公路工程风险

1、公路工程施工风险及其合理分担摘 要：针对我国国内公路工程承发包过程中，业主将风险强加给承包商，但承包商最终 无力承担，最后给承发包双方都带来损失的现状，分析了施工中的各种风险，明确了承发包 双方对风险分担，指出要通过合同合理的分担施工风险，最终保证承发包双方的合理利益。关键词：公路 施工 风险 分担1引言公路工程是一个巨大、繁杂的系统工程，其工程设计、施工相当复杂。工程建设涉及到国 家和地方政府及有关部门，以及投资单位、设计单位、施工单位、监理单位、建材供应单位、 设备制造单位和当地居民。公路工程建设吉期长，环保生态问题突出，通常受工程区域地质、 水文、气象等自然条件影响较大。因此，公路工程建

2、设施工过程中受到各种风险影响、产生 巨大损失的事情时有发生。为此，业主越来越重视对风险的管理和规避。但是业主为了自身的效益，往往把风险的管理和规避片面地理解成把风险向施工承包商转 移。近年来，我国工程施工队伍迅速膨胀，市场竞争愈演愈烈，呈现出典型的买方市场特点。 承包商为了承揽到施工任务，往往只能接受苛刻的合同条件，承担原本不该属于自己的风险。 而一旦风险真正来临，这种不合理风险的分担方式使承包商根本无法做出有效的预防和规 避。固然承包方会承受巨大损失，但业主也会因此而影响到整个建设项目的顺利进行，最终 受到损失的是承发包双方的利益。2承包发双方的风险在传统合同模式下，在FIDIC于1999年

3、出版的施工合同条件（新红皮书）和生产 设备和设计施工合同条件（新黄皮书）中的表述，业主的风险大致包括：政治风险（如战 争、军事政变等）；社会风险（如罢工、内乱等）；经济风险（如物价上涨、汇率波动等）； 法律风险（如立法的变更）；外界（包括自然）风险等等，其余风险由承包商承担。另外当 出现不可抗力时，业主一般负担承包商的直接损失。2. 1业主的风险在新红皮书和新黄皮书中，”业主的风险”中明确划分了业主与承包商的风险分担情况，业 主的风险包括：（a）战争、敌对行动（不论宣战与否）、入侵、外敌行动；（b）工程所在国国内的 叛乱、恐怖活动、革命、暴动、军事政变或篡夺政权，或内战；（c）暴乱、骚乱或混乱

4、，完 全局限于承包商的人员以及承包商和分包商的其他雇用人员中间的事件除外；（d）工程所在 国的军火、爆炸性物质、离子辐射或放射性污染，由于承包商使用此类军火、爆炸性物质、 辐射或放射性活动的情况除外；（e）以音速或超音速飞行的飞机或其他飞行装置产生的压力 波；（f）雇主使用或占用永久工程的任何部分，合同中另有规定的除外；（g）因工程任何部位 设计不当而造成的，而此类设计是由雇主的人员提供的，或由雇主所负责的其他人员提供的； （h） 一个有经验的承包商不可预见且无法合理防范的自然力的作用。2. 2承包商的风险在新红皮书和新黄皮书的相应条款第4. 12款“不可预见的外部条件”中规定：如果承包商 在

5、工程实施过程中遇到了一个有经验的承包商在提交投标书之前无法预见的不利条件，则他 就有可能得到工期和费用方面的补偿。考虑到费用和时间，在可行的范围内，承包商应被认 为已取得了可能对投标文件或工程产生影响或作用的有关风险、意外事故及其他情况的全部 必要的资料。并且规定了在工期较长时，如果因物价上涨或汇率波动，承包商可以因此而得 到额外的补偿。3用合同合理分担施工风险合理的施工风险分配应考虑以下几个方面的因素，一是从工程整体效益的角度出发，最大 限度地发挥各方面的积极性。因为项目参加者如果都不承担任何风险，则他也就没有任何责 任，当然也就没有控制的积极性，就不可能搞好工作。因此只有让各方承担相应的风

6、险责任， 通过风险的分配以加强责任心和积极性，达到能更好地计划与控制。二是公平合理，责、权、 利平衡，风险的责任和权力应是平衡的，有承担风险的责任，也要给承担者以控制和处理的 权力，但如果已有某些权力，则同样也要承担相应的风险责任；风险与机会尽可能对等，对 于风险的承担者应该同时享受风险控制获得的收益和机会收益，也只有这样才能使参与者勇 于去承担风险；承担者应该拥有预测、计划、控制的条件和可能性，有迅速采取控制风险措 施的时间、信息等条件，只有这样，参与者才能理性地承担风险。三是符合工程项目的惯例， 符合通常的处理方法。工程合同既是项目管理的法律文件，也是项目全面风险管理的主要依据。项目的管理

7、者必 须具有强烈的风险意识，在起草合同文件时学会从风险分析与风险管理的角度研究合同的每 一个条款，对项目可能遇到的风险因素有全面深刻的了解。根据不同工程项目内容选择不同合同计价类型。根据工程项目的特点和实际，适当选择计 价形式，降低工程的合同风险。例如对于施工条件较好，工程量变化不大、施工工艺成熟的 项目，风险量较小，可以采用固定价合同方式，以求得承包商在竞争中较低的报价；对于工 程量变化较大的项目，采取可调价合同，在工程量可能变化的幅度范围内采取不同的结算单 价；对于招标阶段建材市场价较高的项目，一定要在合同增加材料调价条款，因为招标阶段 与实施阶段有一个时间差，在这一个时间段攀升较高的材料

8、降价的可能性较大。由于语言是 合同的载体，合同是索赔的依据。完善的合同可以防止或减少争议，从而减少费用，因此， 在合同中必须要有严密的表达，尽量减少引起工程索赔的隐患。4明确承发包双方的风险4. 1社会政治风险的分担目前我国政通人和，不会发生动乱等重大的政治风险。工程建设业主承担最普遍的政治社 会风险是拆迁问题，在城市工程实施过程中由于拆迁问题而造成的工期延误比比皆是。工程 延期使得招标人要承担工期延误及工程延期索赔的双重风险。如何解决由拆迁而造成的风 险，需要招标人具体情况，具体分析，妥善处理。政府产业政策或环保政策变化及项目在审 核过程中存在的不确定性因素引发的风险，权力机构的腐败，政策的

9、开放性。国家宏观经济环境的变化会对承发包双方的经营发生重大影响。例如，利率、税率、物价 指数、建设投资规模等有所调整时，公司的经营指标会出现显著变化，利率和税率的上调都 会直接影响项目的净现值，使一些新项目因失去经济可行性而被放弃。在总价合同条件下， 工程所在地人工费和材料价可能在工程施工期间发生大幅度上涨，各项目单价均不作调整， 就有可能造成工程单位成本过高，使承包商企业效益下降甚至亏本，导致无法按正常时间完 成工程建设，从而间接对业主带来负面影口向。4. 2自然不可抗力风险的分担环境对施工的影响等自然及环境风险包括洪水、地震、火灾、台风、雷电等不可抗力，另 外不明的水文气象条件，复杂的工程

10、地质条件，恶劣的气候、施工对环境的影响等都是潜在 的风险因素。自然灾害对施工影响很大，如暴雨、洪水、台风、地震等，都会给施工带来意 想不到的困难，造成经济损失。自然不可抗力对工程施工企业所带来的不确定性。此种风险 不仅会增加项目预防措施费用，而且灾害一旦发生还可能造成巨大经济损失。碰到上述等自 然灾害，即使进行工程保险，由于现场清理、工期延误所造成的间接经济损失难以赔补，修 复费用大于理赔费。给承发包双方都带来损失。因此，招标人在起草招标文件时应充分考虑这些因素，对不可抗力的级别加以界定，要求 承包商在投标文件中充分考虑自然及环境影响对工程的影响。对不可抗力如何界定是关系到 工程实施过程中风险

11、分担的一个重要问题，因为不可抗力引起的风险主要包括超过合同规定 等级的地震、风暴、雨、雪及海啸矛口特殊的未预测到的地质条件。按照一般合同条件，这 类风险应由合同主体共同承担，承包商一般可以得到工期延误的补偿。4. 3设计、施工方案的风险分担工程设计是工程建设实施的龙头，一个不完善的设计，设计内容的缺陷、错误、遗漏，规 范、标；隹不当，安全系数不合理，地质数据不可靠或不足，技术人员或操作人员水平不高， 新的施工方案带来的失败，施工工艺流程不合理，工程变更，工期拖延等施工技术方案不合 理，工程变更，工期拖延等重大施工技术的不确定等都会导致施工风险。因此，对于项目业 主，在工程招标之前应尽量要求完善

12、设计工作。只有避免在设计方案不确定时招标，才能避 免由此带来的风险。在设计方案确定的情况下应研究施工方案，因为任何施工方案都不能保证没有变更和索 赔。每一个施工方案，无论它是传统的还是新创的，都有自身独特的优点和局限。业主必须 对施工方案中存在的风险进行考虑和评估。当采用新的施工方法和技术时，工程质量下降和 工程延期的风险会大大增加，所以必须根据工程项目的具体情况，确定适合的施工方案。依 靠有经验的工程项目管理人员来预测和预防建设工程实施阶段的风险。5结语当今社会讲究“双赢”和”多赢”，对于风险的分担也应如此。一味地将公路工程施工中的风 险强加给承包商，既不利于国有施工承包企业的可持续性发展，

13、也有可能损害到业主的工程 建设质量和进度，从而影响到业主的投资效益。根据风险管理的基本理论，公路建设工程风险应由有关各方分担。而风险分担的原则是任 何一种风险都应由最适宜承担该风险或最有能力进行损失控制的一方承担。符合这一原则的 风险转移是合理的，可以取得双赢或多赢的效果。国际惯例FIDIC合同条款，明确地规定 了承包商和业主之间的风险分配，比较公平合理，可以在我国公路建设工程中加以借鉴和采 用。谢萍丁加明湖南省交通厅交通建设造价管理站风险管理 有效地分配风险与减少风险对于基础设施项目融资的完成和推进建设与经营来说是十分重 要的。只有当风险由最适于管理它的一方承担时，才会有有效的风险分配。即便

14、一些风险没 有照此原则分担，项目融资仍可进行，但是成本-及最终的资费-就会高一些。项目方和债 权人认为，要承担更多的风险就会得到更多的回报。有没有适当的风险管理机制对贷款辞行集影响很大。如果项目成本的一半以上都是风险 债务，而债权人的风险管理需要又未得到满足，资金就可能推迟到位。债权人极为关注的领 域有市场风险，非商业性风险，保险安排，不可抗力条款，以及项目方和政府支持安排等。因而项目融资成为一种比较专门的领域，要想继续推广PPI，就需要有更多的政府官员、 投资者和债权人来了解项目金融公司使用的风险减少和管理技术，尽管有更多的PPI项目得 到了融资（甚至在困难的国家环境中），但仍有许多项目建议

15、与获得的特许权没有得到融资。 也许有一些项目是不可行的，但其它一些项目的资金这所以迟迟不到位就是因为参与各方经 验不足，不能使风险适应可融资的项目。本章回顾了 IFC投资的PPI项目中所采用的项目风 险管理技术。考虑到债务筹的重要性，有关风险管理的讨论是从一个债权人的角度进行的。债权人面对着三个阶段的风险债权人根据项目的风险程度评判风险管理的必要性。通常 有三个风险阶段：建设。项目公司支取大部分贷款，用于支付施工活动，设备购买和其它经营前的费用。 此阶段可长达数年，主要取决于项目的规模。项目创始阶段。在此阶段，进行设备测试，原材料定货，完成项目人员招聘，开始推销。 在此阶段，由于流动资金的要求

16、和付给承包商和设备供应厂商的最终付款，贷款的未收回放款额可能略有增加。随着项目创始阶段的最初销售开始了贷款偿还。此阶段通常为六个月左 右。经营。随着贷款的偿还，风险减少了。此阶段的时间长短与风险减少的程度取决于贷款 协议的偿还期。IFC基础设施贷款的平均期限略低于一年，其中平均宽限期为三年，偿还 期为八年。债权人所面对的风险不一定就直接等同于所存在的风险。在项目的每一阶段都采用具体 的战略，或是用于减少不利事件发生的可能性，或是半风险转移到最适合管理风险的那方去。债权人在处理风险时要考虑到项目现金流量或项目安全安排方面遇到的威胁。基础设施 的项目风险的那方去。债权人在处理风险时要考虑到项目现金

17、流量或项目安全安排方面遇到的威胁。基础设施 的项目安全安排方面遇到的威胁。基础设施的项目风险管理原则和其它项目一样，尽管基础 设施项目还面临着其它的困难。虽然这个清单看起来很长，但债权人主要考虑两个主要问题：现金流量的可预测性。面临着严重的市场风险、不偿付风险或管理风险的项目需要谨慎 地调整结构。记录。主要参与方是否享有信誉，是否有经验。主要参与方指的是项目方与设备供应厂 家，项目服务的购买方，以及管理项目经营环境的政府。对于许多PPI项止为说，所描述的几种风险都可能很严重。信誉不良的国有供应厂家或 承购者极为常见，大多数发展中国家的管理环境都比较差或仍处于发展阶段，而且外汇问题 也困扰着许多

18、项目。而债权人的反应取决于他们对风险、评估能力、经验和现有风险情况的 兴趣。机构投资者对风险的兴趣低于商业银行。他们喜欢用货币兑换能力国家的有现金流量和 强大的项目方的PPI项目。他们可能部分依靠评估机构进行评估，而且可能希望像IFC这样 的官方金融机构来帮助减少政治风险。商业银行对风险更感兴趣，但是在评估和贷款能力方面差异很大。官方金融机构的贷款能力更能更强，而且对风险的兴趣可能更大（反映出他们的职责）， 但他们的评估能力和风险-价格战略仅处于雏形。建设与完工风险私方债权人通常不能接受建设或完工风险。他们需要强大的、有经验的项目方进行支持 安排，并希望由承包商来承担风险。例如，在牙买加的旧港

19、口柴油发电项目中，项目公司与 Wartsila Diesel签署的交钥匙施工合同就包括了定价、定期的合同，而且对产量、燃料和润 滑油消费做出担保。如果项目工期不能如期完成，或不能照章履约，则Wartsila Diesel将负 责确定损失额。此外，项目公司提供竣工支持。项目方是这样对待过错工风险的：采用定价，定期的交钥匙工程施工合同，其中包括在承包商不能履行合同时确定损失额 的条款（及比预期履约状况好时给予的奖励条款）。不包括业务创始和其它商业保险。在财务计划中加入意外费用。加入附加能力以留出余量，以便在遇到技术困难时能满足合同中的产出要求。保留备用信用服务。如果项目方集团的一个成员同时也是项目

20、的供应厂商的话，就可能出现利益冲突。但如 果项目的管理框架直接确定资费，而不是根据投资额的回报率（不然的话就有可能努力增长 投资成本）来确定的话，就可能减轻这方面的顾虑。债权人还可以这样减少风险：对项目公 司和供应厂商的合同分别审议，以确保其可完成性”及广泛的竞争性。要求项目公司签置定价、定期施工合同，对不履行状况课以惩罚。要求项目方在整个经营阶段保留项目公司的所有权。经营风险主要的经营风险是资产不能有效运转。特许权协议往往将支付与所需的履约状况挂钩， 如最低的电厂可用性，安装的电话数量与新增用水户的数量，收费人/桥梁的能力或出现故 障时的修复次数。例如，阿曼一家电厂的购电协议就规定，发果该电

21、厂在高峰期的可用性低 于95%，每年的可用性低于90%，就将接受处罚。债权人通常要求项目公司利用与设备和 进口供应商签署的协议、维护协议和业务干扰保险（如与一家发电厂签署的燃料供应协议）， 来承保经营风险。如果牵头项目方有技术能力来确保有效的经营，债权人最好要求签署一项 最低所有权协议。政府也有同样的考虑。例如，布宜诺斯艾利斯供水特许权条款就要求指定 的技术运营公司在财团中起码保留25%的股份，此外，该财团还被要求寄出一份1.5亿美元 的履约合同，作为运营履约的担保。由于其它各方造成的延误或出现的问题会加大经营风险。尽管负责接通的一方为政府机 构，但是该机构的义务及在出现不履约主情况时将采取的

22、弥补行为应在特许权协议中写清。 例如，在菲律宾，由于国有公用设施未能及时将电力接入电网，菲律宾Pagbilao发电厂的创 始阶段延误了六个月之久。经过项目方和公用设施的谈判，这一问题最终得以解决。由于一些经营风险是不可避免的，债权人往往通过指定的贷款契约来保护自己的权益。 这些契约可以确保借方以一种财务上负责的方式管理项目。市场风险在没有管制的竞争市场中经营的项目（如，一些蜂窝运营公司）面临着市场规模风险、 价格风险和支付风险。而另一方面，与一家买主签有或取或付合同的电厂又面临着支付风险。 市场风险受到市场结构与买主信誉的影响。债权人使用几种战略减弱在市场风险方面受到的 影响。独立评估。例如，

23、在评估一个蜂窝项目时，IFC就会对其它类似国家的蜂窝市场的发展 进行研究，并使用保守方法，推断出整个市场规模和项目公司的市场份额。而且，市场评估 还可包括对与该项目有关的基础设施行业的研究。例如，在一个铁路项目中，IFC就没有预 见到在铁路一端的港口转港期方面的问题会影响到整条铁路的业务量。港口专家可以提出对 仓库设施进行辅助投资以扩大该铁路的市场份额。限制债务风险。运输项目的债务与资本比率（25个项目的平均值为53： 47）比许多独 立电力项目要低（36个项目的平均值为65： 35），因为它们面临着更高的市场风险。项目方担保。债权人在确认项目已实际完工和财务完成之前，可以要求项目方给予部分

24、的还本付息支持（有限追索融）或全面的项目方担保（合作金融）。当阿根廷的一条铁路受 到激烈竞争的影响，货运收入低于预期标准时，全面的项目方担保就确保了还本付息的继续。记帐帐户。在遇到收入暂时减少时，这种账户可以帮助继续还本付息。墨西哥的一个废 水处理厂就建立了一个6个月的债务储备帐户。当比索贬值导致该厂收入的外汇等值有所减 少时，这个方法就起了作用。科特迪瓦一个发电厂的债务储备帐户所起作用更大：那是个海 外帐户，而且用外币标价。备用信用证。备用信用证由赞同项目的买方签发。这些信用证的作用与债务储帐户相同。 洪都拉斯一家电厂的电力买方为该项目签署了一份400万美元的备用信用证。政府合同履约担保。如

25、果支付风险是由一个信誉不良的国有实体导致的，项目方和债权 人可以要求政府根据项目合同，为该实体的支付义务担保。政府有时之所以授予现有资产特许权，就是要给债权人更多的信心。例如，1995年时， IFC的董事会批准了阿根廷的一个收费公路的融资，包括：（a）改进连接布宜诺斯艾利斯 与国际机场的现有16公里长的Ricchieri高速公路；（b）建设一条新的31公里长的Ezeiza -Canuelas高速公路；（c）这两条高速公路的运营由于同时进行全新项目和现有收费公路， 该公司得以在建设期间得到收入-这样债权人就对还本付息比较放心。现有公路过去不收 费时流量很大，这样就使人们对业务量的预测充满信心。非

26、商业性风险无论是从国家的角度还是从项目角度来看，大多数PPI项目都有很大的非商业性风险和 政治风险。当投资者和债权人对可能影响投资的政府政治政策的稳定性和一致性抱有疑虑 时，就出现了非商业性风险。尽管征用或可兑换性这类的风险是许多外国投资者融资的项目 所共有的，像支付风险或管理风险这样的风险就是基础设施项目所特有的了。项目发起人或债权人不可能完全排除这些风险。但是可以采取几种机制来减少这些风 险：合同条款。在合同或管理机制中明确自动”公工，以便在遇到通货膨胀或货币贬值时调 整资费（或以外币计价结算）。这样可以减少政治因素对资费调整的影响。例如，匈牙利在 管理电信资费时就使用了一种价格上限资费调

27、整体制。经政府批准，可根据生产者价格指数 的变化再滞后半年，每年对资费进行两次提价。此外，如果福林（匈货币单位）的贬值比P PI的变化快的话，收费就可能增长，公式如下：如果差别低于5%，则不允许调整；如果差 别在5%以上，则可以按照差别的三分之二提高费用。尽管这可以提供不少保障，但它并不 是万能药：政府仍可决定不遵守合同协议。阐明赎买条款，包括政府违约情况下出现的损害， 可以部分解决这方面人们关心的问题。集中进行风险较低的项目，那些可以带来外汇收入的项目（例如，港口、机场、国际电 信）可减少兑换风险，能为明显需求提供服务的项目（例如，经常出现停电地方的电厂，早 期的蜂窝项目）都可能风险较低，I

28、FC在风险国家投资的大部分项目属于这几类。那么将其 服务出售给”批发”市场的项目（如，发电厂向配电厂出售，港口向货主出售等）与那些为零 售客户服务的项目相比更不易受到政治干扰的影响。创造性的结构调整。有几个电力项目建在驳船上。如有必要，便可拖走。与当地投资者（或政府）结成伙伴关系。对于外国投资者来说，与一个当地投资者结成 伙伴关系开发一个项目可以减少政治风险。一些项目方做得更绝，通过半公开发行（如在阿 曼和巴基斯坦），有意寻求更广泛的当地所有权。一些机构投资者也采用类似的战略：例如， 亚洲基础设施基金黄色管理者的目标投资就是外国投资者与当地公司的合作。官方金融机构的参与。不同类型的官方金融机构

29、为项目方带来不同类型的安全，以及一 些像官僚处理程序这样的代价。一些机构（包括IFC在内）通过作为投资者和债权人出现， 以良好的项止履约记录和在重定还债期限时未被东道国政府包括在内的事寮，提/供了保障。 海外私人投资公司（OPIC）或多边投资担保机构（MIGA）这样的机构为金融公司提供了政 治风险保障。世界银行的担保计划-它需要东道国政府的对背保证书-在像国有企业的合同 履约这样的具体风险方面为债权人提供了保障。1996年中，IFC董事会批准了第一个将世 界银行的担保与IFC的融资合在一起的项目-巴基斯坦的UCH电力项目。谨慎识别出不可抗力事件（和出现这类事件后的程序）以及全面的保险安排。不可抗力不可抗力条款规定了那些超出各方控制能力范围的事件，而且由于这些事件的 发生，任何一方都有权推迟履行合同义务，不可抗力事件通常分为两类：国内政治事件，如战争、动乱、破坏、放射性污染、一般性罢工、一致意见的失效、以 及影响到项目的法律变更。非政治性事件或”上帝的旨意”，如自然灾害、火灾、流行病或罢工等。有时第三类，即国外发生的政治事件也可以考虑在内（例如，供应厂家所在国的罢工就 会影响设备的及时到货）。债权人希望能保证所有风险均可得到识别、分析和分担。这不是一门精确的科