对

7、公民主体的遮蔽。批评者认为,将公共效劳的对象比作顾客,可能无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱5。公民不仅是公共效劳的承受者,而且也是公共效劳的参与者和监视者。新公共管理运动的顾客至上导向的初衷也许是为了改良公共效劳质量,但顾客这一隐喻在客观上却造成了对公民主体地位的遮蔽,使公民被简单化为公共效劳的被动承受者。3政治化的风险。针对新公共管理运动否认政治-行政二分法的观点,批评者指出,在传统的二分法思想的管理体制下,公共行政人员的积极性也许受到了压抑,但这一思想的解除,会诱发新的更多的问题:行政人员权利过分的扩张和不受节制,会增加腐败及政治黑幕发生的概率,公共行政人员的

8、任命与管理破绽增大;对政党的行为的约束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政机构政治化而危及国家意志的表达。二、我国行政管理改革的特殊关注由于我国的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方兴旺国家产生了积极成果的新公共管理运动,不能在我国原样复制。但是我们可以借鉴新公共管理运动的成功方面,再结合外乡的实际情况,进展富有创造性的探究。在立足于自身国情的根底上借鉴西方的新公共管理运动,考虑现阶段我国行政管理改革的特殊维度,至少要关注以下事项:(一)尽快完善相关法律制度,使行政管理改革在良好的法治环境中进展有法可依,是国家秩序的根底,也是有序地进展行政管理改革的基矗我国的法制建立起步较晚,法治的总

9、体程度低于西方兴旺国家,要由人治转变为法治,还要做大量的工作。为了保障我国行政管理改革的顺利进展,我们一定要高度重视社会的法制建立,为行政管理改革营造良好的法治环境。单就行政管理领域来说,我国在这一领域长期缺少从上而下的行政法规和个人负责制。为理解决这个问题,我国行政管理改革面临着一个重要任务:建立和完善各种行政法规,标准行政行为,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。从目前的情况看,至少要完善三个方面的行政法规:行政机关组织法、部门组织法和行政程序法。只有建立和完善了各项行政法规,才能为依法行政提供权威性的根据。(二)在提升政府的效劳职能和适度分权的同时,强化必要的政府的管制职能我国政

10、府的宗旨是为人民效劳,当然更应当提升政府的效劳职能。但是,由于我国尚处在由传统社会向现代社会的转型中,市场经济还没有完全建立,政府还担负着培育市场的艰巨任务,因此,政府的管制职能不能轻易放弃,特别是在维护市场秩序方面,政府更应当理直气壮地强化管制职能。只有当市场经济已经步入良性运行的轨道之后,才有条件考虑政府退出、弱化这方面管制职能的问题。为了更好地实现效劳,必须使集权式政府转变为分权式政府,因为分权比集权具有更大的灵敏性和适应性,它可以使管理机构对公众的多样化的真实需求作出迅速、及时的反响。但鉴于我国转型期的特殊情况,与保存和强化政府的必要的管制职能相对应,我国的行政管理改革只能是适度分权,

11、而不能一味否认集权的作用。(三)大力培育非政府组织或非营利组织,促进它们的开展和成熟,为一局部公共管理职能从政府剥离出来创造相应的社会条件我国非政府组织或非营利组织的开展相对滞后,在某种程度上影响到政府公共管理职能向社会转移的进程。因此,要通过制定相关的法律、法规和政策,采取有力措施,在社会上催生足够数量的非政府组织或非营利组织,并使得这些组织安康地发育、成长,具备承接公共管理职能的组织根底和内在才能。我国的非政府组织或非营利组织,在承接了局部公共管理职能之后,还面临着如何正确行使这些职能的问题。为了防止非营利组织或非政府组织失灵,使其能正确行使公共管理职能,必须在标准这些组织开展的法律、法规

12、中对行使公共管理职能的范围、目的、方式等作出明确的规定,并建立非营利组织或非政府组织的道德控制机制。论文联盟(四)积极引入市场机制和私营部门的管理方法,同时又对其作出严格的限制,防止陷入市场崇拜的误区毫无疑问,我国的政府管理工作中要积极引入市场机制和私营部门的管理方法。但我们要注意两个问题:第一,由于我国传统上属于情理社会而非法理社会,且权利制约问题至今仍然没有得到根本解决,再加上市场经济尚不成熟,故在公共管理中引入市场机制和私营部门的管理方法,就有可能导致在一些西方国家政府企业化过程中不曾有或很少有的现象。因此,我国的行政管理改革,在引入市场机制和私营部门管理方法的同时,要根据我国的条件对其

13、运用范围作出明确而严格的限制。第二,即使在西方兴旺国家,新公共管理运动之引入市场机制和私营部门管理方法,也有导致所谓市场崇拜从而由市场缺陷引发一系列恶果的风险5。因此,我国的行政管理改革,既要积极引入市场机制和私营部门的管理方法,又要清醒地认清市场的缺陷。(五)既以规那么、制度的完善促进现代官僚制建立,又逐渐加大对行政管理的结果评价的权重我国的行政管理改革的重要目的之一,是建立和完善适应我国国情的现代官僚制。鉴于西方兴旺国家官僚制老化、僵化而引起的各种严重问题,我们在建立和完善现代官僚制的过程中,也应参考西方新公共管理运动克制官僚制弊端的改革举措,逐渐加大对行政管理的结果评价的权重。之所以要逐

14、渐加大而不是象新公共管理运动那样一步到位,是因为我国的官僚制的规那么根底相对薄弱。而在规那么根底薄弱的情况下贸然转向结果评价,那么有可能形成对制度的解构作用。只有在规那么健全和管理人员的规那么意识逐渐增强的条件下,激发管理灵敏性的结果评价才不至于导致滥用自由裁量权的后果。(六)既要继续解决政治-行政不分的老问题,又要提升行政管理人员的政治责任感,防止发生偏离政治目的的行政行为西方新公共管理运动否认传统行政管理体制的政治-行政二分法,其改革致力于将政治与行政结合起来。而我国在公共行政领域长期遵循的是政府行政一元论,即政治与行政不分,因此,西方兴旺国家政治-行政二分的问题在我国并不存在。我国的政治

15、-行政不分问题,集中表现为党政不分现象,即执政党的政治权利与政府的行政权利没有明确别离,执政党过多地介入政府的行政事务,形成所谓二元行政或党政双轨行政的独特构造。尽管改革开放以来指导层非常重视解决这一问题,力图实现党政分开,但受现有制度制约,党政分开的实现程度仍然有限。因此,解决党政不分问题仍然是我国行政管理改革的重要课题。我们要从制度和法律入手,明确而严格地规定党和政府各自的权利范围和相应责任,实在保障党政分开的顺利进展。在政治-行政二分的体制中,由于行政官员仅仅埋头于行政事务,故存在着淡化政治责任的内在趋势。西方的新公共管理运动之所以要否认政治-行政二分法,是因为政治与行政在管理理论中实际上不可能完全别离,所以要明确行政官员的政治责任。我国的行政管理改革,虽然不应当像西方的新公共管理运动那样否认政治-行政二分,在现时更需解决政治-行政不分的问题,但也要防止淡化行政官员政治责任的倾向。我国的政治制度要