财政学第11章政府预算及其管理

1、财 政 学 第十一章 政府预算及其管理Company Logo目 录第一节 政府预算的含义及特征1第二节 政府预算的分类与运行过程2第三节 政府预算管理及其体制3教学目的与要求培养学生运用政府预算及其管理的相关知识来分析国内外政府预算实践活动的能力。重点掌握政府预算的特点，掌握政府预算的分类和运行过程，理解政府预算管理的含义，了解政府预算管理体制与财政管理体制之间的关系。 教学要点知识要点：政府预算的含义；政府预算的特征；政府预算的分类；政府预算的运行过程；政府预算管理；政府预算管理体制。能力要点：能够运用政府预算的相关知识读懂和理解政府预算报告以及分析预算实践中的问题。第一节 政府预算的含义

2、及特征一、政府预算的含义及其理解（一）预算的含义政府预算是由财政收支一览表为主要内容所构成的政府财政资金的年度基本收支计划，是反映政府收支数量与结构的法律性文件，主要包括预算编制的指导思想、预算编制的原则、方法以及在其指导下形成的各项财政资金收支指标表格和文字说明等。按法定程序经立法机构通过后，就成为政府各部门必须执行的法律文件。国家预算，通常是指一个国家各级政府的预算总和，即各级政府的收入总和及支出总和，剔除重复计算的部分(主要是政府间的转移支付部分)后的数字；政府预算，特指某一级政府的预算，如中央政府预算、省政府预算、市政府预算等。第一节 政府预算的含义及特征（二）政府预算的基本内容第一，

3、财政收支的规模与结构及其所体现的收支性质和作用；二，各级政府在处理这些资金收支总问题上的地位、权责及其相互关系；第三，预算收支在实现过程中必要的编制、审查、执行和检查等程序；第四，政府为保证预算收支计划实现而采取的措施及规章。第一节 政府预算的含义及特征（三）不同视角对政府预算的理解首先，政府预算是一个政治。其次，政府预算是一个决策。再次，政府预算是一个政府收支报告。最后，政府预算是制订政府计划和政策的重要工具。第一节 政府预算的含义及特征二、政府预算的作用（一）政府预算是政府分配资金的主要手段 （二）政府预算是政府配置资源的重要工具 （三）政府预算是以计划为基础进行宏观调控的重要杠杆（四）政

4、府预算综合反映和监督经济运行状态第一节 政府预算的含义及特征三、政府预算的特征（一）公开性（二）计划性（三）统一性（四）法制性（五）年度性 第二节 政府预算的分类与运行过程一、政府预算的分类（一）按预算的级次分类，政府预算可分为中央政府预算和地方政府预算1中央政府预算中央政府预算，是指经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的财政收支计划。 2地方政府预算地方政府预算，是指经法定程序审查批准的，反映各级地方政府收支活动计划的总称。一、政府预算的分类 （二）按预算收支管理范围分，政府预算可分为总预算、部门预算和单位预算1总预算总预算，是指各级政府的基本财政计划。由各级政府的本级预算和下级政府总预算

5、组成。 2部门预算部门预算，是编制政府预算的一种具体制度和方法，它是由各级政府的各个部门编制的，反映各个政府部门所有的收入和支出的政府预算。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。部门预算是政府总预算的基础。3单位预算单位预算，是指列入部门预算的国家机关，社会团体和其他单位的收支预算。第二节 政府预算的分类与运行过程一、政府预算的分类 （三）按预算的编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算1单式预算单式预算是一种传统的预算组织形式。其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。 2.复式预算复式预算是从单一预算组织形式演变而来的

6、。其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出，按照经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。 第二节 政府预算的分类与运行过程一、政府预算的分类 （四）按预算作用的时间分类，政府预算可分为年度预算和中长期预算1年度预算年度预算，是指预算有效期为一年的财政收支预算。这里的年度即通常所说的预算年度或财政年度。2中长期预算中长期预算，也称中长期财政计划。一般地，1年以上10年以下的计划称中期政府计划，10年以上的计划称长期计划。第二节 政府预算的分类与运行过程一、政府预算的分类 （五）按预算的编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算1增量预算增量预算，是指政府

7、预算收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。2零基预算零基预算，是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。 第二节 政府预算的分类与运行过程一、政府预算的分类 （六）按预算的法律效力分类，政府预算可分为正式预算、临时预算和追加预算1正式预算一般来说，凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后即宣告正式成立预算，这就是正式预算或称本预算。2临时预算为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据，这就是临时预算。3追加（修正）预算正式预算在执行过程

8、中，由于情况的变化需要增减正式预算收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充，这就是追加预算或修正预算。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程（一）政府预算的编制 1政府预算编制的准备工作 （1）对本年度预算执行情况进行预计和分析。 （2）拟定计划年度预算收支指标。 （3）颁发编制政府预算草案的批示和具体规定。 （4）修订政府预算收支科目和预算表格。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程（一）政府预算的编制 2政府预算的编制程序 政府预算的编制一般采用自上而下和自下而上，上下结合，逐级汇总的程序。 中央各部门根据国务院的指示和财政部的具体部署，提出本部门预算

9、草案编制的要求，并具体布置所属的企业、事业各单位编制预算草案，并负责汇总编制本部门的预算草案，包括编制单位预算草案和财政收支计划草案，报经主管部门审查汇编后，报财政部审核。财政部审核汇总中央各部门的预算草案，编制中央预算草案。 地方各级财政部门根据本级人民政府的指示和上级财政部门的部署，具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，并负责汇总编制本级总预算草案，由本级人民政府审定后，提请本级人民代表大会审查和批准。财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案，并附以简要的文字说明，上报国务院审查。经国务院核准后，于每年3月份提请全国人民代表大会审查和批准。各级总预算经本级人民代表大会批

10、准后，本级人民政府的财政部门向本级各部门批复预算。各部门向本部门所属各单位批复预算。地方各级人民政府将本级人民代表大会批准的预算，报上一级人民政府备案。各级人民政府将下一级人民政府上报备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程（一）政府预算的编制 3行政、事业单位预算的编制程序 概括地讲，行政、事业单位的预算编制程序就是“两上两下”。 （1）单位提出概算。行政、事业单位根据预算年度工作计划和收支增减因素，提出单位的收支概算，经主管部门审核汇总后报送同级财政部门。（2）财政部门下达预算指标。财政部门根据本级人民代表大会批准的财政预

11、算，参照各单位编报的收支概算，分配下达单位预算指标。 （3）单位编报正式预算。各单位根据财政分配的预算指标，核实调整单位各项收支，按照预算编报的要求，正式编制收入和支出预算，经主管部门审核汇总后报送同级财政部门。（4）财政部门正式批复预算。财政部门对主管部门上报的行政、事业单位预算要进行认真审核，对符合要求的，在规定期限内批复下达。行政、事业单位预算经财政部门和主管部门核批以后，作为单位预算执行的依据。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程 （二）政府预算的执行、调整与审批 1政府预算的执行 政府预算的执行是为了及时、足额组织预算资金入库。由财政部门统一负责并按各项预算收入的

12、性质，分别由财政、税务、海关等专职机关负责征收和管理；合理安排支出。一方面按国家核定的支出用途和各项生产建设的事业计划和进度，及时合理拨付预算资金；另方面，帮助和促进企业单位、建设单位和行政事业单位贯彻勤俭建国、历行节约方针，充分发挥资金的使用效率； 积极组织执行中的平衡。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程 （二）政府预算的执行、调整与审批 2政府预算的调整政府预算调整是指在预算执行过程中对原定政府预算的收支指标或项目所做的改变。 全面调整是由于工农业生产和国家经济管理体制发生重大变化或发生某种特殊情况，需要对原定国民经济和社会发展计划进行重大改变，政府预算收支也要相应进

13、行的调整。 局部调整是指在预算执行过程中对原定政府预算收支的部分指标或收支项目所作的改变。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程 （二）政府预算的执行、调整与审批 3政府预算的审批 各国预算法一般都对预算调整进行了相关规定，规定是各级政府对于必须进行的预算调整应当编制预算调整方案。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程 （三）政府决算1政府决算的组成政府决算按预算级次可划分为中央财政决算和地方财政决算，按编制决算的单位可划分为总决算和单位决算。根据我国宪法和政府预算管理体制的具体规定，有一级政权，便建立一级预算，凡是编制预算的地区、部门、单位都要编制决算。按

14、预算级次划分，决算可分为中央财政决算和地方财政决算。按决算报送单位划分，决算可分为总决算和单位决算。第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程 （三）政府决算 2政府决算编制的准备 （1）拟定编报办法。 （2）组织年终收支清理。 （3）修订和颁发决算表格。 第二节 政府预算的分类与运行过程二、政府预算的运行过程 （三）政府决算 3政府决算的编制 （1）单位决算的编制。 （2）财政总决算的编制。 4政府决算的审批为了维护政府预算的法制性，保证决策数字准确无误，必须对决算进行审查，以维护法律的尊严。决算审查方法主要有就地审查、书面审查和派人到上级机关汇报审查三种类型。 第二节 政府预算

15、的分类与运行过程一、政府预算管理的含义及其目的 （二）政府预算管理的目的1完成政府预算收支任务2提高政府预算的效率3管理财政风险第三节 政府预算管理及其体制二、政府预算与政府预算管理的关系 首先，政府预算是一个对政府收入和支出进行决策的过程；而政府预算管理则是在处理这些政府收入与支出过程中的技术问题。其次，政府预算致力于可选择方案方面的决策，通常从较大的范围和较高的项目层次上来进行分析；而政府预算管理从原则上来讲则是由较低层次的政府部门来完成的。第三、政府预算进行的是一些重大决策，主要解决干什么的问题；而政府预算管理较少进行相关的决策，主要解决怎样干的问题。第四，政府预算与政府预算管理的侧重点

16、不同，政府预算则侧重于政治程序和决策，而政府预算管理侧重于技术。第五，在现代社会中，政府预算是政府最重要的政策文件，是实现政策目标的最重要工具，它不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动，促进政策目标实现的强力工具。第三节 政府预算管理及其体制三、政府预算管理体制 （一）政府预算管理体制的含义政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度， 其核心是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系，它是国家预算编制、执行、决算及实施预算监督的制度和法律依据，是财政管理体制的重要组成部分和主导环节。财政管理体制有广义和狭义两种含义。广义的

17、财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等。狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。第三节 政府预算管理及其体制（二）政府预算管理体制的主要内容1预算管理级次预算管理级次的划分与一国的政权结构及行政区化有密切的关系。一般的原则是“一级政权一级预算”。 2预算管理权限的划分预算管理权限是指预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权；预决算的编制和审批权；预算执行、调整和监督权等。 第三节 政府预算管理及其体制（二）政府预算管理体制的主要内容3预算收支范围的划分划分预算收支范围

18、实际上就是确定不同级次的政府之间的事权和财权。预算收支范围的划分涉及划分的依据和划分的方法两个基本问题。从收支划分的依据看，各级政府的职责即事权是划分各级政府预算收支范围的基本依据。在市场经济条件下，政府的职能主要包括三个方面，即资源配置、收入分配和经济稳定与发展。第三节 政府预算管理及其体制（二）政府预算管理体制的主要内容4预算调节制度收支范围的划分不可能完全解决不同级次政府以及同一级次的政府之间的财政收支均衡问题，所以，必须在既定的收支范围划分的基础上，辅之以不同级次的政府之间的财力无偿转移即纵向调节和同一级次的政府之间的财力无偿转移即横向调节，来促使公共预算资金的公平分配和有效使用，以保

19、证各级政府最基本的施政所需财力，保证不同地区的公民能够享受大致均等的公共服务。 第三节 政府预算管理及其体制（三）分级预算管理体制分级预算管理体制是一种分权式的预算管理体制，是指在中央与地方之间以及地方各级之间，以划分各级政府事权为基础、以税收划分为核心相应明确各级财政支出范围和收入权限的一种分级预算管理体制。 实行以分税为核心的分级预算管理体制，要求按照税种实现“分税权、分税种、分管理”。 从预算管理的角度看，分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。 第三节 政府预算管理及其体制（三）分级预算管理体制在分级预算管理体制中，依据税权分割程度的不同，可以将其分为集权为主的预算管理体制、分权为主的预算管理体制和集权与分权相结合的预算管理体制。第一种，集权为主的预算管理体制。 第二种，分权为主的预算管理体制。 第三种，集权与分权相结合的预算管理体制。 第三节 政府预算管理及其体制本章小结 政府预算是由财政收支一览表为主要内容所构成的政府财政资金的年度基本